□杭州市統(tǒng)計局

杭州都市圈首輪規(guī)劃自2007 年正式啟動以來，杭州、湖州、嘉興、紹興四城市經(jīng)濟(jì)社會在統(tǒng)籌推進(jìn)中實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。本文詳細(xì)分析了杭州都市圈自首輪規(guī)劃以來的主要發(fā)展成就，深入探討都市圈發(fā)展面臨的困難，并提出在新一輪發(fā)展規(guī)劃中要優(yōu)化突出“三大引領(lǐng)”、深入開展“三大探索”和精準(zhǔn)實施“三大突破”等建議。

2018 年10 月，杭 州 都 市 圈 第九次市長聯(lián)席會議在杭州舉行，宣布啟動杭州都市圈新一輪規(guī)劃。首輪規(guī)劃期間，杭州都市圈累計啟動完成280 多個合作項目，為跨區(qū)域合作提供了寶貴的“杭州經(jīng)驗”。新一輪規(guī)劃中，杭州都市圈將積極融入長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，全力打造世界級大灣區(qū)核心增長極和具有較高國際知名度的大都市圈。

杭州都市圈首輪規(guī)劃主要成就

（一）規(guī)劃共繪，形成繁榮發(fā)展圈

2009 年，國內(nèi)六大都市圈綜合競爭力比較研究成果在南京發(fā)布，杭州都市圈以綜合評分88.6 分，成為國家六大都市圈之一；2012 年，杭州都市圈藍(lán)皮書發(fā)布，對未來發(fā)展進(jìn)行更細(xì)致的謀劃；2014 年，國家發(fā)改委批復(fù)，杭州都市圈成為全國首個以都市圈經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的綜合改革試點；2016 年，國家公布《長三角世界級城市群發(fā)展規(guī)劃》，杭州都市圈與南京都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈和寧波都市圈構(gòu)成“一核五圈四帶”的“五圈”，這也意味著杭州都市圈正式成為國家戰(zhàn)略；2018 年，杭州都市圈人均生產(chǎn)總值11.9 萬元，是2006 年的3倍，按世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到高收入國家水平，繁榮發(fā)展邁上新臺階。

（二）產(chǎn)業(yè)共興，形成聯(lián)動經(jīng)濟(jì)圈

2018 年，杭州都市圈首輪規(guī)劃區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)總值26517 億元，增長7.1%，增速高于全國0.5 個百分點，與全省持平，GDP 總量為2006年的3.7 倍，占全省的比重為47.2%，較2006 年提高1 個百分點。多年來，首輪規(guī)劃區(qū)域著力推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)比重由2006年的5.6∶55.0∶39.4 調(diào)整 為2018 年的2.8∶41.8∶55.4。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)程看，2013 年三產(chǎn)比重首超二產(chǎn)，實現(xiàn)了從“二三一”到“三二一”的歷史性轉(zhuǎn)折，2015 年三產(chǎn)比重首超50%，第三產(chǎn)業(yè)已成為拉動都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強大動力。

表1 2018 年杭州都市圈首輪規(guī)劃主要指標(biāo)（一）

2018 年，首輪規(guī)劃區(qū)域?qū)崿F(xiàn)社會消費品零售總額10959 億元，規(guī)模是2006 年的4.8 倍；實現(xiàn)進(jìn)出口總額11192 億元，其中出口總額8252 億 元，分 別 是2006 年 的2 倍、2.1 倍；實際利用外資125.9 億美元，是2006 年的2.4 倍；一般公共預(yù)算收入3132 億元，是2006 年的5.9 倍；一般公共預(yù)算收入與GDP 之比為11.8%，較2006 年 提 高4.5 個 百 分點；固定資產(chǎn)投資年均增長12.8%（見表1）。

（三）社會共享，形成幸福生活圈

2018 年末，首輪規(guī)劃區(qū)域常住人口2259 萬人，比2006 年末增加316 萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率為70.7%，較2006 年提高12.3 個百分點。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入59183 元，是2006 年 的3.2 倍，城 鎮(zhèn)居民人均可支配收入與人均GDP之比為49.7%，較2006 年提高1.7 個百分點；農(nóng)村居民人均可支配收入33194 元，是2006 年 的3.8 倍，農(nóng) 村居民人均可支配收入與人均GDP之比為27.9%，較2006 年提高5.8 個百分點。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為1.79，較2006 年縮小0.38。積極推進(jìn)杭州與湖嘉紹三市的省級醫(yī)學(xué)院校建立合作、托管、共建共管關(guān)系，推進(jìn)異地就醫(yī)平臺建設(shè)。

