上官莉娜 何 雷

（1．武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072；2．中國人民大學(xué)，北京，100872）

武漢市于2015年11月印發(fā)了《中共武漢市委武漢市人民政府關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會(huì)治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》和相關(guān)配套文件，合稱為“1+10”文件，基本思路是轉(zhuǎn)變街道辦事處（以下簡稱街道辦）職能，提出多項(xiàng)措施加強(qiáng)基層治理能力、做強(qiáng)基層建設(shè)力量。市人大常委會(huì)亦將修訂《武漢市街道辦事處條例》列為2017年正式立法項(xiàng)目。

一、武漢市武昌區(qū)糧道街概況

糧道街辦事處是武昌區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)。東以紫荊山和小東門與中南路辦事處轄區(qū)接壤，南沿胭脂山經(jīng)胭脂路直抵蛇山北麓，西至得勝橋街與中華路辦事處轄區(qū)毗鄰，北抵螃蟹岬與積玉橋街辦事處轄區(qū)相連。街道辦駐糧道街古剎巷特1號(hào)，以轄區(qū)內(nèi)糧道街而得名。糧道街共轄6萬余人，轄區(qū)面積1.53平方千米。

糧道街辦事處的具體職能和工作主要有以下幾個(gè)方面：

第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。糧道街辦事處和武昌區(qū)其他街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較相似，在街道辦層面主要有四個(gè)機(jī)構(gòu)：街道黨工委、街道辦事處、街道人大工委和街道政協(xié)聯(lián)絡(luò)組。黨工委設(shè)書記1名，街道辦事處設(shè)主任1名，黨工委和辦事處為“一套班子，兩塊牌子”，人員交叉任職；黨工委書記兼任人大工委主任，街道辦事處主任兼任政協(xié)聯(lián)絡(luò)組組長。糧道街辦事處下設(shè)6個(gè)部門，按照全市統(tǒng)一的“4+2模式”設(shè)置，其中4個(gè)職能部門，為黨建辦公室、公共管理辦公室、公共服務(wù)辦公室和公共安全辦公室；2個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，為黨政辦公室和區(qū)域發(fā)展辦公室（圖1）。街道辦事處共有行政編制14人，事業(yè)編制14人，共28名編內(nèi)人員；轄區(qū)內(nèi)還有區(qū)直部門派駐的單位5個(gè)，分別為城管執(zhí)法中隊(duì)、派出所、稅務(wù)所、司法所和食藥監(jiān)所，統(tǒng)稱為“科所隊(duì)”。

圖1 糧道街辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置

二、ISM模型下糧道街辦事處職能轉(zhuǎn)變影響因素的層階分析

ISM模型即解釋結(jié)構(gòu)模型，是系統(tǒng)工程中常用的一種分析方法，主要通過矩陣的計(jì)算，將分析的要素進(jìn)行分解和排序，從而形成一種對各要素的關(guān)聯(lián)性、層級性的解釋。運(yùn)用ISM模型分析首先需要通過分析各要素之間的邏輯關(guān)系確定鄰接矩陣，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為可達(dá)矩陣，再從可達(dá)矩陣中進(jìn)行層級分解，從而得出相關(guān)影響因素的排序。

前期研究包括兩個(gè)方面，一是對國內(nèi)外研究文獻(xiàn)的梳理，對街道辦事處制度沿革和功能定位、街道辦事處面臨的主要問題、街道辦事處的存廢爭議和街道辦事處職能轉(zhuǎn)變過程中的影響因素進(jìn)行了規(guī)范研究，歸納出學(xué)界的一些共識(shí)。二是設(shè)計(jì)了對街道辦事處工作人員的訪談提綱以及對社區(qū)民眾的問卷，訪談主要涉及糧道街的概況，上級政府對街道辦事處的影響，例如績效考核、經(jīng)費(fèi)撥給、政策要求等，還涉及了區(qū)直部門派駐街道的單位及合作方式，社區(qū)建設(shè)、居民服務(wù)及社區(qū)活動(dòng)開展等方面，根據(jù)糧道街H書記的反映：“提綱涉及到的這些項(xiàng)目我們在基層工作過程中多少都有一些感受，也有一些想法”（2017年4月訪談筆記，編號(hào)：20170407）。問卷設(shè)計(jì)

