多重場域下街道辦的角色沖突與行為調(diào)適

龐明禮 鄧 翔

自《城市街道辦事處組織條例》于1954年頒布以來，作為中國城市基層治理組織的街道辦事處(下文簡稱“街道辦”)就長期被廣泛關(guān)注和討論。街道辦處于行政組織體系的末端，是市轄區(qū)地方政府的派出機構(gòu)，履行地方政府經(jīng)濟發(fā)展、公共服務(wù)、社會管理等方面的職能。街道辦處于“街居制”的上端，[1]協(xié)調(diào)著轄區(qū)內(nèi)地區(qū)性、社會性、群眾性工作，深深地嵌入到當前城市基層治理之中。街道辦的派出性質(zhì)在科層結(jié)構(gòu)、嵌入形式上有職能邊界、組織性質(zhì)等方面的爭議，為街道辦的存廢提供了討論空間。相對消極的觀點認為，街道辦是城市基層治理的“麻煩制造者”，過度干預社區(qū)自治，造成社區(qū)治理行政化[2]、社區(qū)組織活動力不足[3]、居民參與不積極等問題，[4]對城市基層治理效率、社區(qū)自治發(fā)展產(chǎn)生了消極影響，其組織結(jié)構(gòu)應(yīng)該被撤銷。[5]積極的觀點則認為，街道辦在“修修補補”之后，可以繼續(xù)擔當城市基層治理的重任。如果極端地過快撤銷街道辦，會造成諸多的現(xiàn)實治理問題。[6]實踐中，以往撤銷街道辦的城市又開始進行“政策修補”，甚至通過鎮(zhèn)改街的方式重新設(shè)置街道辦。比如，之前全市撤銷街道辦的貴陽，在2018年又重新設(shè)置了街道辦，再加上當前縣(市)地區(qū)將人口稠密、經(jīng)濟發(fā)達、城市化程度高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改制為街道辦，僅在2019年就又設(shè)立70多個街道辦。[7]街道辦的設(shè)置熱情遠比學界的撤銷熱情更為高昂，街道辦在諸多消極撤銷聲中“逆勢而生”的機理何在呢？傳統(tǒng)的外因功能論或者歷史制度主義分析都沒有進行全面闡釋，沒有從街道辦內(nèi)生的組織適應(yīng)能力角度尋找答案。本文將從街道辦的場域結(jié)構(gòu)入手，采用“場域—角色—行為”的分析框架，探究角色沖突與行為調(diào)適，分析街道辦長期存在和可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。

一、街道辦的場域結(jié)構(gòu)

場域是行為者的關(guān)系空間，這個空間并非簡單的物理空間，而是擁有各類客觀關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)空間?？臻g內(nèi)的行為者觸及多套行為規(guī)則，在不同的空間隨機遵循不同的游戲機制。[8]街道辦組織的特殊性在于它有著多重行為場域，處于科層與社區(qū)場域的交界面，不僅有著等級化、理性化的科層場域，還有一個相對不規(guī)則、社會化的社區(qū)場域，以及復雜的組織內(nèi)部建設(shè)場域。在不同場域內(nèi)，不同關(guān)系主體與關(guān)系形式交互建構(gòu)場域關(guān)系類型，塑造出不同的街道辦行為場域形態(tài)。

(一)科層場域

街道辦是處于科層與社會之間的組織，科層場域是它的重要行為場域之一，由街道辦與各種類型科層主體的關(guān)系構(gòu)成?？茖雨P(guān)系不是簡單的單線關(guān)系而是關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，通常包括垂直科層關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和水平科層關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

垂直科層關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要是街道辦與上級政府尤其是區(qū)政府的互動關(guān)系。街道辦作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，在人員運用、財政撥款以及具體日常工作中需要接受區(qū)政府安排，要按照等級化、非人格化、文牘化機制開展工作。上級政府依靠正式會議協(xié)商、政策發(fā)文與督查巡視等技術(shù)手段，建構(gòu)區(qū)(縣)政府與街道辦間的行動聯(lián)系。[9]街道辦在需要組織動員或“中心任務(wù)”傳導中，還可能置身跨層級的組織互動關(guān)系，依靠科層注意力建構(gòu)新的關(guān)系行為機制，與市甚至省政府直接建立工作聯(lián)系。