（四）環(huán)境共建，形成美麗生態(tài)圈

積極推進(jìn)區(qū)域環(huán)境共保，開展了飲用水水源地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法專項行動。推進(jìn)東苕溪飲用水源地長期保護(hù)工作，淳安縣與臨界的安徽省縣市環(huán)境監(jiān)測站共開展多次聯(lián)合監(jiān)測，穿越省級水域延伸湖區(qū)垃圾打撈。城市空氣質(zhì)量普遍提高，2018 年杭州、湖州、嘉興、紹興的PM2.5 年平均濃度分別是39.8、36.0、39、42 微克/立方米，較2013 年首次公布分地市的PM2.5 年平均濃度數(shù)據(jù)時分別下降39.8%、51.0%、41.7%和36.7%。

（五）設(shè)施共聯(lián)，形成便捷交通圈

表1 2018 年杭州都市圈首輪規(guī)劃主要指標(biāo)（二）

杭黃高鐵正式通車運營，杭州繞城西復(fù)線、千島湖至黃山高速公路、杭寧高速改擴(kuò)建浙江段、京杭運河二通道四改三段和八堡船閘段海塘加固等工程穩(wěn)步推進(jìn)。全面實現(xiàn)“市市通高鐵、縣縣通高速、鎮(zhèn)鎮(zhèn)通干線、村村通班車”。杭州蕭山國際機(jī)場2018 年末已開通航線292 條，其中國際航線51 條，期末通航城市達(dá)172 個，全年起降航班28.5 萬架次，已開通航線、國際航線分別較2006 年增加115 條、20 條。杭州都市圈新一輪規(guī)劃輻射擴(kuò)大

根據(jù)新一輪規(guī)劃，杭州都市圈由第一輪規(guī)劃的杭州、湖州、嘉興、紹興四城市，再增加衢州、黃山兩市，輻射范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。從綜合實力看，區(qū)域總面積由首輪規(guī)劃的34918 平方公里擴(kuò)大至53441 平方公里，截至2018 年末擁有常住人口2621 萬人。實現(xiàn)財政總收入5976億元，增長15.3%，其中一般公共預(yù)算收入3338 億元，增長14.3%。區(qū)域內(nèi)擁有一批規(guī)模大、實力強、行業(yè)優(yōu)勢明顯的骨干企業(yè)，其中世界500 強企業(yè)3 家，中國民營企業(yè)500強54 家。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，2018 年實現(xiàn)生產(chǎn)總值28666 億元，同比增長7.1%，其中，第一產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值882 億元，增長2.0%；第二產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值11980 億元，增長7.1%；第三產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)增加值15803 億元，增長7.5%，高于區(qū)域GDP 增幅0.4 個百分點。第一、二、三次產(chǎn)業(yè)增加值比例為3.1∶41.8∶55.1，服務(wù)業(yè)為主、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的格局基本形成。從社會發(fā)展看，2018 年末，杭州都市圈常住人口城鎮(zhèn)化率68.6%，杭州、湖州、嘉興、紹興、衢州、黃山的常住人口城鎮(zhèn)化率分別為 77.4%、63.5%、66.0%、66.6%、58.0%和51.5%。全年財政用于科學(xué)技術(shù)支出206 億元，增長25.4%。共有國家高新技術(shù)企業(yè)4530 家，全年專利授權(quán)量達(dá)14 萬件。

杭州都市圈發(fā)展面臨的問題

（一）發(fā)展瓶頸有待突破

杭州都市圈作為東部沿海較為發(fā)達(dá)的城市集群，近年來資金、土地、能源、勞動力等要素制約逐步顯現(xiàn)。一是經(jīng)濟(jì)增長有所放緩。2015 年-2018 年，杭州都 市 圈GDP增 速 分 別 為8.7%、8.0%、7.8% 和7.1%，放緩態(tài)勢明顯。其中，2018年，杭州、嘉興、湖州GDP 增速較上年 分 別 回 落1.3、0.2 和0.4 個 百 分點，紹興與上年持平。二是傳統(tǒng)制造業(yè)增長乏力。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在工業(yè)發(fā)展中具有不可替代作用，是穩(wěn)增長的重要力量。2018 年，杭州都市圈十大傳統(tǒng)制造行業(yè)增加值3063億元，增長5.4%，占規(guī)上工業(yè)增加值的比重為40.3%，增速比規(guī)上工業(yè)低2.1 個百分點。其中，杭州、湖州、嘉興、紹興的十大傳統(tǒng)制造行業(yè)增加值占規(guī)上工業(yè)的比重分別為30.1%、43.1%、49.8%和51.1%，增速較規(guī)上工業(yè)分別低3.6、0.3、1.6和2.5 個百分點，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)大而不強問題突出。三是用能制約日趨嚴(yán)峻。2018 年，杭州、嘉興、湖州、紹興單位GDP 能耗比2006 年分別下降60.2%、50.5%、55.8%和55.4%，下降空間日趨縮小，能耗制約對經(jīng)濟(jì)增長的影響已在部分地區(qū)有所顯現(xiàn)。