第二，社區(qū)管理和網(wǎng)格化工作方面。糧道街轄區(qū)內(nèi)共有8個(gè)社區(qū)，每個(gè)社區(qū)設(shè)置一個(gè)居民委員會(huì)和一個(gè)黨總支委員會(huì)，合稱為兩委會(huì)，轄內(nèi)兩委會(huì)成員共約110人。這些布局分散、結(jié)構(gòu)各異、開放式的老舊社區(qū)，沒有物業(yè)公司進(jìn)駐，社區(qū)物業(yè)管理主要通過成立“治管會(huì)”實(shí)現(xiàn)，由工作積極性高、威望高的居民參加，協(xié)調(diào)收取物業(yè)費(fèi)、管理老舊物業(yè)。社區(qū)內(nèi)均實(shí)行網(wǎng)格化管理，每個(gè)網(wǎng)格約容納300戶，每個(gè)社區(qū)約有10個(gè)網(wǎng)格，稍大的社區(qū)有12個(gè)網(wǎng)格，轄內(nèi)共劃分有85個(gè)網(wǎng)格。各網(wǎng)格分配一名網(wǎng)格員，網(wǎng)格員由社區(qū)兩委會(huì)成員和社區(qū)專干兼任。

第三，政府提供社區(qū)服務(wù)方面。糧道街按照“三社聯(lián)動(dòng)”，即社區(qū)、社會(huì)組織、社工的互聯(lián)互通進(jìn)行社區(qū)服務(wù)工作。街道辦和華中師范大學(xué)、武漢理工大學(xué)、江漢大學(xué)等高校皆有合作項(xiàng)目，例如和華中師范大學(xué)“博雅”中心合作培養(yǎng)社工。目前每個(gè)社區(qū)均配有一名專業(yè)社工進(jìn)行工作實(shí)操指導(dǎo)，協(xié)助提供社會(huì)服務(wù)。在購買社區(qū)服務(wù)方面，居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，還引入國外先進(jìn)理念實(shí)行了“貝多樂”項(xiàng)目，通過親子活動(dòng)培養(yǎng)家庭感情，凝聚鄰里關(guān)系，此外還有針對失獨(dú)家庭等特殊群體的專項(xiàng)服務(wù)。旨在把握社區(qū)公共服務(wù)和居民參與基本情況，除了基本的人口統(tǒng)計(jì)信息，前者主要涉及社區(qū)居民對公共服務(wù)、公共設(shè)施和社區(qū)購買服務(wù)的滿意度；后者主要測量了居民參與社區(qū)活動(dòng)的類型、頻次和訴求，居民自治事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，整體衡量居民對居委會(huì)和街道辦的滿意度。課題組在曇華林、小東門、戈甲營、候補(bǔ)街、胭脂路五個(gè)社區(qū)，共發(fā)放問卷320份，回收有效問卷303份。

通過前期研究，確定了七項(xiàng)影響糧道街辦事處職能轉(zhuǎn)變的因素，分別為：法律制度的規(guī)定、地方政府對街道辦事處的問題認(rèn)知與創(chuàng)新偏好、街道辦事處工作人員編制與個(gè)人素質(zhì)、行政事務(wù)的多樣性、社區(qū)居民的多元化需求、技術(shù)支持條件、非制度手段，將這七項(xiàng)影響因素分別記為S1，S2，S3，S4，S5，S6，S7。

表1街道辦職能轉(zhuǎn)變影響因素重要性的描述性統(tǒng)計(jì)

由表1可以看出，各項(xiàng)影響因素的重要性均值由大到小排序?yàn)榉芍贫鹊囊?guī)定、社區(qū)居民的多元化需求、街道辦事處工作人員的編制與個(gè)人素質(zhì)、地方政府對街道辦事處的認(rèn)知與創(chuàng)新偏好、技術(shù)支持條件、行政事務(wù)的多樣性、非制度因素。

