孟祥兆

[摘? 要]請(qǐng)示報(bào)告制度自建黨以來(lái)經(jīng)歷了緣起、確立、恢復(fù)發(fā)展和深化發(fā)展四個(gè)階段，發(fā)揮了政治上團(tuán)結(jié)全黨和維護(hù)中央，組織上監(jiān)督干部和促進(jìn)溝通，以及工作上因事制宜和針對(duì)重點(diǎn)三項(xiàng)作用。《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》與時(shí)俱進(jìn)，在承繼以往黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)上，展現(xiàn)了形式上肯定清單與否定清單并列，內(nèi)容上授權(quán)有限與責(zé)任擔(dān)當(dāng)并重的特色，隨著《條例》的完善與落實(shí)，與《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等文件形成嚴(yán)密的請(qǐng)示報(bào)告制度體系，將有助于黨的建設(shè)向縱深發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]請(qǐng)示報(bào)告制度;歷史沿革;現(xiàn)狀思考

[中圖分類號(hào)]? D231? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]? A? ?[文章編號(hào)]? 1009-928X（2019）07-0029-06

一、 請(qǐng)示、報(bào)告的文種區(qū)別

請(qǐng)示報(bào)告兩種文種存在長(zhǎng)期混用、連用的現(xiàn)象，直到1981年《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》頒布，請(qǐng)示和報(bào)告才作為兩種不同的公文種類并列存在。請(qǐng)示適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)求指示和批準(zhǔn)，報(bào)告適用于向上級(jí)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作、反映情況。之后盡管二者的適用范圍幾經(jīng)變化，但請(qǐng)示、報(bào)告兩種文體并列的形式卻始終保留。然而直到2014年，行政公文中仍能見(jiàn)到“請(qǐng)示報(bào)告”連體的身影。[1]為了規(guī)范適用，近日頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》直接指明：“報(bào)送請(qǐng)示應(yīng)當(dāng)一文一事，不得在報(bào)告等非請(qǐng)示性公文中夾帶請(qǐng)示事項(xiàng)?！盵2]但就適用范圍而言，可以發(fā)現(xiàn)此《條例》對(duì)于請(qǐng)示和報(bào)告的界定有一進(jìn)步和一不足：進(jìn)步體現(xiàn)為黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部并列。從邏輯上領(lǐng)導(dǎo)干部屬于黨員，此定義將其并列，意在突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的重視，也是全面從嚴(yán)治黨抓住“關(guān)鍵少數(shù)”的具體表現(xiàn)。不足體現(xiàn)為報(bào)告缺少答復(fù)詢問(wèn)。報(bào)告的定義將其適用范圍進(jìn)一步限縮，取消了答復(fù)上級(jí)機(jī)關(guān)的詢問(wèn)。這就將廣泛的答復(fù)報(bào)告排除在外，不利于報(bào)告工作的開(kāi)展。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其加上，以彌補(bǔ)下級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)黨組織抑或是黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨組織的詢問(wèn)進(jìn)行答復(fù)卻無(wú)法適用報(bào)告這一文種的缺漏。

二、請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史沿革

對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告制度，目前沒(méi)有學(xué)者系統(tǒng)梳理建黨至今的請(qǐng)示報(bào)告文獻(xiàn)，多數(shù)學(xué)者選擇研究解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的請(qǐng)示報(bào)告制度。而現(xiàn)有研究一般采取兩種劃分方式，一種是制定文件—實(shí)施文件的劃分方式，如熊輝、仰義方認(rèn)為請(qǐng)示報(bào)告制度建立的歷史過(guò)程可以劃分為文本制定階段、督促執(zhí)行和逐步落實(shí)階段、普遍建立階段三個(gè)主要階段[3];另一種是政策—制度的劃分方式，如李若辰認(rèn)為可以劃分為成為紀(jì)律規(guī)定、形成制度意識(shí)和系統(tǒng)化、規(guī)范化三個(gè)階段。[4]本文認(rèn)為僅以解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期為切面，很難判斷系統(tǒng)化與規(guī)范化的階段節(jié)點(diǎn)，甚至在此時(shí)期由于戰(zhàn)爭(zhēng)原因，時(shí)局不穩(wěn)，是否存在請(qǐng)示報(bào)告制度系統(tǒng)化與規(guī)范化的歷史條件仍有疑問(wèn)。縱觀請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史沿革，一些文件完全可以成為請(qǐng)示報(bào)告制度標(biāo)志性的界碑，依照重要文件將請(qǐng)示報(bào)告制度劃分為四個(gè)階段。