水平科層關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要由街道辦與駐街機構(gòu)的關(guān)系構(gòu)成。駐街機構(gòu)既有內(nèi)嵌于街道辦的組織，構(gòu)成街道辦實質(zhì)上的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，比如環(huán)保所、社保所等，也有相對獨立設(shè)置的區(qū)政府部門的派出機構(gòu)，比如食品藥品監(jiān)督管理所、派出所、稅務(wù)所等。前者在業(yè)務(wù)上接受區(qū)政府對口管理單位垂直領(lǐng)導，行為指向、工作內(nèi)容、注意力分配直接與街道辦保持一致；后者作為上級部門垂直嵌入街道的機構(gòu)，具有形式上的“條塊分割”與治理分權(quán)意味。[10]駐街機構(gòu)與街道辦在行政上無直接的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，財政資金與人員交流較少開展互動，因同在某一空間場域內(nèi)，部分交集性活動的治理需要才展開治理協(xié)作。

(二)社區(qū)場域

街道辦作為引領(lǐng)社區(qū)治理的行政組織，社區(qū)場域是它的重要行為場域。社區(qū)場域表現(xiàn)為由街道辦與社區(qū)居(村)委會、社區(qū)居民、社會組織、駐街其他行政單位等組織構(gòu)成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其中街道辦與居(村)委會關(guān)系是主要場域關(guān)系。理論上，街道辦與居(村)委會是“指導與被指導”關(guān)系，街道辦不具體干預社區(qū)治理事務(wù)；現(xiàn)實中，街道辦要為居(村)委會提供辦公資金、人員培訓、組織建構(gòu)等方面的支持。居(村)委會為更好獲得資源，自愿性地對街道辦形成組織依附關(guān)系，[11]主動協(xié)助街道辦開展治理，客觀上形成具有權(quán)力屬性的科層關(guān)系。

街道辦在社區(qū)內(nèi)還與社區(qū)居民、社會組織、駐區(qū)其他行政單位等構(gòu)成社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。街道辦采用購買服務(wù)、社會聘用等方式，為它們提供必要的活動資源與行為空間，引導主體參與社區(qū)治理。街道辦基于治理需要，會鼓勵社區(qū)組織承擔更多組織社區(qū)居民、開展社區(qū)治理的工作，形成街道辦與社區(qū)社會組織的治理分工，激發(fā)社區(qū)社會組織的治理功效，協(xié)助街道辦解決社會養(yǎng)老、社區(qū)黨建、社會救助等方面工作，發(fā)揮社區(qū)社會組織的專業(yè)性治理優(yōu)勢。

(三)組織內(nèi)部場域

街道辦的行為場域還包括組織內(nèi)部場域，該場域受科層關(guān)系與社區(qū)場域的雙重影響，包含內(nèi)部的黨政關(guān)系、等級關(guān)系、分工關(guān)系、財政關(guān)系等方面，內(nèi)部組織關(guān)系按照科層制、等級化機制建構(gòu)。黨政關(guān)系的核心是街道辦書記與主任間的互動關(guān)系，街道辦書記與主任之間既有領(lǐng)導、分工與協(xié)作的關(guān)系，各自又有自身的工作重心，共同構(gòu)成組織場域內(nèi)的權(quán)力配置。等級關(guān)系表現(xiàn)為街道辦領(lǐng)導與一般干部間的關(guān)系，他們之間構(gòu)成領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，雙方在權(quán)力結(jié)構(gòu)、政治晉升形式、激勵結(jié)構(gòu)方面有較大差異。分工關(guān)系表現(xiàn)為不同科室、不同機構(gòu)之間的權(quán)責配置，按照“三定”方案確定的職權(quán)范圍實施公共治理行為。財政關(guān)系體現(xiàn)為內(nèi)部治理資源與行動激勵資源的配置，組織主體利用現(xiàn)有執(zhí)行機制、組織活動空間，為獲取必要的行動資源與激勵開展活動。

受到社區(qū)治理場域的影響，街道辦組織內(nèi)部關(guān)系還包含與社區(qū)干部、編外人員等的準行政關(guān)系。為推動社區(qū)治理、緩解社區(qū)治理壓力，街道辦將社區(qū)干部納入內(nèi)部“準人員”的管理范疇，通過類科層化機制管理社區(qū)干部，采用科層分工、組織機制建構(gòu)居(村)委會組織結(jié)構(gòu)，利用科層激勵、科層監(jiān)督手段來管理社區(qū)干部，形成街道辦與社區(qū)干部的“準內(nèi)部”機制。隨著基層治理任務(wù)的增加，街道辦會聘用一定數(shù)量的編外人員，輔助社區(qū)干部開展工作。編外人員在人員身份、管理形式、組織激勵方面與編內(nèi)人員有較大差異，構(gòu)成組織內(nèi)的編內(nèi)與編外人員關(guān)系。