各要素之間的關(guān)系也非常復(fù)雜，例如法律制度影響著地方政府對街道辦事處交辦的任務(wù)，也通過“三定”影響著工作人員的編制；而地方政府政策影響著工作人員的日常及培訓(xùn)活動(dòng)，間接影響了街道辦工作人員的素質(zhì)，其向街道交辦的任務(wù)影響著街道辦事務(wù)的多樣性，而區(qū)政府對網(wǎng)格服務(wù)中心等信息平臺(tái)的投入影響著街道辦的技術(shù)條件；民眾需求一方面影響著區(qū)政府下移的任務(wù)導(dǎo)向，另一方面也影響著街道辦的行政事務(wù)多樣性等，通過對訪談和問卷的分析，得出各因素之間的有向圖，如圖2所示。

圖2 各影響因素之間的有向圖

通過圖2的轉(zhuǎn)換，將影響糧道街辦事處職能轉(zhuǎn)變的因素集合記為S0。若行中Si對列中Sj無直接影響，則記為“0”，反之則記為“1”，得出各因素之間的邏輯關(guān)系，見表2所示。

表2 影響因素邏輯關(guān)系表

由有向圖和邏輯關(guān)系表可以得到鄰接矩陣，記為A，

在鄰接矩陣A的基礎(chǔ)上再加單位矩陣I，則可得

將矩陣A+I在布爾運(yùn)算的規(guī)則下進(jìn)行乘方運(yùn)算，直至

將所得到的矩陣記為M，即為可達(dá)矩陣

在可達(dá)矩陣M中，對各要素Si求可達(dá)集合P(Si)、先行集合 Q（Si）及其交集 P（Si）∩Q（Si），其中

將可達(dá)集合、先行集合及其交集匯總為表3。

表3 要素級間分解表

根據(jù)表3進(jìn)行級間分解，滿足P(Si)∩Q(Si)=P(Si)的要素Si即為一層，則第一層要素集合L0={S0}，依此類推，得到

由此可得出層階分析圖，如圖3。通過層階分析圖可以看出，在影響糧道街 辦事處職能轉(zhuǎn)變的諸多因素中，技術(shù)支持條件和非制度手段屬于表現(xiàn)層，街道辦事處工作人員的編制與個(gè)人素質(zhì)和行政事務(wù)的多樣性屬于直接層，地方政府對街道辦事處的認(rèn)知與創(chuàng)新偏好屬于基礎(chǔ)層，法律制度的規(guī)定和社區(qū)居民的多元化需求屬于根本層。

圖3要素層階分析圖

三、影響糧道街辦事處職能轉(zhuǎn)變的因素分析

（一）法律與制度的規(guī)定

法律和制度的規(guī)定從根本上確立街道辦事處的地位、性質(zhì)和職能方向，因此法律制度對街道辦事處職能轉(zhuǎn)變的影響是至關(guān)重要的，直接決定了街道辦事處的權(quán)力行使方式、人員機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能邊界。我國于1954年頒布了《城市街道辦事處組織條例》，規(guī)定了街道辦事處的主體職能。隨著社會(huì)的發(fā)展，該條例逐漸無法滿足現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要，全國人大常委會(huì)于2009年廢止了該條例，可以說街道辦事處立法處于“半真空”狀態(tài)。法律原則引導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變方向，同時(shí)也可以檢驗(yàn)政府職能轉(zhuǎn)變的成效①，近年來，部分城市地方人大（擬）推出街道辦事處條例，通過法律和地方性條例的限定，將街道辦職能的變更控制在一定的范圍內(nèi)，以期從根本上調(diào)適街道辦的職能轉(zhuǎn)變。當(dāng)前各地紛紛推出街道辦事處“權(quán)力清單”，也是行政機(jī)關(guān)自我約束的有益嘗試，但是由政府裁定自身的權(quán)力，極易陷入“自我授權(quán)”的悖論，法理支撐較為薄弱，這在理論和實(shí)踐層面都有待深入思考。

