編者按：為跟蹤“一號(hào)檢察建議”的落實(shí)情況，特組織本專題，從背景意義、貫徹落實(shí)等角度對(duì)“一號(hào)檢察建議”進(jìn)行解讀，探討如何加強(qiáng)未成年人保護(hù)工作，健全和完善未成年人保護(hù)制度，進(jìn)而促進(jìn)將檢察建議做成剛性做到剛性。特邀最高人民檢察院第九檢察廳史衛(wèi)忠廳長(zhǎng)圍繞“一號(hào)檢察建議”的制發(fā)進(jìn)行深度解讀，并從政策層面指導(dǎo)如何貫徹落實(shí)“一號(hào)檢察建議”;著名法學(xué)家宋英輝教授從法理層面剖析了“一號(hào)檢察建議”發(fā)出的法律依據(jù)，并指出“一號(hào)檢察建議”是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的具體體現(xiàn)。最后，遴選出三篇反映基層檢察院落實(shí)“一號(hào)檢察建議”情況的調(diào)研文章，展示檢察建議在檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)中的實(shí)踐和作用。

2018年10月，最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“最高檢”）在辦案和調(diào)研的基礎(chǔ)上向教育部發(fā)出《中華人民共和國(guó)最高人民檢察院檢察建議書》（高檢建〔2018〕1號(hào)），建議積極推動(dòng)幼兒園、中小學(xué)校園安全建設(shè)，有效預(yù)防和減少教職員工性侵害幼兒園兒童、中小學(xué)學(xué)生違法犯罪發(fā)生。這是最高檢歷史上首次向國(guó)務(wù)院組成部門發(fā)送的檢察建議書，被稱為“一號(hào)檢察建議”，有力推動(dòng)了各地校園安全建設(shè)，產(chǎn)生了較大的社會(huì)影響。2019年2月26日，最高檢正式發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，為檢察建議工作提供了規(guī)范化、系統(tǒng)化的制度依據(jù)。檢察建議在檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施等方面發(fā)揮越來越重要的作用。

一、背景與意義：“一號(hào)檢察建議”的出臺(tái)

近年來，性侵害未成年人犯罪案件多發(fā)頻發(fā)，其中中小學(xué)（幼兒園）教職員工性侵未成年人犯罪案件呈上升態(tài)勢(shì)。相當(dāng)數(shù)量的案件犯罪時(shí)間長(zhǎng)，侵害次數(shù)多，一案侵犯多名學(xué)生。這些案件不僅給被害兒童、學(xué)生及其家庭造成嚴(yán)重傷害，而且還嚴(yán)重危害校園安全和社會(huì)穩(wěn)定。

問題是時(shí)代的聲音，也是努力的方向。2017年，最高檢抗訴了某小學(xué)教師齊某強(qiáng)奸、猥褻兒童罪案，張軍檢察長(zhǎng)親自列席最高人民法院關(guān)于本案的審委會(huì)會(huì)議，從情節(jié)認(rèn)定、法律適用、量刑建議等多個(gè)方面闡述了意見。最終，最高人民法院全面采納了最高人民檢察院的抗訴意見，被告人齊某從有期徒刑10年被改判為無期徒刑。

雖然正義得到了伸張，但是檢察監(jiān)督工作并未止步。張軍檢察長(zhǎng)要求對(duì)齊某案進(jìn)行“解剖麻雀”式分析，深入思考如何把未檢工作做到起訴之前，延展到裁判之后，為每個(gè)家庭、每一所學(xué)校帶來更實(shí)在的獲得感、幸福感和安全感。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過深入調(diào)研，摸清了教職工性侵害未成年人犯罪發(fā)展態(tài)勢(shì)，發(fā)現(xiàn)在校園這個(gè)本該最安全的地方，卻在安全管理方面存在較為嚴(yán)重的問題。最高檢分析認(rèn)為要想遏制和減少未成年學(xué)生遭受性侵害問題，一方面靠公安司法機(jī)關(guān)的嚴(yán)厲打擊，另一方面有賴于教育主管部門的源頭預(yù)防，通過堵塞漏洞、完善機(jī)制來預(yù)防和減少此類案件的發(fā)生。

在張軍檢察長(zhǎng)親自部署指導(dǎo)下，經(jīng)過深入調(diào)研分析，反復(fù)論證，多輪修改，并經(jīng)最高檢檢察委員會(huì)討論研究，決定由最高檢依法向教育部發(fā)出“一號(hào)檢察建議”。為保障檢察建議的“剛性”，最高檢還就檢察建議的內(nèi)容專門發(fā)函征求了教育部的意見，并依據(jù)其意見對(duì)檢察建議作了進(jìn)一步修改?！耙惶?hào)檢察建議”主要針對(duì)校園安全管理規(guī)定執(zhí)行不嚴(yán)格、教職員工管理不到位，以及兒童和學(xué)生法治教育、預(yù)防性侵害教育缺位等問題，其核心內(nèi)容是建議進(jìn)一步完善預(yù)防性侵害的制度機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員等[1]?！耙惶?hào)檢察建議”也是關(guān)于社會(huì)治理的檢察建議，事關(guān)人民群眾尤其是在校學(xué)生的切身利益，引起社會(huì)強(qiáng)烈反響。在今年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、政協(xié)委員對(duì)“一號(hào)檢察建議”高度肯定。

