農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題及其對策思考

李姜燕　高雅斌　黃萬猛　張冉　徐莉　徐祗坤

摘 要 30多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了明顯成效，成為拉動內(nèi)需的重要組成力量，為現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程輸出了不竭動力。但是，從城鎮(zhèn)化建設(shè)目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平普遍偏低，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍顯緩慢。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)上，存在著諸多制約因素和不可回避的問題。面對這種發(fā)展態(tài)勢，只有積極尋求新思路，探索應(yīng)對措施，堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路，才能不斷推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村城鎮(zhèn)化;集聚效應(yīng);鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：F327;F299.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.08.045

我國自1988年來提出城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略以來，在各級政府的共同努力下，歷經(jīng)三個(gè)階段發(fā)展至今，取得了良好成效：農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)集聚，產(chǎn)業(yè)越來越趨向于城市，有效拉動了內(nèi)需，為經(jīng)濟(jì)增長不斷注入了新活力，為現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程增強(qiáng)了動力。目前，我國城鎮(zhèn)化率已突破59%，城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了階段性成果。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，也暴露出許多不可避免的問題和影響發(fā)展的制約因素。面對這些問題，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，貫徹落實(shí)中央政策，進(jìn)一步推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是我國在發(fā)展中需要解決的重點(diǎn)問題。

1 農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問題

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是基礎(chǔ)性問題。解決好“三農(nóng)”問題，要從農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)入手。既定的四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路目標(biāo)依然遙遠(yuǎn)，發(fā)展任務(wù)依然艱巨。目前來看，農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中依然存在諸多問題。

1.1 基層施政者重視不夠

縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及方方面面。強(qiáng)調(diào)GDP、強(qiáng)調(diào)招商引資搞工業(yè)化，追求工業(yè)化帶來的現(xiàn)實(shí)財(cái)政收入，是體現(xiàn)政績的現(xiàn)實(shí)問題。相較而言，“三農(nóng)”政策、農(nóng)村城鎮(zhèn)化在相當(dāng)多的縣域施政者意識中只是一項(xiàng)日常工作，未能引起足夠重視，政策僅僅停留在年初報(bào)告和文件中。負(fù)責(zé)具體實(shí)施的部門和很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也不夠重視，以文件貫徹文件，停留在口號階段。就我國農(nóng)村發(fā)展目前來看，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化，是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收的主要途徑。

1.2 土地問題依然是制約因素

土地是永恒的話題，農(nóng)村城鎮(zhèn)化繞不開土地問題[1]。1）對土地的所有者界定不清楚。農(nóng)村土地是集體所有制，但在實(shí)際管理使用上，集體所有制的根本問題是小組集體、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體，沒有明確界定。所有制概念的模糊，造成政府征地時(shí)征地補(bǔ)償款補(bǔ)償給誰有時(shí)存在爭議，甚至有群體性事件發(fā)生。有的地方政府甚至存在集體、國有土地的混淆，將集體土地視為國有土地處置。2）土地征用行為不規(guī)范，補(bǔ)償占比低。多地征地補(bǔ)償安置費(fèi)基本占土地價(jià)格的10%～20%，明顯偏低。農(nóng)民失去了土地，進(jìn)城購買沒有任何優(yōu)惠的商品房，損害了農(nóng)民利益，阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時(shí)，土地財(cái)政的占比過重，GDP增長水分大。3）粗放式管理土地。工廠、房地產(chǎn)粗放征用土地，甚至少征多占，人地矛盾突出。同時(shí)，政府土地的管理工作薄弱，土地規(guī)劃、分配和使用均缺乏行之有效的管理，部分企業(yè)土地利用率不高，甚至存在大量閑置土地。