（二）社區(qū)居民的多元化需求

新公共服務(wù)理論強(qiáng)調(diào)要將民眾作為政府的服務(wù)對象，因而在基層治理過程中，民眾的需求對政府職能轉(zhuǎn)變顯得格外重要。街道辦作為區(qū)政府和不設(shè)區(qū)的市政府的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著服務(wù)轄內(nèi)居民的任務(wù)，而居民對于公共服務(wù)和公共設(shè)施的多元化需求，對街道辦事處的職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了直接影響，社區(qū)需求結(jié)構(gòu)直接決定著社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容、方式和重點(diǎn)。糧道街辦事處轄內(nèi)多為老舊社區(qū)，居住者以婦、老、幼為主，社區(qū)居民對老齡服務(wù)要求較為迫切，糧道街辦事處通過購買居家養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)全覆蓋，轄內(nèi)還設(shè)置了政務(wù)服務(wù)中心，滿足民眾家門口辦事的需求。

（三）地方政府對街道辦事處問題認(rèn)知與創(chuàng)新偏好

在法律和地方性條例的基本框架下，地方政府對街道辦事處的問題認(rèn)知和創(chuàng)新偏好對其職能轉(zhuǎn)變的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，地方政府的政策變更影響著街道辦事處的職能轉(zhuǎn)變。以糧道街為例，在之前的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)中，包含經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，其中很重要的工作任務(wù)便是招商引資，每年區(qū)政府會(huì)給街道辦分派任務(wù)，要求完成一定數(shù)量的招商引資。上屆市委書記R主政武漢時(shí)期下發(fā)了關(guān)于社會(huì)治理創(chuàng)新的“1+10”文件，取消了中心市區(qū)街道辦招商引資任務(wù)，弱化其經(jīng)濟(jì)職能，強(qiáng)化其社會(huì)服務(wù)職能。但在新任市委書記C上任后，提出了2017年的“一號(hào)工程”是招商引資，又將招商引資職能重新賦予街道辦，并下達(dá)了具體招商引資目標(biāo)。

第二，地方政府針對街道辦制定的預(yù)算和績效指標(biāo)影響著街道辦事處的職能轉(zhuǎn)變。一方面，糧道街辦事處的資金全部來源于上級財(cái)政撥款，由以前的“吃雜糧”變?yōu)椤俺怨Z”，消弭了創(chuàng)收動(dòng)機(jī)。地方政府通過預(yù)算審批限定了街道辦事處的財(cái)政能力，其工作都需要依照預(yù)算規(guī)定的事項(xiàng)來推進(jìn)，通過年度決算，進(jìn)一步將街道辦事處的活動(dòng)予以約束。另一方面，地方政府通過績效考核來限定街道辦事處的職能。武昌區(qū)通過“領(lǐng)導(dǎo)班子和績效管理綜合考評體系”將人和事的考核相結(jié)合，例如在績效考核的文件中，曾將“法治政府”這一考核項(xiàng)作為依法行政的子項(xiàng)目，近年來自上而下不斷強(qiáng)化依法治國理念，于是將“法治政府”單獨(dú)作為考核項(xiàng)提出，也促使街道辦事處更加注重轄內(nèi)法治建設(shè)。上級政府通過預(yù)算和績效考核框定工作重點(diǎn)，相應(yīng)地對財(cái)政資源、權(quán)力資源、人力資源予以不同偏重的配置，影響街道辦事處的職能履行與職能轉(zhuǎn)變。

（四）街道辦事處工作人員的編制與個(gè)人素質(zhì)

編制決定了街道辦事處工作人員的數(shù)量，個(gè)人素質(zhì)決定了工作人員的質(zhì)量，而工作人員的質(zhì)與量對街道辦事處職能的轉(zhuǎn)變有很大影響。呂芳認(rèn)為，由于正式編制短缺，街道辦層面的財(cái)政供養(yǎng)人員形成了一個(gè)“同心圓”結(jié)構(gòu)，從中心到邊緣依次是行政編—事業(yè)編—影子雇員—購買服務(wù)，政府與這些人員的關(guān)系也呈現(xiàn)出差序變化②。在糧道街辦事處，人員老化、人員短缺的問題比較嚴(yán)重，實(shí)際工作中，由事業(yè)編制人員來做具體行政工作，同時(shí)科級干部不能及時(shí)補(bǔ)充。在大部制執(zhí)行過程中，街道辦工作人員對整合后的部門事務(wù)不很熟悉也難以完全適應(yīng)，現(xiàn)今執(zhí)行的還是大部制實(shí)行前“條條”的行政架構(gòu)，公務(wù)員個(gè)人素質(zhì)不能完全適應(yīng)大部制改革的要求，這也間接影響了糧道街辦事處的職能轉(zhuǎn)變。