（二）合作機(jī)制有待完善

都市圈集約發(fā)展的基礎(chǔ)在于中心城市與周邊城市互為依托，產(chǎn)業(yè)分工合作，生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)無障礙流轉(zhuǎn)。自杭州都市圈成立以來，在不斷強化區(qū)域合作的同時，在協(xié)作上也還存在著一些不足。一是共建共享上更多關(guān)注民生領(lǐng)域，產(chǎn)業(yè)類合作項目推進(jìn)乏力，基礎(chǔ)設(shè)施上跨區(qū)域的協(xié)同規(guī)劃和建設(shè)偏少，要素流通渠道不暢。二是產(chǎn)業(yè)布局上缺乏整體性前瞻性規(guī)劃，部分地區(qū)的工業(yè)“畝均效益”偏低。2017 年，全省規(guī)模以上工業(yè)畝均稅收25.5 萬元/畝，杭州達(dá)36.1 萬元/畝，湖州、嘉興、紹興三市分別為13.2 萬元/畝、17.6 萬元/畝和14.2萬元/畝，大幅低于省平均水平。三是合作上存在區(qū)域內(nèi)部協(xié)調(diào)多、省級層面協(xié)調(diào)少；市級政府主導(dǎo)多、節(jié)點縣（市）參與少；政府財政投入多、社會資金投入少等問題。在衢州、黃山兩位新成員加入杭州都市圈后，對如何進(jìn)行山海協(xié)作、跨省協(xié)作又提出新的課題。省委十四屆二次全會提出以“大灣區(qū)”“大花園”“大通道”“大都市區(qū)”建設(shè)為重點促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新任務(wù)，杭州都市圈亟待建立一個能推動成員間更有效合作的共建共享機(jī)制。

（三）核心城市輻射能力有待提升

杭州要更好地發(fā)揮“頭雁”作用，就必須提升城市輻射能力。一方面，都市經(jīng)濟(jì)圈核心城市一定是第三產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達(dá)的城市，比如紐約、東京、倫敦作為世界三大都市圈各自的核心，三產(chǎn)增加值占比均在90%左右，杭州市2018 年三產(chǎn)增加值占GDP 比重為63.9%，與世界名城的差距明顯；另一方面，根據(jù)國際都市圈發(fā)展經(jīng)驗，成熟的都市經(jīng)濟(jì)圈核心城市與周邊城市人均生產(chǎn)總值由內(nèi)向外呈梯度下降，但差距并不會太大。2018 年，杭州人均GDP 分別是湖州、嘉興、紹興、衢州、黃 山 的1.6、1.3、1.3、2.1 和2.9倍，差距明顯偏大。杭州仍需大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，來提升拉動周邊城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，逐步融入核心城市的角色。

杭州都市圈新一輪發(fā)展建議

（一）優(yōu)化突出“三大引領(lǐng)”

優(yōu)化空間整合。積極構(gòu)建“一主五副”的總體布局框架，加速形成以區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化功能為基礎(chǔ)的都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展格局。一是突出一大極核。發(fā)揮杭州主城區(qū)網(wǎng)絡(luò)化大都市的主體作用，整合周邊地區(qū)優(yōu)勢資源，增強集聚輻射能力，帶動都市經(jīng)濟(jì)圈整體發(fā)展。二是培育五個副中心。以湖州、嘉興、紹興、衢州、黃山五市市區(qū)為都市經(jīng)濟(jì)圈副中心，提升生產(chǎn)和服務(wù)功能，傳遞主核城市輻射，形成產(chǎn)業(yè)空間整合、城鎮(zhèn)發(fā)展集聚的都市經(jīng)濟(jì)圈空間結(jié)構(gòu)體系。

強化產(chǎn)城融合。巴黎、倫敦、東京、紐約等都市圈的實踐證明，根據(jù)都市圈內(nèi)各城市的歷史現(xiàn)實情況準(zhǔn)確地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)定位建立有效率的產(chǎn)業(yè)鏈，形成合理的分工協(xié)作體系，可以減少“陰影效應(yīng)”產(chǎn)生。要結(jié)合各城市自身的資源稟賦，推進(jìn)創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈深度融合，強化都市圈內(nèi)部大中小城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)向產(chǎn)業(yè)分工深化的重大轉(zhuǎn)變。

