張雪

[摘 要] 在當(dāng)前政府更多強(qiáng)調(diào)自身責(zé)任，努力增加政府供給水平的政策導(dǎo)向下，政府在制定和實(shí)施普及學(xué)前教育政策時(shí)有必要考慮政府供給對(duì)市場供給可能造成的“擠出效應(yīng)”。美國佐治亞州和俄克拉荷馬州基于各自學(xué)前教育市場的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)，分別選擇以公共資助和公共供給為主要方式推進(jìn)州內(nèi)學(xué)前教育的普及。兩州都出現(xiàn)了“擠出效應(yīng)”，其中佐治亞州的公共資助方式導(dǎo)致了公共資本對(duì)私人資本的“擠出效應(yīng)”，而俄克拉荷馬州的公共供給方式導(dǎo)致的“擠出效應(yīng)”則主要表現(xiàn)在服務(wù)內(nèi)容和師資力量的變化上。雖然“擠出效應(yīng)”并不都是消極的，但兩州都采取了多種質(zhì)量評(píng)價(jià)體系來積極應(yīng)對(duì)引發(fā)的消極問題，以保障財(cái)政資金的充足和師資力量的提升。由于新中國成立以來我國的學(xué)前教育經(jīng)歷了從公辦性質(zhì)幼兒園為主到隨著市場化改革形成的公辦性質(zhì)幼兒園相對(duì)停滯而民辦幼兒園發(fā)展迅速的局面，因此具有不同歷史條件的地區(qū)在構(gòu)建普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系時(shí)，應(yīng)選擇不同的最優(yōu)發(fā)展路徑，同時(shí)都應(yīng)建立包括政策環(huán)境、政策實(shí)施、入園機(jī)會(huì)、教育質(zhì)量等多個(gè)要素和維度在內(nèi)的學(xué)前教育項(xiàng)目質(zhì)量綜合測評(píng)體系，以敦促地方政府加強(qiáng)對(duì)所實(shí)施的學(xué)前教育項(xiàng)目的質(zhì)量診斷和監(jiān)督，并將測評(píng)結(jié)果作為提高自身決策水平和改進(jìn)學(xué)前教育項(xiàng)目的重要依據(jù)。

[關(guān)鍵詞] 學(xué)前教育;政府供給;市場供給;擠出效應(yīng)

一、普及學(xué)前教育的理論依據(jù)與供給方式

國內(nèi)外許多對(duì)幼兒早期干預(yù)的研究顯示，學(xué)前教育對(duì)于幼兒身心的全面發(fā)展至關(guān)重要，[1][2]而且會(huì)影響兒童之后的學(xué)業(yè)成就[3]及其未來在勞動(dòng)力市場上的表現(xiàn);[4]學(xué)前教育還可以有效地增加女性勞動(dòng)力的供給，從而增加家庭收益，并可以使國家和社會(huì)有更多的優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力資源，得到更多的稅收收入，進(jìn)而創(chuàng)造更多的社會(huì)財(cái)富;[5][6][7]學(xué)前教育還可以通過教育的“起點(diǎn)公平”來縮小貧富差距及降低犯罪率，國家對(duì)學(xué)前教育的投入被認(rèn)為是社會(huì)回報(bào)率最高的投資方式。[8][9]

兒童早期干預(yù)研究的相關(guān)成果與結(jié)論成為很多國家政府設(shè)計(jì)和制定學(xué)前教育政策的重要依據(jù)。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，以下簡稱經(jīng)合組織）發(fā)布的《教育概覽2018》（Education at a Glance 2018）中指出，學(xué)前教育的普及化已經(jīng)成為經(jīng)合組織國家的普遍趨勢，2005年至2016年，3～5歲兒童的入園率從75%上升至85%。在此基礎(chǔ)上，很多經(jīng)合組織國家還將學(xué)前教育的服務(wù)對(duì)象延伸至3歲以下兒童，2016年，經(jīng)合組織國家中約有三分之一3歲以下兒童接受了早期教育，相比于2010年上升了5個(gè)百分點(diǎn)。目前，超過一半的經(jīng)合組織國家將學(xué)前教育的管理責(zé)任提升至國家政府或地區(qū)政府層面，以強(qiáng)化學(xué)前教育的普及力度。[10]

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，由于存在“市場失靈”和基于社會(huì)福利最大化的角度，公共物品需要由政府來負(fù)責(zé)提供，私人物品則由市場來進(jìn)行供給，而介于兩者之間的“準(zhǔn)公共物品”的供給則需要政府和市場共同承擔(dān)。[11]政府對(duì)準(zhǔn)公共物品供給的干預(yù)方式包括直接提供、資助補(bǔ)貼以及制度管理等。以教育為例，直接提供是指政府的教育部門直接舉辦公立學(xué)校;資助補(bǔ)貼是指給私立學(xué)校提供資助或補(bǔ)貼，以購買服務(wù)等方式擴(kuò)大學(xué)位的供給，或者通過給學(xué)生家庭提供資助來促進(jìn)教育需求量的提高;制度管理則是政府通過一系列規(guī)章制度來促進(jìn)教育的擴(kuò)張或者學(xué)校質(zhì)量的提高。在教育普及化的過程中，政府一方面可以選擇通過直接提供的方式，舉辦更多的公辦學(xué)校，另一方面可以選擇通過提供資助或補(bǔ)貼的方式，促進(jìn)私立學(xué)校學(xué)位的增加，以購買服務(wù)等方式來刺激整體教育供給的增加。

由于學(xué)前教育對(duì)于兒童家庭乃至整個(gè)國家的外部收益得到了更多地論證與認(rèn)可，很多國家都將學(xué)前教育定位為“準(zhǔn)公共物品”，并從國家層面制定兒童早期干預(yù)的相關(guān)政策，強(qiáng)調(diào)政府職責(zé)的同時(shí)，也依靠市場的力量來提高學(xué)前教育的供給水平，因此一個(gè)國家的學(xué)前教育供給呈現(xiàn)的是一種由政府和市場共同參與的混合供給體制。根據(jù)政府和市場供給比重上的差異，理論上至少存在三種普及學(xué)前教育供給方式的政策選擇：第一種是以政府直接提供公辦性質(zhì)的學(xué)前教育為主，市場負(fù)責(zé)滿足家庭對(duì)于個(gè)性化和高質(zhì)量的學(xué)前教育需求，或在公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)運(yùn)營時(shí)間之外的兒童看護(hù)服務(wù)等;第二種是以市場提供的私立機(jī)構(gòu)為學(xué)前教育服務(wù)的供給主體，政府負(fù)責(zé)“制度供給”，即制定相關(guān)準(zhǔn)入與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及退出機(jī)制，并負(fù)責(zé)監(jiān)管和落實(shí);第三種是政府提供部分公辦性質(zhì)的學(xué)前教育（如保障弱勢群體兒童的學(xué)前教育），但會(huì)對(duì)市場提供的私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)以資助和補(bǔ)貼等購買服務(wù)的方式，將其納入到學(xué)前教育公共服務(wù)體系當(dāng)中，以確保進(jìn)入私立機(jī)構(gòu)的兒童實(shí)質(zhì)上享有與公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)同等的機(jī)會(huì)和質(zhì)量。