（一）請(qǐng)示報(bào)告制度的緣起。1922年，中國(guó)共產(chǎn)黨第一部黨章規(guī)定，“地方執(zhí)行委員會(huì)開(kāi)除黨員后，必須報(bào)告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會(huì)”。[5]建黨初期，優(yōu)秀人才的吸納成為工作的重心之一，故開(kāi)除黨員必須審慎，此事項(xiàng)無(wú)疑屬于重要事情和重要情況，也便天然地屬于報(bào)告的適用范圍，故此條規(guī)定可以視為請(qǐng)示報(bào)告制度的濫觴。1923年，《中央通告第十二號(hào)—各區(qū)及各地方應(yīng)每月向中央報(bào)告工作》對(duì)報(bào)告事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)化。中央要求各區(qū)每月報(bào)告“本地政治、勞動(dòng)及黨務(wù)狀況”[6]?！捌咭晃濉狈锤锩兒?，中共各級(jí)組織逐漸轉(zhuǎn)向地下斗爭(zhēng)，為了保持上下級(jí)黨組織的秘密聯(lián)系，1928年，《中共中央關(guān)于各省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》提出了五類報(bào)告事項(xiàng)。[7]建立蘇維埃政權(quán)后，報(bào)告的做法得到了保留和發(fā)展。1931年，《中華蘇維埃中央執(zhí)行委員會(huì)通令第三號(hào)——關(guān)于建立報(bào)告制度問(wèn)題》要求建立下級(jí)對(duì)上級(jí)經(jīng)常報(bào)告的制度，報(bào)告事項(xiàng)更是擴(kuò)大到了十八項(xiàng)。[8]由于時(shí)處戰(zhàn)爭(zhēng)與動(dòng)蕩時(shí)期，溝通不便，此時(shí)請(qǐng)示制度并沒(méi)有發(fā)揮主要作用，主要依靠報(bào)告制度來(lái)聯(lián)系中央與地方，方便中央知曉地方動(dòng)向。然而這一做法也導(dǎo)致地方權(quán)力過(guò)大，滋生了分散主義、獨(dú)立主義、個(gè)人主義。于是，1942年，《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》便明確要求，“各根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)在實(shí)行政策及制度時(shí)，必須依照中央的指示。在決定含有全國(guó)全黨全軍普遍性的新問(wèn)題時(shí)，必須請(qǐng)示中央，不得標(biāo)新立異，自作決定，危害全黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一”[9]。至此，請(qǐng)示制度已萌芽初露。

（二）請(qǐng)示報(bào)告制度的確立。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各地?zé)o紀(jì)律無(wú)政府狀態(tài)日益嚴(yán)重，為了維護(hù)中央權(quán)威，凝聚全黨力量，1948年，《關(guān)于建立報(bào)告制度》應(yīng)運(yùn)而生。盡管名為報(bào)告制度，但是文件對(duì)請(qǐng)示和報(bào)告均作出了詳細(xì)規(guī)定，而此文件的發(fā)布也意味著請(qǐng)示報(bào)告制度得到黨中央的高度重視，成為亟需建立的重要制度。為了便于實(shí)施，此后又發(fā)布了《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》。但是請(qǐng)示報(bào)告制并沒(méi)有得到地方足夠的重視，同年9月4日，中共中央出臺(tái)《中央關(guān)于在全黨全軍中開(kāi)展對(duì)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度之檢討的指示》，要求沒(méi)有執(zhí)行此制度的中央局、分局、軍區(qū)等進(jìn)行深刻檢討。在總結(jié)了請(qǐng)示報(bào)告制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之后，也正在此年，《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)以及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》頒布，全黨全軍開(kāi)始推行請(qǐng)示報(bào)告制度，這標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度的初步確立。[10]