二、不同場域中街道辦的角色定位

場域位置是主體開展場域活動的基礎(chǔ)，場域關(guān)系是主體間的連接形式。在某一特定場域內(nèi)，街道辦通常有相對單一的場域位置與角色，并與具體場域行為關(guān)系模式相配套。場域角色及其行為模式既是場域關(guān)系塑造的結(jié)果，又是場域角色的理想類型建構(gòu)。街道辦作為擁有多重場域類型的主體，每一具體場域內(nèi)都有具體角色期待和行為模式，以及主觀意義上的角色理想類型建構(gòu)。

(一)科層場域中的行為角色與模式

在科層場域內(nèi)，街道辦扮演著“執(zhí)行者”和“受托者”的角色。上級部門掌握著街道辦的人事與機構(gòu)設(shè)置權(quán)力，為街道辦設(shè)定行為目標和方向，對街道辦重點執(zhí)行目標進行追蹤與糾偏；或是用“行政包干”的形式激勵街道辦分解各項科層治理任務(wù)，[12]將層層傳達、條條分解的任務(wù)交由街道辦落實。可以說，街道辦成為科層體系的任務(wù)型治理工具，有著具體政策過程的“執(zhí)行者”角色。同時，上級部門還通過委托—代理機制，將部分社區(qū)治理權(quán)力授予街道辦，向街道辦托付社區(qū)治理責任與權(quán)力，形塑出街道辦在社區(qū)的權(quán)力運作空間，因而街道辦還有“受托者”角色。

基于科層場域中的“執(zhí)行者”和“受托者”角色，上級部門對街道辦有一套完備的角色期待與行為模式要求。就“執(zhí)行者”角色而言，期待街道辦擁有完整的政策執(zhí)行機制和信息反饋能力，能夠全面理解上級政策目標與行為要求，并據(jù)此設(shè)定行為步驟與流程，嚴格按照科層流程與科層機制開展活動。就“受托者”角色而言，街道辦需要用自身的組織力量與運作機制，替代上級政府為社區(qū)供給必要的公共服務(wù)，解決社區(qū)中存在的各類社會治理問題，協(xié)助上級部門管理社區(qū)內(nèi)諸如上訪、社區(qū)糾紛等影響社會穩(wěn)定的事項。

(二)社區(qū)場域中的行為角色與模式

在社區(qū)場域內(nèi)，街道辦扮演著“領(lǐng)導者”與“服務(wù)者”的角色。街道辦是區(qū)政府在街區(qū)的代表，行使區(qū)政府所授予的社區(qū)治理權(quán)力。在街區(qū)中，街道辦與居委會、社區(qū)組織、居民等主體的互動關(guān)系構(gòu)成社區(qū)場域。其中，街道辦與居委會關(guān)系是主導性關(guān)系，影響街道辦在社區(qū)場域內(nèi)的角色扮演。街道辦在場域內(nèi)擁有諸多權(quán)力，利用“官僚化”形式管理社區(qū)干部，將社區(qū)干部變?yōu)榻值擂k的“準工作人員”。[13]通過各種類型的干部下派和包片、定戶的網(wǎng)格化形式使其嵌入到社區(qū)內(nèi)，成為社區(qū)治理活動的重要主體?？梢哉f街居內(nèi)，街道辦扮演著“領(lǐng)導者”的角色。同時，街道辦作為嵌入社區(qū)的行政組織，自然需要代替上級履行公共服務(wù)職能，為居民提供基礎(chǔ)的公共服務(wù)，緩解社區(qū)公共服務(wù)供給不足的問題；引導社會組織參與社區(qū)治理，為社區(qū)組織提供不同類型合法性支持。因而，街道辦還扮演著“服務(wù)者”的角色。

依據(jù)社區(qū)場域中的“領(lǐng)導者”與“服務(wù)者”角色，街道辦有一套適應(yīng)社區(qū)場域的行為模式。作為街居制關(guān)系中的相對強勢者，街道辦需要支持社區(qū)開展治理活動，給予有效的經(jīng)濟、人員與管理方面支持；解決居委會的現(xiàn)實運作困境，鼓勵各類社區(qū)組織參與治理，發(fā)揮街道辦社區(qū)治理的協(xié)調(diào)、領(lǐng)導功能。同時，社區(qū)期待街道辦能履行“服務(wù)者”角色，為社區(qū)開展各類公共服務(wù)活動，滿足居民的公共服務(wù)需求。