二、普及學(xué)前教育供給方式的選擇及影響

學(xué)前教育供給方式的選擇會(huì)受到多重因素的影響，如學(xué)前教育產(chǎn)品定位、學(xué)前教育管理制度、政府財(cái)政能力、政府支出偏好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民購買能力、適齡人口規(guī)模以及社會(huì)文化和習(xí)俗觀念等。如果一個(gè)國家選擇第一種以政府提供為主的學(xué)前教育供給方式，那么這個(gè)國家易于控制和監(jiān)管學(xué)前教育的基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)兒童都能有公平的機(jī)會(huì)享有學(xué)前教育服務(wù)，但這種模式要求政府要具備較高的財(cái)政能力和完善的教育管理制度，并且能夠提供高質(zhì)量的學(xué)前教育項(xiàng)目，而具備以上條件的國家和地區(qū)十分有限。如果一個(gè)國家選擇第二種以市場提供為主的學(xué)前教育供給方式，市場中那雙“看不見的手”會(huì)迅速引導(dǎo)供給者在具有學(xué)前教育需求的地方提供學(xué)前教育服務(wù)，但這種配置效率卻無法保證學(xué)前教育的服務(wù)質(zhì)量，市場的逐利性更難以確保學(xué)前教育的“準(zhǔn)公共物品”屬性在公平維度上的體現(xiàn)，再加上政府監(jiān)管能力的有限，以及存在政府管理部門和市場供給主體容易形成利益集團(tuán)而相互勾結(jié)的可能性，因此第二種模式已逐漸被世界很多國家政府所摒棄。由于學(xué)前教育產(chǎn)品定位的變遷以及政府財(cái)政能力的限制，目前大多數(shù)國家都采用第三種學(xué)前教育供給方式，即政府和市場共同供給的混合供給體制。這種供給方式一方面可以發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過公辦園來實(shí)施學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)和課程標(biāo)準(zhǔn)，另一方面可以利用市場的資金和力量，來彌補(bǔ)政府供給的不足，同時(shí)通過政策制定和財(cái)政資助等方式對(duì)其實(shí)行有效引導(dǎo)和監(jiān)管。

但在政府和市場的混合供給體制中，政府和市場兩個(gè)供給主體在供給行為上也會(huì)產(chǎn)生相互影響。特別是在政府開始更多地強(qiáng)調(diào)自身責(zé)任，提高政府供給水平的趨勢下，教育普及目標(biāo)的成功與否取決于政府的干預(yù)是在現(xiàn)有供給的基礎(chǔ)上增加了學(xué)位，還是僅僅擠出了當(dāng)前市場中的學(xué)位供給，即出現(xiàn)了公共供給對(duì)市場供給的“擠出效應(yīng)”。在類似教育、醫(yī)療和保險(xiǎn)等準(zhǔn)公共物品的混合供給體制中，政府和市場兩個(gè)供給主體之間會(huì)有互動(dòng)關(guān)系，特別是公共供給的擴(kuò)張可能會(huì)在原有市場結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上增加物品或服務(wù)的供給，也有可能會(huì)對(duì)原有市場產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響，對(duì)市場供給具有一定的“擠出效應(yīng)”，而這一效應(yīng)的存在會(huì)導(dǎo)致公共供給的效率損失。在政府對(duì)各類準(zhǔn)公共物品進(jìn)行供給干預(yù)的政策評(píng)估中，已有大量研究顯示政府供給會(huì)對(duì)原市場供給產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，比如在醫(yī)療、健康保險(xiǎn)、廉租房和研發(fā)投入領(lǐng)域等，都存在政府供給擴(kuò)張對(duì)市場供給的替代，公共供給對(duì)市場供給的“擠出”導(dǎo)致供給總量的增加并沒有達(dá)到政府干預(yù)的預(yù)期。[12][13][14][15]在教育領(lǐng)域也有類似的發(fā)現(xiàn)，如菲律賓的高中教育和美國的兩年制大學(xué)公共供給的擴(kuò)張政策，都產(chǎn)生了對(duì)私立教育供給的“擠出效應(yīng)”。[16][17]

“擠出效應(yīng)”的產(chǎn)生源自于不同類型的教育需求對(duì)于混合供給教育市場結(jié)構(gòu)變化的反應(yīng)。從家庭需求來看，由于文化傳統(tǒng)、社會(huì)意識(shí)及信息不充分等原因，家庭更愿意為孩子選擇政府供給的學(xué)前教育服務(wù)，因?yàn)檎┙o的服務(wù)質(zhì)量相對(duì)穩(wěn)定也更有保障。但由于政府供給量的不足，那些沒有辦法在公立學(xué)校購買到學(xué)前教育服務(wù)的家庭只好去私立機(jī)構(gòu)進(jìn)行購買，但只要政府增加公共供給并能夠購買成功，這些家庭就會(huì)放棄私立學(xué)前教育市場的購買行為，此類家庭的學(xué)前教育需求被稱為“超額需求”。具有超額需求的家庭購買市場供給的學(xué)前教育服務(wù)只是由于政府供給的公辦學(xué)位不可得而做出的次優(yōu)選擇，這種需求會(huì)隨著政府供給的增加而減少。而另外一種情況是，由于政府供給的學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)統(tǒng)一，無法滿足兒童家庭的個(gè)性化偏好，如對(duì)質(zhì)量有更高的要求或具有特定的文化或信仰等，這些家庭即使在有能力購買到公辦學(xué)位的情況下也會(huì)選擇去購買與自身偏好更為貼合的私立機(jī)構(gòu)的學(xué)前教育服務(wù)，這種需求被稱為“差異化需求”。[18]具有超額需求和差異化需求的家庭都會(huì)購買市場供給的學(xué)前教育服務(wù)，但是他們購買的動(dòng)機(jī)是不同的，因而面對(duì)市場結(jié)構(gòu)變化時(shí)會(huì)有不同的行為選擇。在學(xué)前教育普及化的過程中，隨著公共供給學(xué)位的增加，具有超額需求的家庭會(huì)轉(zhuǎn)而購買政府供給的學(xué)前教育服務(wù)，而具有差異化需求的家庭則會(huì)繼續(xù)購買市場供給的學(xué)前教育服務(wù)。[19]因此，在不同需求結(jié)構(gòu)的地區(qū)，政府普及政策的實(shí)施效果是有差異的，特別是在具有大量超額需求的地區(qū)，公辦學(xué)位的增加并不一定全部用于那些原本無法接受學(xué)前教育的兒童，可能只是部分替代了業(yè)已存在的私立學(xué)位，于是導(dǎo)致公共供給對(duì)市場供給產(chǎn)生了一定程度的“擠出效應(yīng)”，進(jìn)而影響到普及學(xué)前教育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