1949年新中國(guó)成立，中國(guó)共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，原有的請(qǐng)示報(bào)告制度也因?yàn)檎?qǐng)示報(bào)告主體、對(duì)象、具體規(guī)定等內(nèi)容的變化而亟需調(diào)整。如1953年，《關(guān)于加強(qiáng)中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請(qǐng)示報(bào)告制度及加強(qiáng)中央對(duì)于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》明確指出：“今后政府工作中的一切重要方針、政策、計(jì)劃和重大事項(xiàng)均須事先請(qǐng)示中共中央，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)后始得執(zhí)行。”[11]1956年，請(qǐng)示報(bào)告寫入黨章，中共八大黨章規(guī)定：“黨的下級(jí)組織必須定期向上級(jí)組織報(bào)告工作。下級(jí)組織的工作中應(yīng)當(dāng)由上級(jí)組織決定的問(wèn)題，必須及時(shí)向上級(jí)請(qǐng)求指示?！闭?qǐng)示報(bào)告首次寫入黨章，具有強(qiáng)烈的政治意義，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的極高重視，這標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度在全黨正式確立。

（三）請(qǐng)示報(bào)告制度的恢復(fù)發(fā)展。“文革”前后，黨的建設(shè)經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的停滯，各項(xiàng)制度均遭遇挑戰(zhàn)，請(qǐng)示報(bào)告制度也不例外。改革開(kāi)放后，請(qǐng)示報(bào)告制度重新煥發(fā)活力。1981年，中組部首先發(fā)軔，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步健全縣以上領(lǐng)導(dǎo)干部生活會(huì)制度的通知》，規(guī)定縣級(jí)以上黨委常委要及時(shí)地向上級(jí)黨委或組織部門報(bào)告生活會(huì)情況，開(kāi)一次報(bào)一次。[12]1982年，更進(jìn)一步在十二大黨章直接規(guī)定：“黨的下級(jí)組織既要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作，又要獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題?！贝藭r(shí)對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度有了更深的認(rèn)識(shí)，已經(jīng)不是單純強(qiáng)調(diào)下級(jí)黨組織對(duì)上級(jí)黨組織的服從性，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)下級(jí)黨組織自身的獨(dú)立性，要求其勇于擔(dān)責(zé)，這樣的雙重性要求在之后的黨章固定下來(lái)，成為請(qǐng)示報(bào)告制度發(fā)展的重要標(biāo)志。1988年，中紀(jì)委發(fā)布《關(guān)于建立健全報(bào)告制度的通知》，報(bào)告制度成為串聯(lián)各級(jí)紀(jì)委，維護(hù)黨風(fēng)清正的有利手段。[13]八九政治風(fēng)波之后請(qǐng)示報(bào)告制度更受重視，1994年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問(wèn)題的決定》明確提出，“各地、各部門要牢固樹(shù)立全局觀念，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央的決議、決定，結(jié)合實(shí)際創(chuàng)造性地工作，重大問(wèn)題要請(qǐng)示報(bào)告”[14]。重大問(wèn)題至此明確成為報(bào)告對(duì)象。2003年，在此基礎(chǔ)上將請(qǐng)示報(bào)告對(duì)象進(jìn)一步細(xì)化，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定“黨組織對(duì)于本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位事關(guān)全局和社會(huì)穩(wěn)定的重要情況以及重大問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時(shí)限和程序向上級(jí)黨組織報(bào)告或請(qǐng)示”[15]。2009年，頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，規(guī)定“巡視組應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)巡視工作中的重要情況和重大問(wèn)題要及時(shí)請(qǐng)示報(bào)告”[16]。黨內(nèi)法規(guī)首次出現(xiàn)“請(qǐng)示報(bào)告制度”的完整表述，表明此時(shí)請(qǐng)示報(bào)告已經(jīng)從具體的形式方法發(fā)展為系統(tǒng)的制度安排。