二、貫徹與落實(shí)：“一號(hào)檢察建議”的落地

“一號(hào)檢察建議”發(fā)出后，得到教育部積極回應(yīng)并迅速落實(shí)，形成全國(guó)檢察機(jī)關(guān)與教育部門齊抓共管，狠抓落實(shí)的良好局面。

（一）“一號(hào)檢察建議”的落實(shí)離不開教育部黨組和陳寶生部長(zhǎng)對(duì)最高檢檢察建議書的高度重視

收到檢察建議后，陳寶生部長(zhǎng)批示要求：“這種監(jiān)督形式要積極配合，做好工作，并及時(shí)將有關(guān)情況予以反饋?！苯逃拷M織專班研究落實(shí)檢察建議，迅速起草下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)（幼兒園）預(yù)防性侵害學(xué)生工作的通知》、教師《職業(yè)行為十項(xiàng)準(zhǔn)則》，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防性侵安全教育、教職員工隊(duì)伍管理、安全管理規(guī)定落實(shí)、預(yù)防性侵協(xié)同機(jī)制構(gòu)建、學(xué)校安全督導(dǎo)檢查等方面工作，同時(shí)還起草了《未成年學(xué)生學(xué)校保護(hù)規(guī)定（草案）》，制定了下一步工作方案，全面啟動(dòng)整改工作。教育部還委派政策法規(guī)司相關(guān)人員到最高檢就檢察建議落實(shí)情況進(jìn)行了當(dāng)面溝通，書面反饋落實(shí)情況，并表示今后將加強(qiáng)和最高檢等單位的配合，共同做好未成年人保護(hù)工作。

（二）“一號(hào)檢察建議”的落實(shí)離不開各地黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)、教育主管部門和熱心人士的支持配合

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至今年1月25日，全國(guó)已有25個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)作出批示，要求結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，認(rèn)真落實(shí)最高檢檢察建議。各地迅速采取了一系列措施，推動(dòng)建立健全完善校園安全管理和幼兒園兒童、未成年學(xué)生保護(hù)工作機(jī)制。如，湖北省檢察院聯(lián)合教育、公安等部門制定了《關(guān)于建立侵害未成年人權(quán)益案件強(qiáng)制報(bào)告制度的工作意見》，該省教育廳還專門邀請(qǐng)檢察官為教育系統(tǒng)專題研修班的100余名教師講授法治課，提高教師對(duì)侵害學(xué)生權(quán)益案件的預(yù)防、處置能力。重慶市教委先后組織兩批共190余名教育系統(tǒng)的干部、教師進(jìn)行培訓(xùn)，專門到市檢察院法治教育實(shí)踐基地開展實(shí)踐活動(dòng)，其中96名教師主動(dòng)申請(qǐng)加入檢察機(jī)關(guān)法治宣傳“莎姐”團(tuán)隊(duì)，表示愿意成為防性侵志愿者。四川省瀘州市檢察院與市教育局會(huì)簽了《關(guān)于印發(fā)聯(lián)合開展幼兒教師法治教育活動(dòng)方案的通知》，啟動(dòng)為期兩年的幼兒教師法治教育活動(dòng)。

（三）“一號(hào)檢察建議”的落實(shí)離不開全國(guó)檢察機(jī)關(guān)“一盤棋”的部署和持之以恒狠抓落實(shí)

各省級(jí)檢察院認(rèn)真落實(shí)最高檢工作部署，把“一號(hào)檢察建議”的精神、要求傳達(dá)到地方各級(jí)檢察院、教育行政部門和學(xué)校。不少檢察院黨組專題研究部署本地貫徹“一號(hào)檢察建議”監(jiān)督落實(shí)工作，制定具體舉措，明確期限和責(zé)任部門、責(zé)任人。檢察長(zhǎng)親自向黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)相關(guān)工作情況，與教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)溝通座談，聽取工作進(jìn)展，及時(shí)協(xié)助解決工作中的問題和困難。未檢部門切實(shí)履行職能作用，加強(qiáng)協(xié)作配合，確保工作有序深入開展。上級(jí)檢察院加強(qiáng)對(duì)下級(jí)院監(jiān)督落實(shí)情況的指導(dǎo)、督促。各地檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合教育部門共同開展調(diào)研督導(dǎo)等活動(dòng)，深入基層一線，開展明察暗訪，同時(shí)積極推動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，努力做到雙贏多贏共贏。

三、剛性與共贏：“一號(hào)檢察建議”的意義

近年來，為加強(qiáng)校園安全管理、預(yù)防性侵害未成年學(xué)生犯罪，教育部等部門專門下發(fā)了《關(guān)于做好預(yù)防少年兒童遭受性侵工作的意見》等規(guī)定，作出具體部署，明確校長(zhǎng)（園長(zhǎng)）是第一責(zé)任人?？梢?，校園性侵問題的癥結(jié)并非沒有機(jī)制保障，而是沒有抓好機(jī)制的貫徹落實(shí)。很多時(shí)候，檢察建議就是要解決這樣的問題。

