高陽 胥彥玲

摘要：“2+26”城市大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理體系的推進(jìn)，需要各治理主體明確責(zé)任，無縫銜接。本研究在分析“2+26”城市大氣污染治理體系指標(biāo)的基礎(chǔ)上，對治理體系構(gòu)建的特點(diǎn)進(jìn)行了分析，根據(jù)治理體系的特點(diǎn)提出了治理主體的責(zé)任定位，期望為治理主體在參與“2+26”城市大氣污染治理過程中發(fā)揮作用，形成多元共治的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制提供參考。

關(guān)鍵詞：大氣污染;治理主體;責(zé)任定位;“2+26”城市

中圖分類號(hào)：X51 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-672X（2019）05-000-03

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.05.001

Abstract： The promotion of the”2+26” urban air pollution joint prevention and control system requires clear responsibilities of the main governing bodies and seamless convergence. Based on the analysis of the indexes of “2+26” urban air pollution control system， this study analyzed the characteristics of the construction of the control system， put forward the responsibility orientation of the main body according to the characteristics of the control system， expecting to provide reference for the main body of governance to play a role in the process of participating in “2+26” urban air pollution control， and to form a joint prevention and control mechanism of multiple co-governance.

Key words： Air pollution; Governing subjects; Responsibility orientation; “2+26” urban area

“2+26”城市作為京津冀大氣污染傳輸通道，是京津冀大氣污染的重污染源排放區(qū)，也是我國大氣污染治理的重要區(qū)域。由于大氣污染具有輸送擴(kuò)散的特點(diǎn)，其治理也成為了難點(diǎn)。京津冀及周邊地區(qū)各省份空氣質(zhì)量一榮俱榮、一損俱損，加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控，實(shí)現(xiàn)共同改善區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量，是解決京津冀及其周邊區(qū)域大氣污染問題的根本途徑[1]。加強(qiáng)“2+26”城市大氣污染治理體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控治理模式，有效解決城市大氣污染問題的前提和基礎(chǔ)。

自《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》頒布實(shí)施以來，國家和各相關(guān)省市都加強(qiáng)了“2+26”城市大氣污染治理體系的建設(shè)，經(jīng)過多年的努力，“2+26”城市已基本形成了政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元共治的環(huán)境治理體系。但在這種治理體系下，由于目前各個(gè)治理主體在治理過程中的責(zé)任定位還不明確，使得治理體系的效用發(fā)揮不充分，聯(lián)防聯(lián)控治理效果仍不突出。為此，本研究在充分分析“2+26”城市大氣污染治理體系的基礎(chǔ)上，對各個(gè)治理主體的責(zé)任定位進(jìn)行研究，期望為治理主體在參與“2+26”城市大氣污染治理過程中發(fā)揮作用，形成多元共治的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制提供參考。

1 “2+26”城市大氣污染治理體系指標(biāo)分析

1.1 “2+26”城市大氣污染治理體系要素分析

在“2+26”城市大氣污染治理體系中，政府作為推動(dòng)綠色發(fā)展的行政力量，始終是環(huán)境監(jiān)管的中堅(jiān)力量，通過行政手段發(fā)揮著主導(dǎo)作用。企業(yè)作為推動(dòng)綠色發(fā)展的微觀主體，政府要強(qiáng)化市場機(jī)制的作用，通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用倒逼企業(yè)進(jìn)行綠色發(fā)展;社會(huì)組織和公眾具有分布廣、力量大、察情快的優(yōu)勢，能夠在第一時(shí)間將環(huán)境違法現(xiàn)象反映給環(huán)境監(jiān)管部門，做好環(huán)境監(jiān)管工作[2]。圍繞治理主體在環(huán)境治理中發(fā)揮的作用，要構(gòu)建和諧高效的、聯(lián)防聯(lián)控的環(huán)境治理體系，應(yīng)當(dāng)貫徹“源頭控制、過程監(jiān)管、末端治理”的綜合管控理念，以保持“2+26”城市空氣質(zhì)量的整體改善為目標(biāo)，通過制度規(guī)范、技術(shù)保障、監(jiān)督評估等促進(jìn)形成治理主體和諧共治的格局。立足實(shí)現(xiàn)環(huán)境共治的內(nèi)在需求，以實(shí)現(xiàn)各要素的優(yōu)化及要素整體的協(xié)調(diào)問題為根本目的，將“2+26”城市環(huán)境治理體系要素分解為環(huán)境治理戰(zhàn)略、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)、環(huán)境治理制度3大硬件要素和環(huán)境治理共同體理念、環(huán)境治理績效、環(huán)境治理模式、環(huán)境治理技術(shù)4大軟件要素。