(三)內(nèi)部場域中的行為角色與模式

在內(nèi)部場域中，街道辦扮演著“發(fā)展型治理者”與“劃槳者”的角色。街道辦的內(nèi)部領(lǐng)導者在為街道辦謀劃長遠生存空間的同時，也會為自身晉升謀求足夠的機會。普通干部在“官吏分途”的背景下，面臨政治晉升“天花板效應(yīng)”時考慮獲得經(jīng)濟激勵或者精神激勵，[14]選擇性開展多方面的治理活動，為自身留出必要的經(jīng)濟和社會發(fā)展自主性，主動地呈現(xiàn)出“發(fā)展型治理者”的角色特質(zhì)。同時，出于自身治理資源不足與治理風險規(guī)避考慮，對于社區(qū)期待的“掌舵者”，街道辦愿意擔負“劃槳者”的角色，主動開展基層治理的動力相對不足，更愿意采取常態(tài)化維持性治理策略，為社區(qū)供給最基礎(chǔ)的公共服務(wù)，開展保障性社會服務(wù)供給來控制社區(qū)風險。

基于內(nèi)部場域中的“發(fā)展型治理者”與“劃槳者”的角色，街道辦主動進行政策執(zhí)行“打包”；[15]或是進行公共服務(wù)供給、公共治理選擇性行動，緩和內(nèi)部人員考核激勵不足和人員運用、編制管理受限的困境；或是相對靈活地調(diào)節(jié)財政與治理壓力之間關(guān)系，主動開展各類“亮點工程”或形式主義活動。[16]同時，街道辦會維持社區(qū)的基本公共服務(wù)供給，減輕自身的公共服務(wù)支出負擔；主動借助編外用人、社區(qū)干部行政化機制，利用非正規(guī)措施開展治理活動，擺平社區(qū)內(nèi)各類影響穩(wěn)定的問題；維持社區(qū)最為基本的運作秩序，保證社區(qū)不出重大的治理風險事項。

三、多重場域下街道辦的行為沖突

街道辦的行為場域之間不是彼此孤立的，而是相互交織的，這種交織有時會呈現(xiàn)出“斗爭性”特征。場域的“斗爭”是場域主體因占據(jù)位置的不同，為實現(xiàn)自身目標所開展的競爭行為。[17]“斗爭”活動為保持與改造場域做出自身的貢獻，直接影響主體開展治理的邏輯與具體行為。因此，街道辦在處置各類具體事務(wù)時會有角色沖突。

(一)科層與組織場域下的行為沖突

科層場域作為街道辦“向上”的外部性場域，內(nèi)含“執(zhí)行者”與“受托者”的角色期待。組織內(nèi)部場域呈現(xiàn)的是“發(fā)展型治理者”與“劃槳者”角色特質(zhì)，兩種場域的行為角色與特征存在一定沖突。一是在政策執(zhí)行過程中，上級部門期待街道辦能夠減少或杜絕虛假性政策執(zhí)行，將具有外生性的執(zhí)行目標完整執(zhí)行，按預期計劃驗收執(zhí)行結(jié)果。但由于部分執(zhí)行事項存在“逆向反預算約束”或者執(zhí)行“配套”問題，[18]具體執(zhí)行過程難以調(diào)動街道辦主體積極性，缺乏“發(fā)展型治理者”要求的執(zhí)行績效激勵。街道辦有時會選擇象征性執(zhí)行，進而產(chǎn)生“執(zhí)行者”與“發(fā)展型治理者”的角色沖突。

二是“受托者”與“劃槳者”的角色沖突，以及由此產(chǎn)生的具體治理問題。上級部門期待作為“受托者”的街道辦能代替它“掌舵”社區(qū)治理，積極進行全方位的社區(qū)建設(shè)，滿足社區(qū)基本公共需求，而不是消極扮演“劃槳者”角色，開展各類具體治理活動的“組織懸浮”[19]。而實踐中街道辦由于缺少必要治理資源、治理激勵，以及各類隨時觸發(fā)的行政問責，在社區(qū)治理問題上呈現(xiàn)出“劃槳者”角色特質(zhì)，傾向減少治理活動來降低運作負擔與治理資源壓力，謹慎地維持社區(qū)公共服務(wù)供給最低水平，避免出現(xiàn)社區(qū)治理的系統(tǒng)性風險。因此，街道辦在上級期待“受托者”與自身呈現(xiàn)“劃槳者”的角色間，存在一定程度的沖突與矛盾。