（五）行政事務(wù)的多樣性

武漢市街道呈現(xiàn)事務(wù)下沉、責(zé)任下沉和功能擴(kuò)容的態(tài)勢，即作為派出機(jī)關(guān)，其執(zhí)行上級政府治理政策的要求被不斷強(qiáng)化。同一城市不同的地區(qū)，其轄內(nèi)的行政事務(wù)類型各異，而轄區(qū)實(shí)際情況的差異，也影響著街道辦事處職能的轉(zhuǎn)變。糧道街轄內(nèi)有武漢市著名的文創(chuàng)社區(qū)——曇華林社區(qū)，成立了曇華林管理委員會(huì)，同時(shí)也有文創(chuàng)公司的管理和支持，但是在一些社區(qū)事務(wù)上還是要依靠街道辦事處來推進(jìn)，由此，糧道街辦事處在對曇華林社區(qū)進(jìn)行管理時(shí)，便衍生出了針對文創(chuàng)社區(qū)的特殊服務(wù)職能。除此之外，轄內(nèi)亦同時(shí)存在目標(biāo)超負(fù)荷和目標(biāo)沖突的各類事務(wù)，如維穩(wěn)、民政救濟(jì)、城市管理、黨建等，街道可謂“人少事繁”，其繁復(fù)的各項(xiàng)職能中，沒有一種是街道自身所獨(dú)有的，并不具有排他性。某種程度上，缺乏職能認(rèn)同是街道領(lǐng)導(dǎo)和工作人員共同的群體特征。

（六）技術(shù)支持條件

現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展也對街道辦事處的治理方式提出了新的要求。武昌區(qū)內(nèi)各街道大都開通了微信公眾號(hào)，居民可以通過微信平臺(tái)反映問題、預(yù)約服務(wù)、查詢政策等，開拓了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新方式。糧道街通過網(wǎng)格化信息平臺(tái)可以實(shí)時(shí)掌握網(wǎng)格員的行動(dòng)路徑、及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理問題?！熬W(wǎng)格化信息平臺(tái)”以社區(qū)信息的采集、獲取為起點(diǎn)，對社區(qū)居民需求、問題和事件實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)測，將網(wǎng)格員與信息平臺(tái)連接起來。街道以智能化、數(shù)字化中心指揮平臺(tái)為“樞紐”，對所獲取的信息進(jìn)行匯總、分類，初步判定信息性質(zhì)、涉事等級和責(zé)任部門歸屬，協(xié)同完成社區(qū)事件的處置。通過一線反饋事務(wù)管理或服務(wù)的結(jié)果，及時(shí)修正流程運(yùn)行的缺陷并進(jìn)行事后評價(jià)，正是通過技術(shù)手段聯(lián)接網(wǎng)格員、處置部門、考核評價(jià)部門，形成一個(gè)較為理想的管理閉路。信息技術(shù)手段為街道辦事處的職能轉(zhuǎn)變提供了一個(gè)新的路徑。

（七）非制度手段

非制度手段是中國“熟人社會(huì)”下一種特殊的治理工具，雖然拿不上臺(tái)面討論，卻是彼此心知肚明的行事規(guī)則，在制度性手段匱乏的情況下，采用非制度手段可以避免制度剛性帶來的困境。然而，誠如街工委書記H所說，“現(xiàn)在更多的還是要靠制度、靠組織架構(gòu)，不能過多靠個(gè)人關(guān)系了，建立這種關(guān)系的手段越來越難了，比如過去城管監(jiān)察中隊(duì)和我們一起處理個(gè)很棘手的社會(huì)管理問題，說大家辛苦了，一起吃個(gè)飯，現(xiàn)在嚴(yán)格規(guī)定不允許了；過去加個(gè)班，比如說拆除違建，白天拆不完晚上干，發(fā)點(diǎn)加班補(bǔ)貼，現(xiàn)在也不能發(fā)了。當(dāng)前的問題是怎樣在新體制下調(diào)動(dòng)、激發(fā)干部履職盡責(zé)和工作積極性”（2017年4月訪談筆記，編號(hào)：20170407）。在外部規(guī)制不嚴(yán)格的情況下，通過非制度手段來履行職能是基層解決治理問題的重要方式，如今“非制度手段”的旁落、“制度手段”的回歸，某種程度上也會(huì)影響到街道辦事處職能轉(zhuǎn)變。