1.2 “2+26”城市大氣污染治理體系指標(biāo)構(gòu)建

根據(jù)“2+26”城市治理體系建設(shè)的要素，結(jié)合“十八大”“十九大”報(bào)告，《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016-2017 年）》《京津冀及周邊地區(qū)2017 年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》、河北出臺(tái)“1+18”專項(xiàng)方案，構(gòu)建了表1中“2+26”城市治理體系建設(shè)的指標(biāo)體系[3-6]。

2 “2+26”城市大氣污染治理體系構(gòu)建的特點(diǎn)

“2+26”城市是大氣環(huán)境質(zhì)量改善的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為強(qiáng)力推進(jìn)“2+26”城市大氣污染綜合治理，在《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016-2017 年）》《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》的基礎(chǔ)上，河北出臺(tái)“1+18”專項(xiàng)方案，明確了河北省近期大氣污染綜合治理的時(shí)間表、路線圖和工作舉措、政策保障;環(huán)保部、發(fā)改委、工信部等相關(guān)部委協(xié)同北京市、天津市、河北省等相關(guān)省政府聯(lián)合出臺(tái)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》，提出”2+26”城市大氣污染治理基本思路和重要任務(wù)[7]。分析上述政策中的相關(guān)要求及政策措施，總結(jié)“2+26”城市大氣污染治理體系建設(shè)的主要特點(diǎn)如下。

2.1 目標(biāo)明確、認(rèn)識(shí)統(tǒng)一

《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》和河北省《關(guān)于強(qiáng)力推進(jìn)大氣污染綜合治理的意見》均提出了以加快改善空氣質(zhì)量為核心，以聯(lián)防聯(lián)控、嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管，強(qiáng)化督察問責(zé)的頂層設(shè)計(jì)。可見，“2+26”城市大氣污染治理體系無論從國家層面還是到地方層，目標(biāo)都非常明確，認(rèn)識(shí)統(tǒng)一。

2.2 構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控的管理模式

聯(lián)防聯(lián)控的管理模式是“2+26”城市治理體系構(gòu)成的總格局?！毒┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》提出了要加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控的總體要求。河北省委書記、省人大常委會(huì)主任趙克志在全省大氣污染綜合治理大會(huì)上的講話也指出“把聯(lián)防聯(lián)控、執(zhí)法監(jiān)管作為有效途徑，堅(jiān)決打好藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。可見，聯(lián)防聯(lián)控的管理模式是“2+26”城市大氣污染綜合治理體系構(gòu)成的總體格局，也是大氣污染綜合治理的有效手段。

2.3 構(gòu)建量化問責(zé)的管理體系

量化問責(zé)的管理體系確保了“2+26”城市治理體系的高效化運(yùn)行。2017年8月，環(huán)保部聯(lián)合六省市印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)量化問責(zé)規(guī)定》對“2+26”城市有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在大氣污染綜合治理工作中失職失責(zé)行為提出了問責(zé)的規(guī)定，在實(shí)際落實(shí)過程中，責(zé)任層層落實(shí)，嚴(yán)格問責(zé)絕不含糊。2017年4月，環(huán)境保護(hù)部從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對“2+26”城市開展為期一年的大氣污染防治強(qiáng)化督查，提出督查、交辦、巡查、約談、專項(xiàng)督察“五步法”，層層傳導(dǎo)壓力[8]。