深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。2018 年，按新一輪規(guī)劃的杭州都市圈農(nóng)村居民人均可支配收入與城鎮(zhèn)居民人均可支配收入之比為0.53∶1，農(nóng)村居民人均消費性支出和城鎮(zhèn)居民人均消費性支出之比為0.58∶1，推進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)。一是要堅持新型城鎮(zhèn)化，優(yōu)化整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置，加強中心鎮(zhèn)建設(shè)，提升教育、醫(yī)療、社會保障等社會公共服務(wù)水平，吸引更多的社會資本參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。二是大力推進(jìn)小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合治理，優(yōu)化城鎮(zhèn)功能區(qū)、生活社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的布局，通過做優(yōu)做強特色產(chǎn)業(yè)、培育新興產(chǎn)業(yè)、強化旅游休閑產(chǎn)業(yè)等舉措，夯實城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，為農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（二）深入開展“三大探索”

綠色發(fā)展新理念?？v觀紐約都市圈與東京都市圈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都將環(huán)境的保護(hù)、能源的有效利用放在了重要位置。一是推動綠色生產(chǎn)。大力發(fā)展生態(tài)工業(yè)，加快傳統(tǒng)制造業(yè)的信息化、智能化改造，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。積極發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)企業(yè)綠色生產(chǎn)經(jīng)營水平。二是推廣綠色生活。大力引導(dǎo)居民低碳生活方式，使用清潔能源，提高垃圾分類、廢舊資源回收利用工作水平。積極借鑒紐約模式推動建筑綠色轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提升居民在日常生活中的節(jié)能意識。

高質(zhì)量發(fā)展新要求。一是經(jīng)濟(jì)增長向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。優(yōu)化城市創(chuàng)新生態(tài)，強化創(chuàng)新平臺建設(shè)，出臺和實施促進(jìn)城市先進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的舉措，啟動大型企業(yè)創(chuàng)業(yè)計劃，促進(jìn)小微企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。二是產(chǎn)業(yè)短板向新增長點轉(zhuǎn)變。電子芯片、智能機(jī)器人、高端裝備制造、網(wǎng)絡(luò)通信設(shè)備、柔性電子等已成為杭州都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展中明顯的短板，要抓緊時間通過招商引資實現(xiàn)彎道趕超。

協(xié)同發(fā)展新機(jī)制。一是合作機(jī)制全面優(yōu)化。以踐行習(xí)近平總書記“生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)”的長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展理念為目標(biāo)，主動融入長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略，攜手參與國際合作競爭，為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展向縱深推進(jìn)而努力奮斗。二是一體化發(fā)展全面深化。科學(xué)有序推進(jìn)市民卡“一卡通”改革，在杭州市本級的范圍內(nèi)試驗性地發(fā)放功能更加全面的市民卡，并在運行模式成熟以后推廣到整個都市圈，讓市民卡成為杭州都市圈市民的第二身份證，為實現(xiàn)交通、醫(yī)療、教育、社會保障等公共服務(wù)的全面一體化打好基礎(chǔ)。

（三）精準(zhǔn)實施“三大突破”

城市發(fā)展集約化。美國學(xué)者近年提出了“緊湊型城市”和“精明增長”的概念，認(rèn)為城市發(fā)展應(yīng)該采取TOD 模式，即以大運輸量的軌道交通系統(tǒng)為導(dǎo)向，以站點為中心建設(shè)半徑合理的居住區(qū)，并提供辦公、商業(yè)服務(wù)業(yè)等多項功能。杭州都市圈要積極借鑒先進(jìn)的發(fā)展理念，有效化解城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾，推動杭州軌道交通適當(dāng)向周邊城市延伸，鼓勵更多的社會資本參與到都市圈的發(fā)展當(dāng)中，走集約高效型增長路線。

要素流通便利化。通過整合中心城市與周邊城市的公共職能與要素資源，積極開拓、升級與共享腹地經(jīng)濟(jì)成果。加強都市圈資金融通、信息溝通和人才流通，大力實施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，推進(jìn)5G 移動通信和新一代信息基礎(chǔ)設(shè)施布局，打造區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活的無縫融合體系。杭州要加強對兄弟城市的全方位支撐，協(xié)同解決杭州都市圈內(nèi)的“創(chuàng)新難”“創(chuàng)業(yè)難”“市場難”“融資難”“用工難”和“就業(yè)難”，建立生產(chǎn)要素跨區(qū)域無障礙流通機(jī)制。

環(huán)境治理常態(tài)化。目前，杭州都市圈大氣和水環(huán)境污染防治等方面壓力依然較大，要以“三五共治”為總抓手，統(tǒng)籌杭州都市圈生態(tài)環(huán)境建設(shè)，堅決淘汰落后產(chǎn)能，加強環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法，全力打造國家生態(tài)文明先行示范區(qū)，成為美麗中國的樣板。