四、轉(zhuǎn)變城市街道辦事處職能的路徑及政策建議

前文分析了影響街道辦事處職能轉(zhuǎn)變的因素，并將其分為根本層、基礎(chǔ)層、直接層和表現(xiàn)層，不同的因素對街道辦事處職能轉(zhuǎn)變的影響程度迥異，其所折射出的治理困境也有所不同，筆者提出以下幾項(xiàng)政策建議。

（一）完善街道體制的頂層設(shè)計(jì)

自2009年全國人大常委會(huì)廢除了《城市街道辦事處組織條例》，在全國層面沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)對街道辦事處的職能進(jìn)行規(guī)定，在目前高位法無法及時(shí)補(bǔ)充的情況下，可以嘗試從低位法破題，地方人大根據(jù)城市街道管理的實(shí)際，依照城市自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況界定街道辦事處的權(quán)能定位和職能轉(zhuǎn)變要求。2017年7月武漢市政府法制辦面向社會(huì)公布的《武漢市街道辦事處條例（征求意見稿）》共24條。其中第12條規(guī)定“市人民政府根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)管理的需要，可以在街道辦事處探索推行相對集中行政處罰權(quán)，依法賦予街道辦事處綜合行政執(zhí)法權(quán)”，即有條件的區(qū)和街道可以先行試點(diǎn)，直接賦予街道辦事處執(zhí)法主體資格，在街道設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立自己的執(zhí)法隊(duì)伍，以自己的名義執(zhí)法，變“區(qū)屬街管街用”為“街管街屬街用”，推動(dòng)區(qū)級行政執(zhí)法力量向街道下沉。不僅能化解街道“看得見、管不著”的難題，也將解決相關(guān)職能部門“可以管、力不夠”的情況，推進(jìn)街道與職能部門的配合，切實(shí)提高行政效率。

（二）滿足居民的多元化需求

首先，激活社區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，培育善治所必需的社會(huì)資本。中國要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，只能采取“政府自上而下的理性構(gòu)建與民間自下而上③的自發(fā)演化相互結(jié)合的社團(tuán)主義模式”。目前的街區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制，正逐步從原來建立在行政權(quán)力基礎(chǔ)上的“科層式供給”轉(zhuǎn)向街區(qū)組織基于資源交換形成的“合作式供給”，并顯現(xiàn)出共同治理或共同生產(chǎn)的效果。在這方面，H書記也有一定的認(rèn)識(shí)：“我理解的社會(huì)治理創(chuàng)新就是整合各種資源、各個(gè)元素共同參與到社會(huì)治理中，而不是光靠政府部門去大包大攬，以前叫無限責(zé)任，但是現(xiàn)在大家都有社會(huì)治理的責(zé)任。我們從共建的角度來講，共建就是我們協(xié)同善治、共治共享共贏，讓大家都能夠受益?！保?017年4月訪談筆記，編號(hào)：20170407）

其次，加大對社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的投入，前置性化解潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。居民對于社區(qū)服務(wù)的需求是多元、動(dòng)態(tài)的，其中不僅包括了教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，也有對道路、水利和綠化等公共設(shè)施的需求，同時(shí)對于政府購買服務(wù)，例如居家養(yǎng)老、家庭建設(shè)等也有較高的需求和期望。對居民利益訴求的回應(yīng)，體現(xiàn)出服務(wù)供給與居民需求對接的努力；對可能出現(xiàn)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與預(yù)警，當(dāng)前更多地依賴強(qiáng)化網(wǎng)格管理來實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)格管理是在現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)用信息技術(shù)建立的具有“保甲”功能的制度，前置性地為政府決策與日常工作管理提供必要的事實(shí)依據(jù)，它契合了風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，體現(xiàn)了政府管理從“后控制”的消防員角色向“前控制”預(yù)警員角色轉(zhuǎn)換的意圖④。