2.4 建立完善的制度化保障體系

“2+26”城市大氣污染綜合治理，不僅從政府管理層面建立了督政問責(zé)制度、垂直式環(huán)境監(jiān)察管理體制、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、資金籌措機(jī)制、月調(diào)度與季考核機(jī)制，而且從企業(yè)層面建立了控制污染物排放許可制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、環(huán)保信用評價(jià)制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制、能效“領(lǐng)跑者”制度和政府綠色采購制度[5]，還從社會(huì)組織和公眾參與環(huán)保治理的角度建立了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，制度體系完善，保障了“2+26”城市大氣污染綜合治理“政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系的順利構(gòu)建。

為強(qiáng)化督查管理，出臺(tái)“1+6”方案。此外，《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》還從任務(wù)協(xié)同落實(shí)、設(shè)立管理機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化督查、專項(xiàng)督察、經(jīng)濟(jì)政策支持、攻關(guān)項(xiàng)目開展、輿情引導(dǎo)和宣傳教育、考核問責(zé)等方面提出了多項(xiàng)保障措施。“2+26”城市大氣污染治理體系制度化保障在不斷完善。

2.5 建立精細(xì)化管理體系

工業(yè)、燃煤、機(jī)動(dòng)車排放是京津冀及周邊區(qū)域大氣污染物的主要來源，但各地的實(shí)際情況不盡相同?！按髿馐畻l”實(shí)施近5年，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理從“眉毛胡子一把抓”向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。首先，是實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，強(qiáng)化基層環(huán)境監(jiān)管職能。其次，研究制定“一市一策”，精準(zhǔn)治霾，各地根據(jù)自身特點(diǎn)明晰治理重點(diǎn)。再次，為有效解決路、車、油等交通運(yùn)輸領(lǐng)域的污染防治問題，出臺(tái)車輛限行新政?？梢?，“2+26”城市大氣污染治理體系中的管理體系越來越精細(xì)化。

2.6 企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任主體地位凸顯

推行控制污染物排放許可、環(huán)境影響評價(jià)、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)戎贫龋涌扉_展環(huán)保信用評價(jià)、生產(chǎn)者責(zé)任延伸等工作，推動(dòng)了企業(yè)走上環(huán)保綠色發(fā)展之路。我國標(biāo)準(zhǔn)體系漸趨成熟，倒逼企業(yè)采用、研發(fā)先進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色發(fā)展。黨的十八大以來，各地普遍開始建立健全企業(yè)環(huán)境信用體系，以及能效“領(lǐng)跑者”、政府綠色采購等激勵(lì)制度逐漸發(fā)力，增強(qiáng)了企業(yè)保護(hù)環(huán)境的自覺性。黨的十九大報(bào)告亦提出，要構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系[5]?？梢?，現(xiàn)有環(huán)保治理體系均凸顯了企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主體地位。

2.7 促進(jìn)社會(huì)組織和公眾廣泛參與

環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司明確了“歸口管理社會(huì)公眾參與方面的環(huán)保業(yè)務(wù)培訓(xùn)，推動(dòng)社會(huì)公眾和社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)”的主要責(zé)任。各地環(huán)保部門也紛紛成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，形成了體制相對完善、網(wǎng)絡(luò)相對健全的公眾與社會(huì)組織參與環(huán)境保護(hù)的治理體系。政策層面，1996 年《全國環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱要》發(fā)布，2006 年《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》出臺(tái)，2011 年《關(guān)于培訓(xùn)引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，2014 年《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加強(qiáng)面向社會(huì)環(huán)保宣傳工作的意見》也制定出臺(tái)，均對公眾參與環(huán)保的權(quán)利作了相應(yīng)的說明。2015年9月1日起施行的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》更是對公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。此外，黨的十九大也明確提出要構(gòu)建社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。隨著我國公眾參與環(huán)境保護(hù)制度的深度與廣度上較大的發(fā)展，我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)效也在不斷凸顯。

3 “2+26”城市大氣污染治理體系下治理主體的責(zé)任定位

治理體系是治理主體與制度體系的綜合。根據(jù)目前“2+26”城市大氣污染治理體系下各主體參與其中的角色來看，環(huán)境治理主體的功能如圖1所示。

根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》、河北省“1+18”專項(xiàng)方案，對治理主體的責(zé)任定位如下：