(二)科層與社區(qū)場域下的行為沖突

科層場域蘊含街道辦的科層行為邏輯，凸顯街道辦行為的政治性、等級性特征，以及具體的“執(zhí)行者”或“受托者”角色期待。社區(qū)對街道辦的角色期待是“領(lǐng)導者”與“服務(wù)者”，體現(xiàn)的是街道辦社區(qū)治理的地位與能力。兩類治理角色有著明顯差異與行為沖突。

一是街道辦“執(zhí)行者”與“領(lǐng)導者”的角色沖突。“執(zhí)行者”角色是以上級行動指示或行動注意力為指引，用順從邏輯、政治表態(tài)和“數(shù)目指標”落實科層任務(wù)。[20]對于“領(lǐng)導者”角色，社區(qū)希望街道辦擔當社區(qū)治理重任，領(lǐng)導其他主體參與社區(qū)治理，加強社區(qū)治理資源、治理人員的投入，將有限的注意力資源放在社區(qū)層面。盡管不同場域有不同角色期待，卻都希望獲得街道辦的注意力資源。而現(xiàn)實是街道辦的注意力資源相對有限，難以滿足現(xiàn)有不同層面角色的期待。如果街道辦集“執(zhí)行者”與“領(lǐng)導者”角色于一身時，注意力分配可能會成為沖突的觸發(fā)點，引起不同場域角色期待的沖突。

二是街道辦“受托者”與“服務(wù)者”的角色沖突。上級部門對街道辦的期待是接受上級治理委托，代替上級政府為社區(qū)提供必要的公共服務(wù)，維護社區(qū)現(xiàn)有的總體穩(wěn)定局面；全力協(xié)助上級部門開展社區(qū)治理，解決上級部門管理幅度過大的問題。社區(qū)對街道辦的角色期待是“服務(wù)者”，希望街道辦能全面開展社區(qū)治理活動，解決社區(qū)中居民上訪、生活糾紛等方面問題；開展真正服務(wù)于社區(qū)的治理活動，滿足社區(qū)居民的公共服務(wù)、社區(qū)治安等方面需求。但現(xiàn)實中上級部門要求用“受托者”角色開展管理，形成上下級之間的治理責任與風險包干。社區(qū)則要求街道辦能開展治理服務(wù)，基于“服務(wù)者”角色要求進行日?；顒?，治理活動對上級部門負責的同時能積極解決社區(qū)中的問題，緩解管理者立場和服務(wù)性立場的角色沖突，理順街道辦的社區(qū)治理邏輯。

(三)組織與社區(qū)場域下的行為沖突

社區(qū)期待的街道辦角色是“領(lǐng)導者”與“服務(wù)者”，能夠為社區(qū)治理供給資源與提供服務(wù)。組織內(nèi)部場域則有“發(fā)展型治理者”與“劃槳者”的角色特質(zhì)，表現(xiàn)出街道辦的組織自主性與發(fā)展性。不同角色有不同角色的期待與行為模式，由此產(chǎn)生具體的角色沖突與其他問題。

一是社區(qū)期待的“領(lǐng)導者”與街道辦展現(xiàn)的“發(fā)展型治理者”角色之間存在差異并導致行為沖突。對于“領(lǐng)導者”的社區(qū)角色期待，社區(qū)希望街道辦能為社區(qū)發(fā)展提供資金、人員與管理等方面的支持，發(fā)揮“領(lǐng)導者”引領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)各方的作用。街道辦“發(fā)展型治理者”角色期待從社區(qū)治理中獲得治理績效，或是獲得其他方面的治理激勵，基礎(chǔ)性目的是解決街道辦自身治理資源不足，有效治理激勵缺失的問題。二者之間存在一定矛盾。具有“發(fā)展型政府”行為特征的街道辦，運作的基礎(chǔ)邏輯是進行治理任務(wù)分解與“打包”，推動社區(qū)進行治理任務(wù)抓包。但這樣街道辦就容易忽視社區(qū)的“領(lǐng)導者”角色期待，兩重角色期待間出現(xiàn)角色沖突，最終影響社區(qū)的有效治理。