（四）請(qǐng)示報(bào)告制度的深化發(fā)展。2010年，《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》將報(bào)告對(duì)象由黨組織擴(kuò)大到領(lǐng)導(dǎo)干部，加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況的監(jiān)管，進(jìn)一步發(fā)展了請(qǐng)示報(bào)告制度。2015年，《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》規(guī)定對(duì)干部不執(zhí)行重要情況請(qǐng)示報(bào)告制度的懲處措施。2016年，《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)“全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度”。2017年，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》提出“嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度”，同年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定“巡視組應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，對(duì)巡視工作中的重要情況和重大問(wèn)題及時(shí)向巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組請(qǐng)示報(bào)告”。比之試行條例，進(jìn)一步明確請(qǐng)示報(bào)告對(duì)象，減少請(qǐng)示報(bào)告的對(duì)象錯(cuò)誤問(wèn)題。2017年兩份法規(guī)均強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，既體現(xiàn)了紀(jì)檢工作嚴(yán)明的紀(jì)律性，又體現(xiàn)了請(qǐng)示報(bào)告制度在紀(jì)檢工作中的重要作用。還是在2017年，《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》先后出臺(tái)，以報(bào)告制度為表征的監(jiān)管方式表明對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的要求更加嚴(yán)格。2019年，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》再次重申這一立場(chǎng)，同時(shí)回應(yīng)監(jiān)察委的成立，將請(qǐng)示報(bào)告全部納入到紀(jì)檢監(jiān)察工作范疇。隨后出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》成為第一部純粹以請(qǐng)示報(bào)告制度為規(guī)定對(duì)象的條例級(jí)黨內(nèi)法規(guī)，宣示了請(qǐng)示報(bào)告制度在黨內(nèi)的重要地位。

三、請(qǐng)示報(bào)告制度的作用

請(qǐng)示報(bào)告制度作為重要的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律，在政治上凝聚全黨力量，維護(hù)中央權(quán)威;在組織上監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部，促進(jìn)上下級(jí)黨組織溝通;在工作上因事制宜，重點(diǎn)針對(duì)影響面廣、影響力大的問(wèn)題。

（一）政治上團(tuán)結(jié)全黨和維護(hù)中央。請(qǐng)示報(bào)告制度自建黨以來(lái)一直是團(tuán)結(jié)全黨的重要抓手。既可以了解黨中央、上級(jí)黨組織的意圖，方便落實(shí)或細(xì)化部署的方針政策;又可以了解地方黨組織、下級(jí)黨組織的動(dòng)態(tài)，方便制定或推行合適的戰(zhàn)略方針，進(jìn)而形成以中央為核心、聯(lián)系密切、快慢有度的黨的集體。在戰(zhàn)火紛飛的年代，依靠請(qǐng)示報(bào)告制度，中央緊密聯(lián)系各級(jí)黨組織，使之成為密切聯(lián)系群眾以外的又一重要法寶。如在遼沈戰(zhàn)役期間，東北野戰(zhàn)軍就先攻打錦州還是先攻打長(zhǎng)春反復(fù)請(qǐng)示報(bào)告，最后貫徹黨中央戰(zhàn)略思想，為遼沈戰(zhàn)役乃至解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利提供了重要保障。在和平發(fā)展的年代，中國(guó)共產(chǎn)黨仍然面對(duì)“四大危險(xiǎn)”“四大考驗(yàn)”，平波之下，暗潮涌動(dòng)。而請(qǐng)示報(bào)告制度在此時(shí)凝聚全黨，其執(zhí)行情況直接成為判斷黨性的重要依據(jù)。早在2014年，習(xí)近平總書記便指出：“對(duì)不請(qǐng)示報(bào)告的干部，黨組織要格外注意，可能就是要出問(wèn)題的前兆。”[17]以請(qǐng)示報(bào)告制度為基點(diǎn)，及時(shí)處理腐化分子，強(qiáng)化黨的政治紀(jì)律，使全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致。請(qǐng)示報(bào)告制度也不再是初步確立時(shí)應(yīng)對(duì)黨內(nèi)無(wú)政府無(wú)紀(jì)律狀態(tài)的產(chǎn)物，而逐漸變成兼有強(qiáng)化紀(jì)律建設(shè)和政治建設(shè)職能的重要制度，成為黨中央樹(shù)立權(quán)威，團(tuán)結(jié)全黨的有力抓手。