下文則以美國佐治亞州和俄克拉荷馬州為例，分別探討兩州在普及州立學(xué)前教育項(xiàng)目的過程中，不同供給政策和供給方式所產(chǎn)生的效果和影響，其中特別關(guān)注了公共供給對(duì)市場供給可能存在的“擠出效應(yīng)”，以期為我國學(xué)前教育普及政策的制定實(shí)施，以及供給方式的制度選擇提供理論參考和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

三、美國兩州普及學(xué)前教育的發(fā)展歷程及存在的問題

美國前總統(tǒng)奧巴馬于2013年提出了一項(xiàng)徹底的學(xué)前教育改革項(xiàng)目——普及學(xué)前教育（Preschool for All），意圖用10年時(shí)間在全國范圍內(nèi)大幅度提高4歲兒童學(xué)前教育的入學(xué)率以及學(xué)前教育項(xiàng)目的質(zhì)量。[20]作為美國最早開始在全州范圍內(nèi)普及學(xué)前教育的兩個(gè)州，佐治亞州（Georgia）和俄克拉荷馬州（Oklahoma）分別從1995年和1998年開始普及州政府資助的學(xué)前教育項(xiàng)目（佐治亞州的Pre-Kindergarten Program和俄克拉荷馬州的Four-Year-Old Preschool Program，以下將這兩個(gè)項(xiàng)目統(tǒng)一簡稱為Pre-K項(xiàng)目），其項(xiàng)目的覆蓋范圍和教育質(zhì)量在全美被稱為“典范”。[21]

與美國聯(lián)邦政府提供的“提前開端”（Head Start）項(xiàng)目不同，Pre-K政策的制定和組織實(shí)施由美國各州政府負(fù)責(zé)。作為聯(lián)邦制國家的美國，其各州政府在教育政策的制定和實(shí)施上具有高度的自主權(quán)和自由裁量權(quán)，因此每個(gè)州Pre-K項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象和供給方式都不盡相同。Pre-K項(xiàng)目始于20世紀(jì)60年代的加利福尼亞州，并在之后的近三十年間得到了很快的發(fā)展。目前，全美國43個(gè)州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)都在不同程度和規(guī)模上實(shí)施了該項(xiàng)目。Pre-K項(xiàng)目成立之初的主要目標(biāo)是為處境不利的4歲兒童提供學(xué)前教育服務(wù)，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政能力的提高，一些州政府開始將Pre-K項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象擴(kuò)展至所有4歲兒童，即將學(xué)前教育普及化，其中就包括最早普及州立學(xué)前教育項(xiàng)目的佐治亞州和俄克拉荷馬州。[22]

在美國實(shí)行Pre-K項(xiàng)目的40多個(gè)州中，超過三分之一的兒童都在私立機(jī)構(gòu)接受Pre-K項(xiàng)目服務(wù)，同時(shí)各州項(xiàng)目之間的公私比例結(jié)構(gòu)具有很大差異，如包括佐治亞州在內(nèi)至少14個(gè)州50%以上參加Pre-K項(xiàng)目的兒童就讀于私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，而俄克拉荷馬州的Pre-K項(xiàng)目則主要由公立學(xué)校負(fù)責(zé)。[23]可見，佐治亞州和俄克拉荷馬州分別采用的是前文所述的第三種和第一種供給方式，即以政府和市場為主體的混合供給體制和以政府提供為主的學(xué)前教育供給方式。

（一）佐治亞州的Pre-K項(xiàng)目

1. 項(xiàng)目背景及發(fā)展情況。

佐治亞州的Pre-K項(xiàng)目始于1985年，是美國最早開始實(shí)施學(xué)前教育的州之一。1993年，佐治亞州的彩票基金被獲準(zhǔn)用于資助Pre-K項(xiàng)目的擴(kuò)張，Pre-K項(xiàng)目得到了快速發(fā)展，服務(wù)的弱勢兒童從1992年的750名突增至1993年的8700名，并于1994年繼續(xù)大幅增長至15500名。由于彩票基金的充裕，佐治亞州于1995年開始將Pre-K項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象擴(kuò)展至所有4歲兒童，成為美國第一個(gè)為所有收入階層家庭的4歲兒童提供自愿參加的學(xué)前教育服務(wù)的州。1996年，佐治亞州參加Pre-K項(xiàng)目的兒童每年約有57000名，并于2001年增長至63613名，其中25711名兒童來自低收入家庭。截至2015年，該項(xiàng)目的總?cè)雽W(xué)人數(shù)為80430人，占全州4歲兒童總數(shù)的59%，項(xiàng)目服務(wù)機(jī)構(gòu)遍及全州所有的學(xué)區(qū)。[24][25][26]