二是社區(qū)期望的“服務(wù)者”與街道辦表現(xiàn)的“劃槳者”角色間的沖突。社區(qū)期待街道辦能主動開展治理活動，積極回應(yīng)社區(qū)存在的多方面問題，開展全方位的社區(qū)建設(shè)活動，代替基層政府履行社會服務(wù)的職能，滿足社區(qū)的各項基本服務(wù)需求。而對于有“劃槳者”角色特質(zhì)的街道辦而言，在有限空間、治理資源背景下，不愿自主擔當社區(qū)治理重任，往往既不主動開展創(chuàng)造性治理，主動引領(lǐng)其他社區(qū)主體開展社區(qū)建設(shè)；也不會完全不供給社區(qū)公共品，喪失參與社區(qū)治理的基本資格，只是以最低的供給層次來滿足社區(qū)，供給社區(qū)運作需要的基本公共服務(wù)。[21]這就容易誘發(fā)社區(qū)期待與街道辦角色特質(zhì)間的沖突，形成角色選擇難題與行動邏輯混亂。

四、街道辦的角色沖突調(diào)適

在街道辦集多重行為角色于一身，不同角色類型間有較大張力時，具有能動性和自主性的街道辦會開展各類調(diào)適行為，緩解自身所面臨的角色張力，展現(xiàn)街道辦的強大組織生存能力。

(一)情境化與動態(tài)性：科層與組織角色沖突調(diào)適

面對科層與組織場域的角色沖突，具有組織理性的街道辦，常常采用情境化與動態(tài)性的行為調(diào)適。街道辦針對“執(zhí)行者”與“發(fā)展型治理者”的行為模式?jīng)_突，會充分考量“發(fā)展型治理者”行為邏輯的呈現(xiàn)時間與地點，思索外部治理環(huán)境的條件約束。在外部執(zhí)行條件不成熟時，街道辦不會完全履行上級期待的“執(zhí)行者”角色，而是呈現(xiàn)出“發(fā)展型治理者”的角色行為邏輯，用內(nèi)生選擇性目標替代科層目標，產(chǎn)生外界熟知的執(zhí)行偏差問題。如果場域間的執(zhí)行信息結(jié)構(gòu)改變，科層場域加大信息督查、強化行動意志，[22]街道辦只能根據(jù)科層場域地位被動執(zhí)行政策，履行科層場域所期待的“執(zhí)行者”角色，用科層目標覆蓋街道辦內(nèi)生“發(fā)展性”目標，形成“被迫”執(zhí)行科層目標的景象。同樣，如果外部條件比較寬松，街道辦會利用“發(fā)展型治理者”的行為邏輯中和科層執(zhí)行行為邏輯，在科層執(zhí)行目標中摻雜主體激勵機制，利用“執(zhí)行者”角色行動弱化形式，形成主體間的治理目標、治理責任妥協(xié)，調(diào)和街道辦多元場域間的運作矛盾，情境化調(diào)適主體角色行為沖突。

對“受托者”與“劃槳者”的角色期待調(diào)適，街道辦會尋求自身與上級部門間角色行為邏輯的動態(tài)平衡。考慮項目執(zhí)行風險的差異，對不同項目的執(zhí)行期待與績效進行有效權(quán)衡。如果項目外部執(zhí)行委托資源比較豐富，就能促使街道辦暫時放棄“劃槳者”治理角色邏輯，主動承擔“受托者”期待開展社區(qū)治理；如果外部治理資源不足或執(zhí)行激勵缺乏，街道辦可能退回到參與式“劃槳者”治理狀態(tài)?？傊?，街道辦始終用動態(tài)的治理資源和利益權(quán)衡，保證社區(qū)治理過程合理性與有效性的統(tǒng)一，最大限度滿足居民的公共服務(wù)需求，緩解“受托者”與“劃槳者”角色行為沖突。

在緩解科層場域與組織場域矛盾時，街道辦對不同矛盾方面有不同策略，展現(xiàn)出街道辦的具體調(diào)適能力與生存能力。對于“執(zhí)行者”與“發(fā)展型治理者”的角色沖突，街道辦根據(jù)執(zhí)行項目、執(zhí)行壓力情境，對不同的執(zhí)行項目進行情境分類，自主權(quán)衡不同項目應(yīng)該采用的角色邏輯；對于“受托者”與“劃槳者”的動態(tài)化調(diào)適，街道辦根據(jù)上級的治理資源投入情況，以及“受托者”的剩余權(quán)力狀況，動態(tài)調(diào)整社區(qū)治理邏輯，維護社區(qū)治理場域平衡與治理靈活性，平衡多重場域間的制度邏輯競爭，化解街道辦存在的角色沖突，體現(xiàn)街道辦適應(yīng)多重場域的生存能力。