再次，改變“逆向問責(zé)”體系，完善基層考核評價(jià)制度。對街道的問責(zé)過程主要是“自上而下”的，缺乏社會(huì)參與性，因而對民眾的“回應(yīng)性”不足，在方向上背離了社區(qū)居民的正常要求，某種程度上“逆向問責(zé)”是基層政府不作為和亂作為的深層次原因。因此，完善基層考核評價(jià)制度，建立群眾參與、自下而上、分類考核的評價(jià)制度，也是提升公共服務(wù)質(zhì)量，滿足居民多元需求的有效舉措。

（三）理順街道辦的內(nèi)外關(guān)系

第一，劃分街道辦事處與上級政府的職能界限

街道辦事處在基層治理過程中往往承接了大量上級政府所指派的工作，導(dǎo)致街道辦事處無暇自顧，對于基礎(chǔ)的服務(wù)職能履行不充分。在目前的基層治理實(shí)踐中，有很多區(qū)直部門向街道辦“下命令”、“提要求”，區(qū)級政府和各職能部門的“漏斗效應(yīng)”將大量事務(wù)漏到街道，街道卻沒有相應(yīng)的能力來承接。作為“任務(wù)型導(dǎo)向”的組織，誰可以向街道下派任務(wù)、程序如何、是否伴有相應(yīng)的資源轉(zhuǎn)移，這些行為都需要予以明確。同時(shí)，克服行政組織自上而下的“同構(gòu)化”壓力，這種壓力往往源于行政場域內(nèi)的合法性壓力，加快制定街道辦事處“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”和“負(fù)面清單”，通過“三單”明確街道辦事處的權(quán)責(zé)劃分，進(jìn)一步明確基層治理過程中街道辦事處應(yīng)當(dāng)扮演的角色，理順多元主體參與下的治理過程。

第二，強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用

當(dāng)前城市基層治理中，自主性不均衡、多樣性發(fā)展是個(gè)不可回避的社會(huì)事實(shí)，然而這并非是消極的事實(shí)，因此，加強(qiáng)黨組織的協(xié)調(diào)在基層治理過程中也非常重要。通過黨工委對街道內(nèi)的職能部門和派駐機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)，也可以解決街道辦在實(shí)際工作中的一些問題，糧道街黨工委書記說道：“黨工委全稱是黨的工作委員會(huì)，黨工委成立以后，它對區(qū)域內(nèi)就有了組織協(xié)調(diào)功能，通過黨組織的工作，將黨的觸角延伸到街道工作的各個(gè)方面，這就是我理解為什么要叫黨工委，它更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能。（2017年4月訪談筆記，編號(hào)：20170407）”2017年武漢市政府同步實(shí)施了基層黨建工作的重要戰(zhàn)略和一攬子計(jì)劃——“紅色引擎工程”，在街道實(shí)行“大工委”、社區(qū)實(shí)行“大黨委”體制，將支部建在社區(qū)，縱向上逐步形成了“街道黨工委-社區(qū)黨組織-網(wǎng)格黨支部-樓棟黨小組-黨員”五級組織框架，橫向上形成了“書記-黨員-群眾”的協(xié)作系統(tǒng)，通過“紅色引擎工程”實(shí)現(xiàn)了國家向社區(qū)的信息、資源和人力的輸送。

（四）改進(jìn)人事管理活動(dòng)

拓寬基層公務(wù)員選拔渠道，對人事任用、職業(yè)倫理重塑、成就動(dòng)機(jī)引導(dǎo)、行政能力塑造等進(jìn)行制度性挖掘，不斷改進(jìn)人事管理活動(dòng)，開發(fā)街道工作人員的公共服務(wù)能力。