（二）組織上監(jiān)督干部和促進(jìn)溝通。領(lǐng)導(dǎo)干部與黨組織的關(guān)系，下級(jí)黨組織與上級(jí)黨組織的關(guān)系，是組織工作必須妥善處理的兩組關(guān)系。請(qǐng)示報(bào)告制度在組織工作中扮演了監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部和促進(jìn)上下級(jí)黨組織溝通的重要角色。領(lǐng)導(dǎo)干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，承載著建設(shè)先進(jìn)執(zhí)政黨的偉大使命。請(qǐng)示報(bào)告制度以《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》等文件為依托，要求領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)可能影響其正常履職的個(gè)人事項(xiàng)進(jìn)行報(bào)告，接受組織監(jiān)督，對(duì)于違反個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告規(guī)定的情況也通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》予之懲處。正面引導(dǎo)，反面處分，從而強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的組織觀念、程序觀念。在各文件試行期間，請(qǐng)示報(bào)告制度已經(jīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核甚至?xí)x升產(chǎn)生重要影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，全國(guó)已有12.5萬(wàn)名干部因不如實(shí)報(bào)告受到處理。[18]2017年，寧夏自治區(qū)也因隱瞞不報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，取消18名擬提拔為廳處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人選資格。[19]

在組織建設(shè)上，請(qǐng)示報(bào)告制度不僅在聯(lián)系中央和地方黨組織方面承擔(dān)著重要作用，還在上下級(jí)黨組織溝通方面承擔(dān)著重要作用。新中國(guó)成立前，通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度的實(shí)施，上下級(jí)黨組織增加溝通，減少了人力物力的浪費(fèi)和繳獲虛報(bào)的現(xiàn)象。如西北野戰(zhàn)軍通過(guò)各縱旅團(tuán)黨委對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度的執(zhí)行，使西北野戰(zhàn)軍前委充分了解下級(jí)黨組織情況，效果顯著?！霸谪?cái)經(jīng)上打埋伏、鋪張浪費(fèi)大為減少，各縱清出黃金六十兩交公?！盵20]新中國(guó)成立后，各級(jí)黨組織的任務(wù)由斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)為建設(shè)，請(qǐng)示報(bào)告制度的作用有增無(wú)減。對(duì)于重大突發(fā)事件、重大違紀(jì)違法等事項(xiàng)，請(qǐng)示報(bào)告制度有助于通過(guò)溝通妥善解決各類棘手問(wèn)題。同時(shí)溝通是雙向的，此舉并非單純?cè)鲈O(shè)下級(jí)黨組織的溝通義務(wù)，而是通過(guò)制度紐帶增進(jìn)雙方有效溝通，這就意味著下級(jí)黨組織需要主動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告，上級(jí)黨組織也要及時(shí)回復(fù)請(qǐng)示報(bào)告，不然也是一種不作為。如天津市工信委對(duì)電子信息中心前后四次請(qǐng)示始終無(wú)動(dòng)于衷、推諉扯皮，最終工信委黨組書記、主任李朝興被免職。[21]

（三）工作上因事制宜和針對(duì)重點(diǎn)。請(qǐng)示報(bào)告制度承擔(dān)著上傳下達(dá)、聯(lián)系上下的任務(wù)，但是其本身強(qiáng)調(diào)針對(duì)重點(diǎn)，而不是拘泥于瑣細(xì)，要求事事如此，時(shí)時(shí)如此。黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)文件多直接要求對(duì)重大事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，而重大事項(xiàng)本身的涵蓋內(nèi)容也可以及時(shí)與重要工作、緊急工作相聯(lián)系，使其及時(shí)助力工作。如為了確保宣傳工作不違規(guī)、不越線、不誤導(dǎo)，自1948年《關(guān)于宣傳工作中請(qǐng)示與報(bào)告制度的規(guī)定》到2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，均規(guī)定了對(duì)宣傳報(bào)道請(qǐng)示工作的要求。再如腐敗治理日漸深入，全面從嚴(yán)治黨日益深化，請(qǐng)示報(bào)告制度在預(yù)防端與懲治端均扮演著重要角色。在預(yù)防端，領(lǐng)導(dǎo)干部需要報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，同時(shí)對(duì)報(bào)告結(jié)果進(jìn)行查核，預(yù)防“關(guān)鍵少數(shù)”帶頭腐化。在懲治端，紀(jì)檢監(jiān)察工作嚴(yán)格執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度，既防止蒼蠅老虎逃出法網(wǎng)，又防止反腐工作越出正軌。