2. 供給方式及具體措施。

Pre-K項(xiàng)目在普及之初需要大幅度地快速增加學(xué)前教育服務(wù)的供給，而當(dāng)下已有的公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)卻無法在短時(shí)間內(nèi)迅速地增加。為完成既定項(xiàng)目進(jìn)度目標(biāo)、迅速擴(kuò)張學(xué)前教育，佐治亞州政府于是將私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)納入為普及學(xué)前教育服務(wù)的供給者，以政府資助的形式讓其提供Pre-K規(guī)定的學(xué)前教育服務(wù)。只要同意州政府制定的課程和辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并達(dá)到每年至少180天、每周5天和每天6.5小時(shí)的服務(wù)期限，公立學(xué)校和私人機(jī)構(gòu)都可以成為Pre-K項(xiàng)目機(jī)構(gòu)并獲得州政府的財(cái)政資金資助。在彩票基金尚未資助學(xué)前教育時(shí)，1992年的項(xiàng)目資金僅為300萬美元。在彩票基金成為項(xiàng)目資金的主要來源之后，2000年的項(xiàng)目資金增長至2.24億美元，并于2010年繼續(xù)增至3.41億美元。由于2011年開始的預(yù)算削減，Pre-K項(xiàng)目的財(cái)政資金有所減少，2015年該項(xiàng)目的總支出為3.13億美元，生均支出3880美元。項(xiàng)目資金由彩票基金管理部門直接撥付給Pre-K項(xiàng)目機(jī)構(gòu)，與俄克拉荷馬州不同，這些機(jī)構(gòu)中只有20%是公立學(xué)校。[27][28][29]

因此，佐治亞州學(xué)前教育普及化過程中的政府干預(yù)方式以政府資助為主，家長可選擇具有資質(zhì)的公立或私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。

3. 政策效果及出現(xiàn)的問題。

佐治亞州在學(xué)前教育普及后的十多年時(shí)間里，項(xiàng)目機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)大了近20%，學(xué)位數(shù)量的增加來源于私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和公立學(xué)前教育學(xué)校的共同增長，因?yàn)閮煞N類型的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都可以申請(qǐng)到Pre-K項(xiàng)目的資金，而該州至少60%獲得財(cái)政資助的Pre-K項(xiàng)目機(jī)構(gòu)是建立在之前業(yè)已存在的私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)之上。換言之，成為普及學(xué)前教育的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)超過一半以上是從原先市場供給的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)直接轉(zhuǎn)變而來。這說明佐治亞州學(xué)前教育的普及過程中發(fā)生了明顯的對(duì)原先市場供給的“擠出效應(yīng)”。盡管學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量有所增加，但增加的數(shù)量并沒有達(dá)到政府預(yù)期資助的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。因此，一些新增的受資助的學(xué)前教育供給只是替代了即使沒有政府資助也會(huì)提供學(xué)前教育服務(wù)的市場供給，在這種情況下的學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量沒有變化，改變的只是資金來源渠道，即公共資本“擠出”了原有市場中的私人資本。相關(guān)實(shí)證研究的結(jié)果顯示，“擠出效應(yīng)”還存在顯著的區(qū)域差異，即在初始供給水平較低的農(nóng)村地區(qū)，學(xué)前教育普及項(xiàng)目的實(shí)施可以產(chǎn)生更大程度的擴(kuò)張，即在原本學(xué)前教育供給很少的農(nóng)村地區(qū)，政府干預(yù)的預(yù)期效果更為合意，可以增加更多的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和工作人員，在此類地區(qū)也基本不會(huì)發(fā)生明顯的“擠出效應(yīng)”。[30]

佐治亞州以政府資助為主要方式的Pre-K項(xiàng)目，使得公共資本逐漸替代了私人資本，產(chǎn)生了公共資本對(duì)私人資本的“擠出效應(yīng)”。這種“擠出效應(yīng)”一方面可以減輕兒童家庭的負(fù)擔(dān)，因?yàn)樵兴搅W(xué)前教育機(jī)構(gòu)基本依靠收取家庭的保育費(fèi)運(yùn)營，私人資本的減少意味著家庭所需繳納的費(fèi)用降低。但這其中需要注意區(qū)分減輕負(fù)擔(dān)的兒童家庭的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，如果在原有私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)就讀的大多是低收入家庭的孩子，那么公共資本對(duì)私人資本的“擠出”實(shí)際上是改變了低收入家庭的預(yù)算約束，進(jìn)而促進(jìn)了低收入家庭的學(xué)前教育需求，提高了處于不利地位兒童的受教育機(jī)會(huì);但如果就讀于原有私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的孩子大多數(shù)來自于中高收入家庭，那么公共資本對(duì)私人資本的“擠出”實(shí)際上是一種對(duì)中高收入家庭群體的財(cái)政補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼則是公共財(cái)政資源配置的不公平與低效率。同時(shí)，如果擴(kuò)張的普及學(xué)前教育項(xiàng)目大部分用于接收原來就讀于私立教育機(jī)構(gòu)的中高收入家庭的兒童，而那些處境不利的低收入家庭的孩子并沒有因此獲得更多的入學(xué)機(jī)會(huì)，由此又會(huì)帶來教育機(jī)會(huì)的不平等問題。另一方面，如果大多數(shù)市場供給的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在政府資助的激勵(lì)下都轉(zhuǎn)向成為普及學(xué)前教育項(xiàng)目的供給者，那么市場供給將逐漸趨于同質(zhì)化，那些差異化和多樣化的學(xué)前教育服務(wù)需求就難以得到滿足。

另外，這種公共資本對(duì)私人資本的“擠出效應(yīng)”使得項(xiàng)目的資金來源趨于單一化，項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與實(shí)施保障過度依賴于項(xiàng)目資金的充裕程度。佐治亞州Pre-K項(xiàng)目的資助資金來源于州彩票收入，由于預(yù)算資金的縮減，2011～2012學(xué)年的學(xué)前教育項(xiàng)目發(fā)生了幾項(xiàng)變動(dòng)，包括服務(wù)時(shí)長減少了20天，即從每學(xué)年180天減少為160天;師生比的標(biāo)準(zhǔn)從1 ∶ 10更改為1 ∶ 11，被允許的最大班級(jí)規(guī)模從20名增至22名學(xué)生。服務(wù)時(shí)長在之后的2012～2013學(xué)年回升至170天，2013～2014學(xué)年又恢復(fù)至原來的180天。[31]由此可見，單一的資金來源導(dǎo)致Pre-K項(xiàng)目的穩(wěn)定度緊密關(guān)聯(lián)于彩票收入的穩(wěn)定程度，使得學(xué)前教育項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量隨之波動(dòng)起伏，缺乏風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控與保障機(jī)制。