第一，增強(qiáng)基層公務(wù)員隊(duì)伍流動(dòng)性

在基層，與繁雜的工作事務(wù)對應(yīng)的是人員的匱乏和狹仄的晉升空間。如何建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)基層公務(wù)員隊(duì)伍活力，是個(gè)亟待解決的難題。首先，應(yīng)當(dāng)因事?lián)袢?，根?jù)工作的數(shù)量和復(fù)雜程度來確定人員編制和人員要求。其次，應(yīng)當(dāng)拓寬工作隊(duì)伍的選拔渠道，以糧道街為例，目前僅有選調(diào)生和部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)兩種渠道進(jìn)入，使得街道辦人員老化嚴(yán)重、人員補(bǔ)充較為困難。第三，增強(qiáng)公務(wù)員的流動(dòng)性，由于長期在街道辦事處任職的人員比重較大，長年接觸繁雜雷同的事務(wù)易使基層工作人員產(chǎn)生職業(yè)倦怠，甚至衍生出抵觸情緒，通過人員交流可以激發(fā)公務(wù)員的工作興趣，從而促進(jìn)街道辦事處職能更好地發(fā)揮。

第二，豐富工作設(shè)計(jì)培養(yǎng)全科人員

街道辦事處在基層治理過程中，廣泛存在著“權(quán)小責(zé)大”的問題，權(quán)力和責(zé)任的不對稱在一定程度上使得街道辦事處的工作推進(jìn)困難。武漢市在街道層面普遍設(shè)立了行政服務(wù)中心，由街道管轄，為民眾提供家門口的服務(wù)，目前已將84項(xiàng)審批權(quán)力下放。大部制改革的深入推進(jìn)，要求街道培養(yǎng)全科工作人員。在“三定”過程中，應(yīng)將全科化的理念貫穿其中，通過培訓(xùn)活動(dòng)，促使基層公務(wù)員了解全科化的標(biāo)準(zhǔn)和大部制改革的意義，掌握全科工作過程中所需要的政策法規(guī)、工作流程等相關(guān)信息和具體工作方法。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)在治理過程中的協(xié)同參與，公務(wù)員隊(duì)伍作為和民眾直接接觸的主體，通過全科化的培訓(xùn)，進(jìn)一步提升服務(wù)基層民眾的能力。

武漢模式的旨趣在于“做強(qiáng)街道”，打造強(qiáng)政府主導(dǎo)下的政府、市場和社會(huì)三元并存與互補(bǔ)的城市基層治理格局。地方政府以大部制機(jī)構(gòu)改革推動(dòng)街道職能轉(zhuǎn)變，以信息技術(shù)與核心業(yè)務(wù)流程再造為抓手，理順行政管理權(quán)力及其聯(lián)結(jié)的新型模式。在職能劃分方面逐步遵循“輔助原則”，即如果街道能夠獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù)，由街道來承擔(dān)；如果街道無法獨(dú)立承擔(dān)，則由區(qū)政府或上級政府提供輔助，意味著將集體行動(dòng)中的每一項(xiàng)任務(wù)置于盡可能低的行政級別上，并伴以相應(yīng)的資源轉(zhuǎn)移。通過地方立法，以法律與政策來明確街道職能定位，通過實(shí)施“紅色引擎工程”，使黨組織成為“國家-社會(huì)”之間的貫穿性力量，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力與資源縱向的下沉與嵌入，通過“國家-社會(huì)”的雙向構(gòu)建，力圖實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)項(xiàng)目覆蓋范圍的拓展，并逐步增強(qiáng)社區(qū)組織的理性化、自組織、規(guī)范化水平。

【注 釋】

①羅維鵬.論法律原則在政府職能轉(zhuǎn)變中的作用[J].汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2014(3):79-84.

②呂芳.中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結(jié)構(gòu)——基于街道辦事處的實(shí)證分析[J].管理世界,2015(10):106-116.

③景維民，張慧君.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型深化中的國家治理模式重構(gòu)[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2013:320.

④孫柏瑛,于揚(yáng)銘.網(wǎng)格化管理模式再審視[J].南京社會(huì)科學(xué),2015(4):65-79.