1.3 農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展滯后

1）農(nóng)民市場意識普遍較差。農(nóng)戶無技術(shù)、缺資金、經(jīng)驗(yàn)少，不能形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、規(guī)?；?jīng)營;由于土地不能充分流轉(zhuǎn)，規(guī)?；N植和集約生產(chǎn)較難實(shí)現(xiàn)，造成農(nóng)戶多是分散經(jīng)營，重復(fù)投入多、產(chǎn)出少、銷售難;農(nóng)村產(chǎn)業(yè)合作組織目前的發(fā)展還處在規(guī)范化階段，農(nóng)戶缺乏有效組織，生產(chǎn)大多缺乏信息指導(dǎo)，不能與市場實(shí)現(xiàn)有效對接，市場風(fēng)險(xiǎn)抵御能力較低;縣域農(nóng)業(yè)部門農(nóng)技體系服務(wù)跟不上，信息相對滯后，造成農(nóng)村市場信息不暢通。2）農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅是人的集聚，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)的集聚。農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，人的城鎮(zhèn)化生活質(zhì)量低，同時(shí)農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)能力和服務(wù)水平低。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展的不健全，帶來的是與農(nóng)村城鎮(zhèn)化快速發(fā)展不適應(yīng)、不匹配，與市場經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)、不匹配。

1.4 城鎮(zhèn)化發(fā)展與環(huán)境污染的矛盾對立凸顯

隨著城市化與工業(yè)化的推進(jìn)，城市的空間范圍逐步蔓延，蠶食著鄉(xiāng)村的區(qū)域。而工業(yè)化進(jìn)程的加快，污染嚴(yán)重，影響了人們的正常工作和生活。企業(yè)的煙塵、粉塵、機(jī)動車尾氣排放等造成大氣污染，導(dǎo)致各地均出現(xiàn)了不同程度的霧霾。往往工商業(yè)越發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，污染越嚴(yán)重。同時(shí)，生活垃圾、商業(yè)垃圾、居民生活垃圾治理問題突出。地方政府露天堆積、掩埋、焚燒的方式處理垃圾，造成了生態(tài)系統(tǒng)的二次污染;工業(yè)廢水私自排放、農(nóng)村濫用農(nóng)藥，向水庫及河流中排放污染物等一系列環(huán)保問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展和污染的矛盾愈發(fā)突出。

2 加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策

農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)村宜居、農(nóng)民富裕，是“三農(nóng)”政策的根本目標(biāo)[2]，而加強(qiáng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是必然的發(fā)展需求。只有解決好城鎮(zhèn)化發(fā)展中的突出問題，才能有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)有序健康發(fā)展。

2.1 提升基層施政者的“城鎮(zhèn)化”意識

提高縣鄉(xiāng)村干部對城鎮(zhèn)化發(fā)展的認(rèn)識，地方政府要加大對基層干部中央一號文件、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略精神的知識培訓(xùn)、能力培養(yǎng)，加強(qiáng)對中央文件貫徹執(zhí)行的督查考核。“三農(nóng)”問題，各級干部都應(yīng)高度重視和重點(diǎn)關(guān)注。2008年的金融危機(jī)，農(nóng)村擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會問題緩沖區(qū)的重要角色，2 000萬農(nóng)民工失業(yè)返鄉(xiāng)，沒有造成大的社會波動，緩沖區(qū)的作用發(fā)揮極大。可見，農(nóng)業(yè)是國家安全的基本保障。中央緊守1.2億公頃耕地紅線不動搖，堅(jiān)守全要素生產(chǎn)，即便國際局勢動蕩，工業(yè)可能被摧毀，但保住了農(nóng)業(yè)，保住了糧食供給，也就保住了生命線。隨著現(xiàn)代生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力越來越多，農(nóng)民越來越多地參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民工功不可沒?，F(xiàn)階段，地方政府的責(zé)任是要積極引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2.2 規(guī)范土地的管理使用