（二）俄克拉荷馬州的Pre-K項(xiàng)目

1. 項(xiàng)目背景及發(fā)展情況。

俄克拉荷馬州的Pre-K項(xiàng)目起源于20世紀(jì)80年代的4歲早期教育項(xiàng)目（Early Childhood Four-Year-Old Program），致力于服務(wù)該州所有的4歲兒童。為達(dá)成這一目標(biāo)，1998年通過立法確認(rèn)，俄克拉荷馬州成為繼佐治亞州之后全美國第二個(gè)為所有4歲兒童提供免費(fèi)學(xué)前教育的州。2005年P(guān)re-K項(xiàng)目的入學(xué)人數(shù)為33405人，是1998年入學(xué)人數(shù)16787人的兩倍。2015年的總?cè)雽W(xué)人數(shù)增長至40085人，占全州4歲兒童總數(shù)的75%。1998年，俄克拉荷馬州65%的學(xué)區(qū)參加了Pre-K項(xiàng)目，至2005年這一比例上升至96%，參與的學(xué)區(qū)有521個(gè)。目前該州99%的學(xué)區(qū)都可提供Pre-K項(xiàng)目服務(wù)。[32][33][34]

2. 供給方式及具體措施。

早年的Pre-K項(xiàng)目僅僅是服務(wù)低收入群體，而且無法得到全額資助，因此很多公立學(xué)校選擇和同樣是服務(wù)于低收入家庭兒童的“提前開端”（Head Start）項(xiàng)目進(jìn)行合作。而在1998年P(guān)re-K項(xiàng)目普及化之后，由于財(cái)政資金的充足和管理規(guī)則以及項(xiàng)目目標(biāo)的不同，公立學(xué)?；静辉倥c其他項(xiàng)目機(jī)構(gòu)合作，開始獨(dú)立承擔(dān)供給職責(zé)，提供全天（每天6小時(shí)）或半天（每天2.5小時(shí)）的學(xué)前教育服務(wù)。俄克拉荷馬州90%的項(xiàng)目服務(wù)供給都來源于公立學(xué)校。2010年，俄克拉荷馬州Pre-K項(xiàng)目資金為1.67億美元，而 2015年的項(xiàng)目資金為1.49億美元，低于2010年的水平。2015年P(guān)re-K項(xiàng)目的生均支出為3709美元，另加上州財(cái)政以外的來自市政府或聯(lián)邦政府的資金，全部生均支出為7782美元。財(cái)政撥款使用生均撥款公式，基于學(xué)生年齡和項(xiàng)目時(shí)長等因素進(jìn)行核算。[35][36][37]

因此，該州學(xué)前教育在普及化過程中主要依靠政府的直接供給，政府對(duì)學(xué)前教育的干預(yù)主要發(fā)生在公立教育體系之中。

3. 政策效果及出現(xiàn)的問題。

俄克拉荷馬州政府將普及學(xué)前教育的補(bǔ)助資金直接發(fā)放到公立學(xué)校，因此該州Pre-K項(xiàng)目的普及基本全部依靠公立學(xué)校的擴(kuò)張，盡管“超額需求”理論認(rèn)為公立學(xué)校的大幅度擴(kuò)張會(huì)對(duì)私立學(xué)校產(chǎn)生明顯的“擠出效應(yīng)”，但該州私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量只有輕微地下降。[38]這一結(jié)果的出現(xiàn)可能是因?yàn)閷W(xué)前教育普及項(xiàng)目的服務(wù)對(duì)象僅為4歲兒童，那些有可能被“擠出”的私立學(xué)前教育可以靈活調(diào)整和轉(zhuǎn)變自身服務(wù)對(duì)象或服務(wù)內(nèi)容，為非4歲兒童提供學(xué)前看護(hù)和教育服務(wù)，或者在公立Pre-K項(xiàng)目運(yùn)營的時(shí)間之外提供學(xué)前教育服務(wù)以滿足全職工作家長的需求，如兒童家長需要每天工作8小時(shí)，而公立學(xué)校只提供最多6小時(shí)的學(xué)前教育，那么私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)就可以提供短時(shí)服務(wù)以銜接這2小時(shí)的時(shí)間差。因此，雖然機(jī)構(gòu)數(shù)量上沒有明顯的變化，但原本服務(wù)于4歲兒童但目前并不提供學(xué)前教育普及項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)，其原有服務(wù)內(nèi)容實(shí)際上被“擠出”，從而不得不更換學(xué)前教育的服務(wù)類型以彌補(bǔ)Pre-K項(xiàng)目的空白，形成差異化競爭，以滿足多樣性的學(xué)前教育需求。這種服務(wù)對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容上的“擠出效應(yīng)”實(shí)則有助于學(xué)前教育市場的多樣化發(fā)展，以滿足不同家庭的異質(zhì)性需求。

另外，由于俄克拉荷馬州Pre-K項(xiàng)目教師的起薪約為2.7萬美元，遠(yuǎn)高于全國同類教師的平均工資1.7萬美元，[39]因此該州普及學(xué)前教育過程中的“擠出效應(yīng)”還體現(xiàn)在學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的師資力量上，即很多原來在私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作的教職工轉(zhuǎn)移至公立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)工作，以彌補(bǔ)Pre-K項(xiàng)目普及過程中師資短缺的問題。結(jié)果導(dǎo)致私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量出現(xiàn)了顯著的降低，而與此同時(shí)私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量卻并沒有大幅降低。這說明雖然對(duì)于市場供給學(xué)前教育的服務(wù)機(jī)構(gòu)并沒有被“擠出”，但教師的流失同時(shí)會(huì)導(dǎo)致此類機(jī)構(gòu)教育規(guī)模的減少或者師生比的降低，從而學(xué)前教育的服務(wù)質(zhì)量有可能出現(xiàn)下降的趨勢。這同時(shí)又帶來一個(gè)新的問題是，從私立教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至公立學(xué)校的教師質(zhì)量是否能達(dá)到州立Pre-K項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和要求。2015年，該州在一項(xiàng)全國范圍內(nèi)開展的4歲兒童學(xué)前教育質(zhì)量達(dá)標(biāo)測試中，10項(xiàng)指標(biāo)中有2項(xiàng)與教師質(zhì)量相關(guān)的指標(biāo)不合格，如助理教師的學(xué)歷只要求具有高中文憑或同等學(xué)力，并沒有要求具備學(xué)前教育相關(guān)的資格證書，教師也缺乏專業(yè)發(fā)展方面的培訓(xùn)等。[40]