四、《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》的特色

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展，請(qǐng)示報(bào)告制度不斷順應(yīng)時(shí)代要求，在不同時(shí)期擁有不同特點(diǎn)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，與時(shí)俱進(jìn)，擁有諸多創(chuàng)新亮點(diǎn)：在形式上，《條例》打破了過(guò)去正向列舉的形式，同時(shí)采用反向列舉，使肯定清單和否定清單并列，方便請(qǐng)示報(bào)告主體貫徹落實(shí)。在內(nèi)容上也更加強(qiáng)調(diào)請(qǐng)示報(bào)告主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以期應(yīng)對(duì)消極處理帶來(lái)的“上交麻煩”問(wèn)題。

（一）形式上肯定清單和否定清單并列?！稐l例》采取肯定清單和否定清單兩種羅列方式，即應(yīng)當(dāng)請(qǐng)示報(bào)告和不必請(qǐng)示報(bào)告兩種事項(xiàng)安排，一改之前只列舉應(yīng)當(dāng)請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)的做法，使請(qǐng)示報(bào)告主體充分厘清請(qǐng)示報(bào)告的界限，有利于請(qǐng)示報(bào)告工作的落實(shí)。在實(shí)施過(guò)程中，由于肯定清單中兜底事項(xiàng)的存在，即其他應(yīng)當(dāng)請(qǐng)示（報(bào)告）的重大事項(xiàng)，導(dǎo)致肯定清單邊界模糊，一方面，請(qǐng)示報(bào)告主體在操作中容易將不必請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)當(dāng)作應(yīng)當(dāng)請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，造成效率損耗;另一方面請(qǐng)示報(bào)告主體和請(qǐng)示報(bào)告對(duì)象容易產(chǎn)生對(duì)事項(xiàng)是否屬于肯定清單的疑問(wèn)，甚至分歧。對(duì)此，《條例》特設(shè)否定清單，將不必請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)加以羅列，從而進(jìn)一步明晰請(qǐng)示報(bào)告的范圍，更加有利于此制度的推行和落實(shí)。

（二）內(nèi)容上授權(quán)有限與責(zé)任擔(dān)當(dāng)并重。民主集中制作為黨的根本組織原則，其不僅強(qiáng)調(diào)義務(wù)的履行，還強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利的尊重。請(qǐng)示報(bào)告制度不是意味對(duì)請(qǐng)示報(bào)告主體權(quán)力的單純限制，而是在明確權(quán)限的同時(shí)明確責(zé)任，使請(qǐng)示報(bào)告主體可以充分作為。對(duì)于這一點(diǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的認(rèn)識(shí)有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。從最開(kāi)始強(qiáng)調(diào)義務(wù)，要求地方黨組織向中央請(qǐng)示報(bào)告，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)權(quán)利的尊重。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：第一，請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)限縮為重大事項(xiàng)。此方面不是表現(xiàn)為請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)本身數(shù)量的限縮，而是表現(xiàn)為對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)的日益明確，重大事項(xiàng)表述的規(guī)范化、具體化，最終在本《條例》中出現(xiàn)否定清單，即以不需請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)清單來(lái)明確請(qǐng)示報(bào)告主體的權(quán)限。第二，請(qǐng)示報(bào)告權(quán)責(zé)具體明晰。表面上看是要求請(qǐng)示報(bào)告主體承擔(dān)責(zé)任，積極履職，同時(shí)也意味著請(qǐng)示報(bào)告對(duì)象對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告主體自身履職范圍內(nèi)事務(wù)需不加干涉，尊重其權(quán)利。