3.1 政府的責(zé)任定位

政府作為“2+26”城市大氣污染綜合治理的主導(dǎo)者，其任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)指揮、協(xié)調(diào)組織和監(jiān)督考核工作。根據(jù)《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》中提出的要求，政府在大氣污染治理中的責(zé)任主要是完善政策措施，強(qiáng)化監(jiān)督和管理，協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與治理。為此，各級(jí)相關(guān)政府部門，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，將治理任務(wù)分解細(xì)化，按照任務(wù)落實(shí)主體，明確責(zé)任人和完成時(shí)限，確保治理任務(wù)的落實(shí)效果。同時(shí)，還要注重宣傳引導(dǎo)，及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，完善公眾參與程序，探索公眾參與環(huán)保的機(jī)制，促進(jìn)公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高。

3.2 企業(yè)的責(zé)任定位

污染企業(yè)作為“2+26”城市大氣污染綜合治理的主體，要落實(shí)環(huán)保主體責(zé)任，全力做好企業(yè)大氣污染治理相關(guān)工作。按照《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》提出的要求，企業(yè)作為污染治理的責(zé)任主體，要履行好治污主體的責(zé)任，落實(shí)項(xiàng)目和資金，確保治理工程按期按質(zhì)完成和穩(wěn)定運(yùn)行。排污企業(yè)應(yīng)自覺查找污染問題，根據(jù)自身污染情況，委托環(huán)境污染第三方治理專業(yè)企業(yè)開展污染治理。對欲環(huán)保第三方治理企業(yè)，應(yīng)充分發(fā)揮環(huán)境污染治理的專業(yè)性，創(chuàng)新治理技術(shù)體系，幫助排污企業(yè)治污，使其達(dá)到國家環(huán)保法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等政策規(guī)定的排放要求。

3.3 社會(huì)組織和公眾的責(zé)任定位

新頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》明確了環(huán)保社會(huì)組織依法享有的獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)權(quán)利。各級(jí)政府部門逐步把環(huán)保社會(huì)組織視為環(huán)境治理的重要合作伙伴，與環(huán)保社會(huì)組織建立更加良性的互動(dòng)關(guān)系。新時(shí)期，社會(huì)組織和公眾作為環(huán)境治理體系中的主要參與者，應(yīng)承擔(dān)起宣傳環(huán)保教育工作和環(huán)保社會(huì)監(jiān)督的責(zé)任。各類環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)形成合作互動(dòng)機(jī)制，形成合力，集中力量，更好地推動(dòng)環(huán)境問題解決?？蒲猩鐣?huì)組織應(yīng)充分發(fā)揮自己的資源和團(tuán)隊(duì)優(yōu)勢，針對“2+26”城市大氣重污染治理中存在的難題開展科技攻堅(jiān)，探索解決途徑，促進(jìn)大氣污染防治的科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平的提升。此外，社會(huì)組織和公眾應(yīng)積極主動(dòng)參與環(huán)保問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式的環(huán)保活動(dòng)，提出環(huán)保治理意見及建議供決策參考。

4 結(jié)語

“2+26”城市大氣污染治理已成為當(dāng)前我國迫在眉睫的重點(diǎn)任務(wù)。隨著“2+26”城市大氣污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的推進(jìn)，大氣污染治理目標(biāo)逐漸明確，由“政府—社會(huì)—市場”治理主體構(gòu)成的協(xié)調(diào)共治的環(huán)境治理體系逐漸形成，治理要求越來越嚴(yán)格，治理手段越來越豐富，治理措施越來越具體，隨之而來的治理任務(wù)也越來越艱巨，這為治理主體提出了新的要求和挑戰(zhàn)。政府、企業(yè)和社會(huì)等治理主體應(yīng)充分了解自己在“2+26”城市大氣污染治理體系中的定位，明確責(zé)任，并在新時(shí)期大氣污染治理體系中發(fā)揮應(yīng)有的作用，實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控，共同促進(jìn)京津冀及其周邊地區(qū)空氣治理效果的大幅改善是各治理主體需要思考的問題。

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收稿日期：2019-03-15

作者簡介：高陽（1990-），女，碩士，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)情報(bào)。

胥彥玲（1977-），女，博士，副研究員，研究方向?yàn)楫a(chǎn)業(yè)情報(bào)。