四、兩州普及學(xué)前教育的制度選擇邏輯及針對(duì)出現(xiàn)問題所采取的應(yīng)對(duì)措施

佐治亞州和俄克拉荷馬州普及Pre-K項(xiàng)目的起始時(shí)間都為20世紀(jì)90年代中后期，基本發(fā)生在同一時(shí)期，而兩州在學(xué)前教育普及化過程中供給方式的制度選擇存在很大差異。佐治亞州主要提供政府資助，鼓勵(lì)有資質(zhì)的公立或私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)來增加學(xué)位供給，而俄克拉荷馬州則通過政府供給，在公立學(xué)校中增加學(xué)前教育學(xué)位的供給。兩州不同的制度安排很大程度上取決于其不同的初始條件，佐治亞州普及Pre-K項(xiàng)目的起點(diǎn)非常低，當(dāng)時(shí)已有的學(xué)前教育學(xué)位非常稀缺，要在短時(shí)間內(nèi)迅速達(dá)到普及學(xué)前教育的目標(biāo)，只能更多地依靠政府以外的市場力量來完成，同時(shí)佐治亞州的彩票基金在當(dāng)時(shí)又十分充足，所以以政府資助為主的政府和市場混合供給體制就成了該州普及Pre-K項(xiàng)目的政策選擇;而俄克拉荷馬州在普及Pre-K項(xiàng)目的伊始，已經(jīng)有了相當(dāng)規(guī)模的公立學(xué)校系統(tǒng)，同時(shí)財(cái)政資金也比較充足，為了保證項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和項(xiàng)目管理的獨(dú)立性，俄克拉荷馬州政府普及Pre-K項(xiàng)目時(shí)選擇以政府直接提供為主的供給方式?？梢?，項(xiàng)目資金的充裕是能夠普及Pre-K項(xiàng)目的先決條件，具體供給方式的選擇則需要在該地區(qū)已有的資源條件下進(jìn)行考量。政府和市場混合供給體制可以在政府供給水平比較低的初始條件下，通過利用市場力量，較為快速地達(dá)到普及目標(biāo);而政府直接提供的供給方式較易于管理項(xiàng)目并保證質(zhì)量，但其需要政府供給水平比較高的初始條件。因此，在普及學(xué)前教育的過程中，政府首先要根據(jù)本地區(qū)已有的學(xué)前教育市場結(jié)構(gòu)，因地制宜地制定學(xué)前教育的發(fā)展模式。

無論依賴于何種初始條件的制度變遷，普及學(xué)前教育不同供給方式的選擇會(huì)引發(fā)不同程度和表現(xiàn)形式的公共供給對(duì)市場供給的“擠出效應(yīng)”，從而相應(yīng)地對(duì)學(xué)前教育項(xiàng)目的實(shí)施保障和師資力量等方面產(chǎn)生影響，并最終體現(xiàn)在學(xué)前教育項(xiàng)目的質(zhì)量問題上。因此，美國有很多全國范圍內(nèi)的針對(duì)學(xué)前教育項(xiàng)目的質(zhì)量測評(píng)體系，如國家早期教育研究中心（National Institute for Early Education Research， NIEER）制定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)每年對(duì)全國范圍的Pre-K項(xiàng)目進(jìn)行10項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)的評(píng)價(jià)和排名，[41]以敦促各州有針對(duì)性地改進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量。另外還有質(zhì)量排名和改進(jìn)體系（Quality Rated Improvement System， QRIS）和課堂評(píng)價(jià)評(píng)分體系（Classroom Assessment Scoring System， CLASS）等。

其中國家早期教育研究中心制定的10項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)分別為：綜合早期學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)，教師具有本科學(xué)歷，教師具有學(xué)前教育的專業(yè)培訓(xùn)，助理教師具有兒童發(fā)展大專文憑或同等學(xué)力，每年至少15個(gè)小時(shí)的在崗時(shí)間，最大班級(jí)規(guī)模為20人，師生比至少為1 ∶ 10、項(xiàng)目提供視力、聽力、健康等支持服務(wù)，項(xiàng)目至少提供一餐，項(xiàng)目提供現(xiàn)場參訪或?qū)嵉乜疾?。另外一個(gè)高質(zhì)量學(xué)前教育評(píng)測框架被稱為“15項(xiàng)核心要素”（15 Essential Elements），在大量文獻(xiàn)綜述和案例研究的基礎(chǔ)上，有學(xué)者總結(jié)出州政府提供高質(zhì)量學(xué)前教育必備的15項(xiàng)核心要素，具體包括三個(gè)大類，15個(gè)指標(biāo)。該指標(biāo)體系認(rèn)為各要素?zé)o法單獨(dú)提高學(xué)前教育質(zhì)量，所有要素需要共同發(fā)揮作用。[42]該框架是一項(xiàng)兼顧機(jī)會(huì)公平與教育質(zhì)量，對(duì)政策制定、政策內(nèi)容和政策實(shí)施有比較全面涵蓋的評(píng)價(jià)體系。10項(xiàng)質(zhì)量指標(biāo)和15項(xiàng)核心要素兩種評(píng)價(jià)體系都從學(xué)習(xí)標(biāo)準(zhǔn)和有效課程、教師學(xué)歷和資質(zhì)、課堂規(guī)模和服務(wù)時(shí)間等方面重點(diǎn)關(guān)注了高質(zhì)量學(xué)前教育的必備條件。其中，“15項(xiàng)核心要素”不僅關(guān)注了學(xué)前教育體系內(nèi)部的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還從頂層設(shè)計(jì)的高度強(qiáng)調(diào)了政府的政治意愿、政策環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)力和溝通能力，以及用整合式的評(píng)估體系和測評(píng)數(shù)據(jù)結(jié)果來科學(xué)地監(jiān)督教育質(zhì)量、指導(dǎo)教學(xué)方式的改進(jìn)并提高項(xiàng)目的決策水平。