(二)復合化與綜合性：科層與社區(qū)角色沖突調(diào)適

在化解“執(zhí)行者”與“領(lǐng)導者”的角色沖突時，街道辦抓住角色沖突的根本問題，采用復合化的注意力分配機制與手段，進行事務(wù)執(zhí)行理念與行為的復合，混合不同形式的角色行為邏輯，緩解科層與社區(qū)的注意力爭奪矛盾。[23]比如，如果行為的主導邏輯是“執(zhí)行者”角色邏輯，為適當照顧社區(qū)的“領(lǐng)導者”期待，街道辦會兼顧社區(qū)要求的“領(lǐng)導者”角色行為邏輯，給社區(qū)適當分配部分注意力資源，為社區(qū)提供期待的治理資源、人員培訓，緩解社區(qū)治理資源持續(xù)緊張的狀況。同時，街道辦還會控制社區(qū)的任務(wù)量，綜合比對不同治理任務(wù)的治理資源需求，利用任務(wù)內(nèi)嵌、績效兼顧的形式，復合性破解注意力資源不足的問題。

街道辦處置“受托者”與“服務(wù)者”角色沖突時，主動采用綜合性治理思維與措施，理順上下級之間的治理權(quán)責關(guān)系。比如，街道辦綜合部分受托事務(wù)的治理過程，通過有效管理和積極引導，充分履行上級要求的“受托者”責任，重點關(guān)注上級部門所關(guān)心的“不出事”邏輯，有效控制社區(qū)治理中的各類風險，[24]綜合“受托者”與“服務(wù)者”角色期待的共同點，踐行“服務(wù)者”角色來有效滿足“受托者”角色要求，為社區(qū)提供相對完善的公共服務(wù)與社會福利，創(chuàng)造更為適宜的人文居住環(huán)境，有效滿足社區(qū)“服務(wù)者”角色期待，高水平踐行上級要求的“受托者”角色。

在化解科層與社區(qū)場域的角色沖突時，街道辦開展的復合化和綜合性行為調(diào)適有積極作用，有助于緩解街道辦處于治理夾層的運作困境。在科層與社區(qū)場域之間，它向上從屬于科層體系、向下嵌入社區(qū)治理，相關(guān)執(zhí)行事務(wù)、具體執(zhí)行過程有多重制度邏輯屬性。如果單按某一制度邏輯開展行動，街道辦容易出現(xiàn)治理困境與運作問題，因而采用復合化、綜合性思維與措施，自然成為街道辦解決問題的首選。街道辦會堅持治理風險底線思維與邏輯，有效滿足科層的“受托者”角色期待，積極開展社區(qū)治理與建設(shè)，滿足社區(qū)所期待的“服務(wù)者”角色，緩解科層與社區(qū)場域角色沖突的壓力。

(三)排序化與選擇性：組織與社區(qū)角色沖突調(diào)適

對于“領(lǐng)導者”與“發(fā)展型治理者”的角色行為沖突，街道辦采用策略性的排序與選擇機制，核心是對角色內(nèi)涵、主導邏輯進行選擇性權(quán)衡。街道辦基于“領(lǐng)導者”角色任務(wù)分類，對具體公共服務(wù)、社區(qū)支持進行有效分類，“領(lǐng)導者”角色邏輯按照治理壓力、“打包”機會開展排序。如果“領(lǐng)導者”角色任務(wù)治理壓力小且“打包”幾率大，街道辦會進行治理任務(wù)分解與“打包”。在“領(lǐng)導者”角色任務(wù)內(nèi)摻雜部分街道辦目標，解決治理資源不足與激勵缺失的問題。街道辦還會對“領(lǐng)導者”角色任務(wù)開展整體排序，整體比較“領(lǐng)導者”角色與“發(fā)展型治理者”角色任務(wù)的政治與社會壓力。如果角色任務(wù)要求突出政治意志、社區(qū)服務(wù)理念，街道辦會抑制“發(fā)展型治理者”角色行為邏輯，順從政治意志、社區(qū)服務(wù)理念開展社區(qū)活動。