要解決集體土地所有制問題。這是制度層面的問題，國家要科學(xué)界定集體土地所有權(quán)問題，只有土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)明晰，才能流轉(zhuǎn)有序。規(guī)范土地征用行為，要強(qiáng)化依法行政。政府在征地過程中，應(yīng)根據(jù)政府的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行征地程序的“兩公告一登記”制度和聽證制度，嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行。同時(shí)，采取提高政府征地補(bǔ)償安置費(fèi)、用地單位適度補(bǔ)償?shù)却胧?，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會的和諧與穩(wěn)定。為因政府行為失地的農(nóng)民制定保障安置方案、商品房優(yōu)惠政策，妥善安置、推薦就業(yè)。土地要集約化管理，1）要定好總量，實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制，遏制土地過度開發(fā)和建設(shè)用地低效利用;2）要控好增量，擬定好經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與節(jié)約集約用地目標(biāo)，壓減新增建設(shè)用地規(guī)模;

3）要用好存量，對存量土地依法依規(guī)合理調(diào)配[3]。

2.3 完善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系的完善，地方政府要起主導(dǎo)作用[4]。1）制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展總體規(guī)劃，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)富村、科技興村、企業(yè)進(jìn)村、生態(tài)建村、人才強(qiáng)村的發(fā)展格局;2）推行以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式，加強(qiáng)與涉農(nóng)企業(yè)合作，專業(yè)化生產(chǎn)，市場化運(yùn)作;3）建立產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)平臺，采取政府出資、社會力量參與、專家人才支撐的模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品信息資源共享和優(yōu)化配置，提高農(nóng)戶產(chǎn)業(yè)信息資源的共享率;4）政府培養(yǎng)、引進(jìn)優(yōu)秀的專業(yè)農(nóng)業(yè)人才，建立服務(wù)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的特殊人才隊(duì)伍;5）扶持龍頭企業(yè)，推廣基地化、產(chǎn)業(yè)化，重點(diǎn)扶持生態(tài)文明關(guān)聯(lián)企業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)戶;6）發(fā)展農(nóng)村電商，支持電商網(wǎng)絡(luò)化營銷農(nóng)產(chǎn)品，支持農(nóng)戶網(wǎng)絡(luò)化營銷;7）完善農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)保障體系，不斷推進(jìn)惠農(nóng)政策、人力、智力、財(cái)力、法律、綠色環(huán)保、電商等諸多要素在農(nóng)村城鎮(zhèn)中集聚，推行實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

2.4 堅(jiān)持走生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化道路

環(huán)保問題的治理，依靠各級政府和環(huán)保、規(guī)劃、交通、城管、工商等部門的綜合整治，不斷推出新的強(qiáng)制舉措加大整治力度。堵不如疏，治標(biāo)更要治本。發(fā)展與污染矛盾對立問題的解決，還是要堅(jiān)持走生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化道路。農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城市相比，低碳經(jīng)濟(jì)是發(fā)展優(yōu)勢，比較優(yōu)勢是生態(tài)資源，蘊(yùn)含林木、湖泊、濕地大量的農(nóng)林資源[5]。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化規(guī)劃和建設(shè)上，要根據(jù)當(dāng)?shù)乜陀^條件，科學(xué)編制遠(yuǎn)景規(guī)劃，力求以人為本，突出與自然和諧，因地制宜、因景制宜，靈活多樣。要凸顯“兩山”理念，與秀美的山川、豐茂的森林、寧靜的湖泊相融合。實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是解決城鎮(zhèn)化發(fā)展與污染矛盾對立問題的有效途徑。

3 結(jié)語

農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展是堅(jiān)持“以人民為中心”的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展必由之路，是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不是簡單的城市人口比例增加和規(guī)模擴(kuò)張，在政策制定、發(fā)展規(guī)劃、具體實(shí)施中要注重保護(hù)農(nóng)民利益，注重與“四化”的相輔相成，解決好與發(fā)展不相適應(yīng)的各種階段性問題，在產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等方面實(shí)現(xiàn)由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和可持續(xù)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“人的無差別發(fā)展”。尤其是具體實(shí)施農(nóng)村城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展的縣鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)，要正確解讀好中央政策，因地制宜，切實(shí)引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展走上生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化道路。

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（責(zé)任編輯：趙中正）