各樣的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可以幫助佐治亞州和俄克拉荷馬州監(jiān)督并解決由于預(yù)算縮減所導(dǎo)致的服務(wù)時(shí)間的減少，以及教師質(zhì)量不合格等質(zhì)量問題。佐治亞州的Pre-K項(xiàng)目曾多年是可以完全達(dá)到國家早期教育研究中心的10項(xiàng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的少數(shù)幾個(gè)州之一，但如前文分析所示，在普及學(xué)前教育過程中，由于公共資本對(duì)私人資本的“擠出”，導(dǎo)致該項(xiàng)目過度依賴于單一的資金來源，并出現(xiàn)了項(xiàng)目質(zhì)量隨著資金充裕程度的變化而波動(dòng)的情況。俄克拉荷馬州的項(xiàng)目資金來自于州政府的預(yù)算撥款，同樣也面臨著預(yù)算減少的情況，但由于俄克拉荷馬州的Pre-K項(xiàng)目主要在公立教育體系中舉辦，項(xiàng)目的資金來源不僅限于州政府，還來自于聯(lián)邦政府和市級(jí)政府的資助。2014～2015學(xué)年，佐治亞州Pre-K項(xiàng)目的生均支出為3880美元，全部來自于州政府的資助;俄克拉荷馬州Pre-K項(xiàng)目來自于州政府資金的生均支出為3709美元，略低于佐治亞州，但如果加上州財(cái)政以外的資金來源，俄克拉荷馬州Pre-K項(xiàng)目的生均支出高達(dá)7782美元?？梢?，打通層級(jí)政府之間的資源配置渠道在應(yīng)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)的資金短缺等風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控和質(zhì)量保障等方面十分重要。美國前總統(tǒng)奧巴馬于2013年提出的普及學(xué)前教育（Preschool for All）改革，預(yù)計(jì)利用10年的時(shí)間用750億美元的聯(lián)邦資助來提升國家整體的學(xué)前教育機(jī)會(huì)和質(zhì)量。佐治亞州于2014年獲得了聯(lián)邦政府的一項(xiàng)名為“力爭上游——早期學(xué)習(xí)挑戰(zhàn)撥款”（Race to the Top—Early Learning Challenge Grant，RTT-ELC），用以增加早期教育的入學(xué)機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量。另外，佐治亞州還將贏得的“基礎(chǔ)教育力爭上游”（K-12 Race to the Top）的撥款用以培訓(xùn)Pre-K項(xiàng)目教師的專業(yè)發(fā)展，并根據(jù)課堂評(píng)價(jià)評(píng)分體系（Classroom Assessment Scoring System， CLASS）的結(jié)果來提高課堂互動(dòng)與教學(xué)方法。[43]因此，更多中央政府的政策引導(dǎo)和資金支持有助于州政府靈活應(yīng)對(duì)預(yù)算縮減和資金短缺帶來的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)州政府需要具備更多的自由裁量權(quán)來綜合調(diào)配已有資源，根據(jù)學(xué)前教育的質(zhì)量評(píng)測結(jié)果有針對(duì)性地改進(jìn)本州項(xiàng)目的問題。

俄克拉荷馬州在普及學(xué)前教育的過程中采用了以公共供給為主要的供給方式，即州政府資助的Pre-K項(xiàng)目主要在公立學(xué)校中舉辦，雖然該州并沒有出現(xiàn)理論上預(yù)期的對(duì)市場供給的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的“擠出”，然而公共供給擴(kuò)張的“擠出效應(yīng)”體現(xiàn)在學(xué)前教育項(xiàng)目的師資力量上，大量的教師從原有私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)流動(dòng)至公立學(xué)校中，并引發(fā)了教師學(xué)歷不達(dá)標(biāo)、在職教師培訓(xùn)缺失等問題。2010～2011學(xué)年，教師接受專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)的要求從州層面的項(xiàng)目規(guī)定中被取消，轉(zhuǎn)由每個(gè)學(xué)區(qū)自主決定教師專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)的具體時(shí)間要求。為提升師資力量，俄克拉荷馬州于2013年開始對(duì)公立學(xué)校學(xué)前教育的教師資質(zhì)規(guī)定了達(dá)標(biāo)要求。首先，必須成功完成俄克拉荷馬州師資培養(yǎng)委員會(huì)（Oklahoma Commission for Teacher Preparation，OCTP）認(rèn)證的教師教育項(xiàng)目，或者取得學(xué)前教育專業(yè)相關(guān)的本科以上學(xué)位，GPA在2.5以上，并具備至少2年學(xué)前教育領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。其次，必須參加并通過俄克拉荷馬州教師資格考試（Certification Examinations for Oklahoma Educators），其中包括兩項(xiàng)測試：早期兒童教學(xué)專業(yè)考試[Oklahoma Professional Teaching Examination （PK-8）： Early Childhood]和學(xué)前教育科目測試（Oklahoma Subject Area Test： Early Childhood Education）。最后的步驟即為申請(qǐng)教師資格證，并每五年重新審核更新教師資格證。審核的主要標(biāo)準(zhǔn)是專業(yè)發(fā)展的培訓(xùn)需要達(dá)到一定的時(shí)間，然而這個(gè)時(shí)間依舊是由各個(gè)學(xué)區(qū)自行制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。[44]可見，盡管俄克拉荷馬州已經(jīng)開始從教師學(xué)歷和資質(zhì)等方面進(jìn)行改善，也要求必要的專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)來保證師資水平，但根據(jù)15個(gè)高質(zhì)量學(xué)前教育的核心要素標(biāo)準(zhǔn)，該州的教師質(zhì)量和培養(yǎng)方式依舊還需要更多維度的提升，如對(duì)教師進(jìn)行學(xué)生測評(píng)結(jié)果運(yùn)用的培訓(xùn)，以指導(dǎo)教師根據(jù)學(xué)生測評(píng)來動(dòng)態(tài)改善課堂互動(dòng)和教學(xué)方法等。

五、對(duì)我國普及學(xué)前教育的啟示與政策建議

自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》和《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》實(shí)施以來，各級(jí)政府積極貫徹落實(shí)這兩個(gè)文件提出的普及學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)，多種渠道加大學(xué)前教育投入，擴(kuò)展學(xué)前教育資源。通過編制2011～2013年、2014～2016年和2017～2020年連續(xù)三期的學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，以及一系列政策文件，明確了學(xué)前教育公益普惠的發(fā)展方向，推動(dòng)建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

由于新中國成立以來我國的學(xué)前教育經(jīng)歷了從公辦性質(zhì)幼兒園為主到隨著市場化改革形成的公辦性質(zhì)幼兒園相對(duì)停滯而民辦幼兒園發(fā)展迅速的局面，因此2009年之前各地區(qū)學(xué)前教育的辦園格局差異很大，有的地區(qū)以公辦園為主，如上海市;有的地區(qū)以民辦園為主，如廣州市;更多的則是公辦園和民辦園并行發(fā)展的地區(qū)。具有不同初始條件的地區(qū)在構(gòu)建公益性和普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系時(shí)，應(yīng)該選擇不同的最優(yōu)發(fā)展路徑，以公辦園為供給主體的學(xué)前教育普及方式可能并不適用于所有地區(qū)。