“堅(jiān)持權(quán)責(zé)明晰”作為一項(xiàng)原則寫入《條例》，并貫穿始終，糾正了過(guò)去強(qiáng)調(diào)授權(quán)有限，要求下級(jí)注重請(qǐng)示報(bào)告，而忽略負(fù)責(zé)與擔(dān)當(dāng)?shù)囊蟮腻e(cuò)誤認(rèn)識(shí)?！稐l例》更是將此項(xiàng)原則細(xì)化為具體做法，如防止黨組織之間相互推諉，明確履責(zé)主體，《條例》規(guī)定“聯(lián)合請(qǐng)示報(bào)告應(yīng)當(dāng)明確牽頭黨組織”。再如防止受理黨組織消極懈怠，單純上交問(wèn)題，《條例》規(guī)定“對(duì)下級(jí)黨組織請(qǐng)示的重大事項(xiàng)，受理黨組織如需以其名義再向上級(jí)黨組織請(qǐng)示的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究并負(fù)責(zé)任地提出處理建議，不得只將原文轉(zhuǎn)請(qǐng)示上級(jí)黨組織”。另外《條例》不僅賦予請(qǐng)示報(bào)告對(duì)象以權(quán)利，同時(shí)也讓其承擔(dān)必要的責(zé)任。如說(shuō)明責(zé)任，上級(jí)黨組織“確有特殊情況無(wú)法在規(guī)定期限內(nèi)辦理完畢的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向下級(jí)黨組織說(shuō)明情況”。再如糾錯(cuò)責(zé)任，對(duì)于請(qǐng)示報(bào)告工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，“上級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)提醒糾正”。由此體現(xiàn)了《條例》對(duì)權(quán)限與責(zé)任的統(tǒng)一。

五、請(qǐng)示報(bào)告制度的展望

《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》出臺(tái)以后，各省市、各部門黨組織積極響應(yīng)，紛紛學(xué)習(xí)貫徹《條例》精神。浙江省委常委會(huì)議要求將重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度落實(shí)到每個(gè)支部、每個(gè)黨員。[22]中國(guó)石化集團(tuán)公司黨組將此《條例》細(xì)化，制定了《重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告實(shí)施辦法》，規(guī)定了集團(tuán)公司黨組向黨中央請(qǐng)示報(bào)告、直屬單位黨委向集團(tuán)公司黨組請(qǐng)示報(bào)告和黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)示報(bào)告3個(gè)層面的若干措施。[23]“一分部署，九分落實(shí)?！痹谖募贫▽用?，各有權(quán)組織制定符合組織實(shí)際的《實(shí)施辦法》，將《條例》具體化、明確化;在制度影響層面，重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度要落到基層、用到基層，防止制度虛置化、折扣化。從而在全黨范圍內(nèi)形成貫徹落實(shí)重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度的“集體意識(shí)”，推進(jìn)請(qǐng)示報(bào)告制度深化發(fā)展。

當(dāng)然，目前《條例》本身并非盡善盡美，《條例》未來(lái)需要對(duì)口頭請(qǐng)示報(bào)告留存問(wèn)題和越級(jí)請(qǐng)示報(bào)告操作問(wèn)題作出更為詳實(shí)的規(guī)定。首先對(duì)口頭請(qǐng)示報(bào)告的留存規(guī)定時(shí)限和留存的內(nèi)容要求，如規(guī)定口頭請(qǐng)示報(bào)告需留存六個(gè)月或一年，基層黨組織可根據(jù)上級(jí)黨組織要求縮短留存時(shí)限;口頭請(qǐng)示報(bào)告留存需表明請(qǐng)示報(bào)告主體與對(duì)象，請(qǐng)示報(bào)告時(shí)間與主要內(nèi)容。其次對(duì)越級(jí)請(qǐng)示報(bào)告明確適用。對(duì)于此類特殊的請(qǐng)示報(bào)告更要具體可操作，既要避免請(qǐng)示報(bào)告主體的使用風(fēng)險(xiǎn)，又要規(guī)避請(qǐng)示報(bào)告主體的濫用行為。如規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告應(yīng)當(dāng)逐級(jí)進(jìn)行，一般不得越級(jí)請(qǐng)示報(bào)告。特殊情況下，可以按照有關(guān)規(guī)定直接向更高層級(jí)黨組織請(qǐng)示報(bào)告，不抄送被越過(guò)的黨組織。如此使之釋放制度紅利，必要時(shí)擺脫束縛，使黨的建設(shè)再上臺(tái)階。

隨著《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》先后出臺(tái)，請(qǐng)示報(bào)告制度逐漸形成由組織到個(gè)人，由領(lǐng)導(dǎo)干部到普通黨員，由個(gè)人事項(xiàng)到重大事項(xiàng)的嚴(yán)密網(wǎng)絡(luò)，請(qǐng)示報(bào)告制度也由最開(kāi)始的零散無(wú)序走向制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

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作者系上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)理論碩士研究生

責(zé)任編輯：趙? 菲