介入“服務(wù)者”與“劃槳者”間的角色沖突調(diào)適，街道辦開展選擇性策略行為。如果外界給予的項目資源比較豐富，或是外部權(quán)力進行有效督查，街道辦會不再保持“劃槳式”被動治理邏輯，而是主動擔當引領(lǐng)社區(qū)治理的重任，履行社區(qū)所期待的“服務(wù)者”角色。若是外部的治理激勵、治理壓力不足，街道辦就會重新回到“懸浮”治理狀態(tài)，[25]不再主動開展社區(qū)建設(shè)，履行社區(qū)期待的“服務(wù)者”角色。街道辦在“服務(wù)者”與“劃槳者”角色之間進行游走，選擇性地開展社區(qū)治理活動，形塑出無穩(wěn)定行為模式、行為路徑的策略性治理路徑，緩解“服務(wù)者”與“劃槳者”間的角色沖突。

在緩和組織與社區(qū)角色沖突時，街道辦開展排序化與選擇性的策略調(diào)適，緩解自身角色與社區(qū)期待角色間的矛盾。街道辦利用組織與社區(qū)場域角色邏輯的多層次排序，根據(jù)具體場域環(huán)境決定行為的主導邏輯和附屬邏輯；或是開展治理風險的權(quán)衡排序，充分考慮社區(qū)場域與組織場域的角色張力，緩和社區(qū)行為期待與街道辦“發(fā)展型治理者”角色行為邏輯的矛盾。同時，街道辦自主開展治理角色的游走，自身在不同角色行為邏輯間變換。[26]依據(jù)角色邏輯開展積極的社區(qū)治理或者選擇性開展活動維持社區(qū)原狀，都體現(xiàn)著街道辦面對多重場域所具有的環(huán)境適應(yīng)能力與組織生存能力。

五、適者生存：街道辦在多重場域中貢獻治理之力

街道辦去留問題的闡釋長期受功能主義影響，沒有突出街道辦自身的生存適應(yīng)能力。實際上，在功能主義分析外，街道辦自身的多重場域、多角色適應(yīng)能力也是其去留的重要影響因素。理論上，如果各種角色相互平衡且不重合，相應(yīng)的角色行為模式就能無沖突地展開，也能利用其他組織替代街道辦的組織功能，街道辦應(yīng)該會逐步走向消亡。而現(xiàn)實中，街道辦是集組織場域角色、社區(qū)場域角色與內(nèi)部場域角色于一體的組織，其角色形式和行為模式呈現(xiàn)出一體三面的特征，不同角色間的互動、沖突調(diào)適構(gòu)成組織能夠持續(xù)存在的原動力。

因此，從街道辦現(xiàn)實場域和功能來看，街道辦組織有長期存在的合理解釋。一方面，上級部門離不開街道辦，街道辦能調(diào)適自身與上級部門間的矛盾，調(diào)動自身力量分解科層治理任務(wù)。上級部門能依靠街道辦調(diào)解政府與社區(qū)間的角色矛盾，推動社區(qū)與政府形成更為充分的角色理解。另一方面，社區(qū)離不開街道辦，社區(qū)期待街道辦扮演好“領(lǐng)導者”與“服務(wù)者”角色，自覺抑制“發(fā)展型治理者”行為動機與“劃槳者”避責行為機制。如果沒有外力強力撤銷干預，街道辦內(nèi)在的生存機制與組織角色調(diào)適能力會維持街道辦的組織結(jié)構(gòu)存在，繼續(xù)讓街道辦調(diào)適各方面的角色矛盾，助推城市基層治理的良性發(fā)展。

未來，要適時加快城市基層治理制度建設(shè)，減少各類不切實際的指標任務(wù)和績效考核，保持街道辦的科層場域運作活力。要逐步推動治理社區(qū)事務(wù)的分類，將可以市場化的服務(wù)交由市場處理，街道辦負責協(xié)助社區(qū)構(gòu)建社會治理生態(tài)。要減輕街道辦在社區(qū)場域中所承受的壓力，要進一步緩解街道辦治理資源不足的問題，改善街道辦當前運作的整體資源環(huán)境。要減少街道辦為謀求治理激勵、運作空間開展的治理行動，提升街道辦的整體運作能力，讓街道辦在科層、社區(qū)和組織內(nèi)部的多重場域中更好地生存和發(fā)展。