本文通過對(duì)美國佐治亞州和俄克拉荷馬州Pre-K項(xiàng)目普及過程中的供給方式選擇及影響的分析可以看到，各州根據(jù)自身初始條件和政策目標(biāo)選擇了不同的供給方式，是一種基于當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件的合理的制度安排，但每種政府干預(yù)方式都會(huì)對(duì)原有市場結(jié)構(gòu)造成一定的影響，特別是會(huì)出現(xiàn)表現(xiàn)方式各異的“擠出效應(yīng)”。無論“擠出效應(yīng)”呈現(xiàn)何種表現(xiàn)形式，最終的政策目標(biāo)都是為適齡兒童提供高質(zhì)量的學(xué)前教育服務(wù)，因此各州從質(zhì)量控制的角度，將質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系作為診斷工具，分析學(xué)前教育存在的問題并回溯至本州的市場結(jié)構(gòu)中去尋找相應(yīng)的對(duì)策。因此，基于美國兩州Pre-K項(xiàng)目的對(duì)比研究，本文認(rèn)為由于在我國學(xué)前教育普及化之前，各地學(xué)前教育市場結(jié)構(gòu)差異很大，在資源有限的條件下，學(xué)前教育普及過程中的供給方式難以統(tǒng)一化或標(biāo)準(zhǔn)化，各地方政府需要針對(duì)地方現(xiàn)有條件，找到當(dāng)前適合本地區(qū)學(xué)前教育普及與發(fā)展的制度選擇和制度安排，同時(shí)要注意政府干預(yù)對(duì)于原有市場結(jié)構(gòu)的影響，并通過質(zhì)量監(jiān)測來對(duì)干預(yù)策略進(jìn)行修正與完善。具體政策建議如下：

首先，在公立學(xué)校為供給主體的學(xué)前教育市場結(jié)構(gòu)中，政府需要在繼續(xù)增加公辦學(xué)位供給的過程中對(duì)市場學(xué)前教育機(jī)構(gòu)予以適度引導(dǎo)，讓那些受“過度需求”驅(qū)動(dòng)的私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴安町愋孕枨蟆睘轵?qū)動(dòng)力的私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，使其服務(wù)內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)向定位于滿足兒童家庭的多樣化需求，如為0～3歲幼兒提供早教服務(wù)等，私立學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)定位的靈活調(diào)整可避免出現(xiàn)被公共供給“擠出”的影響。同時(shí)，還要加大力度培養(yǎng)學(xué)前教育的師資力量，在學(xué)前教育普及化的過程中防止產(chǎn)生因缺少配套師資而導(dǎo)致教育質(zhì)量下降的趨勢，從招聘考核標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)發(fā)展培訓(xùn)到如何使用學(xué)生測評(píng)數(shù)據(jù)指導(dǎo)課堂互動(dòng)與教學(xué)方法的改進(jìn)等方面，都需要有政府層面的政策引導(dǎo)與財(cái)政支持。

其次，在市場供給為主或政府供給與市場供給并行發(fā)展的學(xué)前教育市場結(jié)構(gòu)中，則需要謹(jǐn)慎采用增加公共供給的學(xué)前教育普及政策，而應(yīng)以公共資助為主要的發(fā)展方式，以購買服務(wù)等手段將更多合格的私立學(xué)前教育機(jī)構(gòu)納入到普惠性學(xué)前教育公共服務(wù)體系當(dāng)中。通過政府對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證，減少由于信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的公辦園偏好，并進(jìn)一步減少建立在公辦園偏好基礎(chǔ)上的“超額需求”所引發(fā)的“擠出效應(yīng)”，防止出現(xiàn)大規(guī)模的公共供給對(duì)市場供給的“擠出”。另外，在與社會(huì)資本合作過程中利用有效的獎(jiǎng)補(bǔ)措施形成公私合作伙伴關(guān)系式的合作，更充分地利用社會(huì)資本來達(dá)到項(xiàng)目范圍的擴(kuò)大和質(zhì)量的提高，以防止出現(xiàn)美國佐治亞州在以公共資助為主要方式的普及學(xué)前教育過程中產(chǎn)生的公共資本對(duì)私人資本的“擠出”。同時(shí)，為降低項(xiàng)目實(shí)施過程中可能面臨的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，需建立層級(jí)政府間的成本分擔(dān)機(jī)制，保證項(xiàng)目資金來源的多樣化與穩(wěn)定度。

最后，建立綜合有效的學(xué)前教育項(xiàng)目質(zhì)量測評(píng)體系，從政策環(huán)境和政策實(shí)施，到入學(xué)機(jī)會(huì)和教育質(zhì)量等多個(gè)要素和維度進(jìn)行構(gòu)建，以敦促地方政府在不同市場結(jié)構(gòu)條件下都可以對(duì)所實(shí)施的學(xué)前教育項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)量診斷和監(jiān)督，并將測評(píng)結(jié)果作為提高自身決策水平和改進(jìn)學(xué)前教育項(xiàng)目的重要依據(jù)。

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The Choice and Impact of Supply Patterns in the Process of Universalization of Preschool Education

—Based on the Comparative Analysis of Two States Universal Pre-kindergarten Program in the U.S.

Xue Zhang

（Higher Education and Regional Development Research Institution， Yunnan Normal University， Kunming 650500 China）

Abstract： Governments tend to promote quasi-public goods supply by direct provision or indirect subsidy. The specific choices may be affected by many factors， such as related policy goals， governments fiscal abilities and existing market structures， etc.. Under the tendency that government would like to strengthen its own responsibilities and increase the level of public provision， the effects of such intervention policy depend on whether the crowding-out effect caused by public supply on private supply exists. Based on the existing market supply structures of preschool education， Georgia and Oklahoma chose subsidy and provision as their universal preschool education policy， respectively. Consequently， different ways of intervention led to various patterns and causes of crowding-out effects. Policy tools of subsidy would more likely lead to private capitals crowding-out by the infusion of public capital， while the crowding-out effect caused by provision would be represented in service contents and teacher resources. As a result， a plenty of high-quality assessment systems have been taken into implementation to assure the adequacy of financial resources and the enhancement of preschool teachers.

Key words： preschool education， public supply， private supply， crowding-out effect