（一）要緊緊圍繞人民群眾重大利益開展法律監(jiān)督工作

新時(shí)代，尤其是在國(guó)家監(jiān)察體制改革后，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)督思維和監(jiān)督方式，其中最重要的是緊緊圍繞人民群眾的重大利益，抓住突出問題開展監(jiān)督。當(dāng)前，在未成年人權(quán)益保護(hù)方面，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題比較突出，迫切需要檢察機(jī)關(guān)加大監(jiān)督力度，確保國(guó)家關(guān)于未成年人保護(hù)的法律規(guī)定得到統(tǒng)一正確實(shí)施?！耙惶?hào)檢察建議”以群眾反映強(qiáng)烈的校園安全為切入點(diǎn)，以教育部為被建議對(duì)象，提出健全完善預(yù)防性侵害的制度機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)校園預(yù)防性侵害相關(guān)制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查、依法嚴(yán)肅處理有關(guān)違法違紀(jì)人員三條具體建議，對(duì)于加強(qiáng)對(duì)教職工以及保安、宿管員等法治教育及管理，推動(dòng)健全預(yù)防性侵害未成年學(xué)生、幼兒園兒童違法犯罪機(jī)制，促進(jìn)校園安全建設(shè)，護(hù)航未成年人健康成長(zhǎng)，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感都具有重要意義，因此得到各方的高度重視?！耙惶?hào)檢察建議”的實(shí)踐也再次證明，圍繞未成年人權(quán)益保護(hù)開展法律監(jiān)督，更容易得到黨委、政府、群眾乃至監(jiān)督對(duì)象的支持、認(rèn)同，監(jiān)督效果也更加突出。

（二）高質(zhì)量的檢察建議書是將檢察建議做成剛性、做到剛性的基礎(chǔ)和保證

只有抓住的問題精準(zhǔn)、提出的建議可行，符合法律規(guī)定和法治精神，才會(huì)得到被建議單位的采納，檢察建議也才能真正取得實(shí)效。[2]“一號(hào)檢察建議”，在辦案和深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)歷了集體研究論證、多次修改完善的過程，質(zhì)量不可謂不高;在發(fā)出前征求了教育部意見，程序不可謂不嚴(yán)密;在發(fā)出后，積極與教育部有關(guān)部門進(jìn)行溝通，共同制定十項(xiàng)具體措施，并聯(lián)合派員深入一些地方和學(xué)校調(diào)研，檢查督導(dǎo)檢察建議落實(shí)情況，確保了檢察建議取得實(shí)效。這為今后檢察建議工作樹立了標(biāo)桿：制發(fā)檢察建議必須立足檢察職能、結(jié)合司法辦案工作，必須堅(jiān)持嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)、必要審慎、注重實(shí)效，必須通過規(guī)范化的程序發(fā)出，要采取多種措施確保檢察建議得到采納和落實(shí)，取得實(shí)實(shí)在在的效果。

（三）檢察建議的生命在于監(jiān)督落實(shí)

為確保“一號(hào)檢察建議”落到實(shí)處并進(jìn)一步規(guī)范檢察建議工作，“一號(hào)檢察建議”發(fā)出后，最高檢專門將“一號(hào)檢察建議”下發(fā)各省級(jí)檢察院，并要求抄報(bào)省級(jí)教育主管部門及主管省（區(qū)、市）領(lǐng)導(dǎo)，一并報(bào)送本省檢察機(jī)關(guān)開展未成年人保護(hù)工作情況。各省級(jí)檢察院迅速行動(dòng)，不少省級(jí)檢察院檢察長(zhǎng)親自前往，當(dāng)面通報(bào)情況，爭(zhēng)取重視支持;各地相關(guān)省領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要求教育行政部門積極配合抓好落實(shí);各地檢察機(jī)關(guān)與教育行政部門加強(qiáng)溝通，密切配合，推動(dòng)“一號(hào)檢察建議”在全國(guó)落地落實(shí)。同時(shí)，我們也深刻認(rèn)識(shí)到，抓落實(shí)要常抓不懈，久久為功，對(duì)于校園安全建設(shè)尤其如此。今年4月，最高檢又專門下發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好高檢院“一號(hào)檢察建議”監(jiān)督落實(shí)工作的通知》，提出各級(jí)檢察機(jī)關(guān)要持續(xù)跟進(jìn)，共同努力，把監(jiān)督落實(shí)“一號(hào)檢察建議”作為當(dāng)前和未來幾年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作抓實(shí)抓好，確?！耙惶?hào)檢察建議”落地生根，發(fā)揮應(yīng)有作用。我們堅(jiān)信，在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共同努力下，“一號(hào)檢察建議”的監(jiān)督落實(shí)必將成為把檢察建議工作做成剛性、做到剛性的生動(dòng)實(shí)踐，也將成為檢察機(jī)關(guān)履行對(duì)黨、國(guó)家和人民莊嚴(yán)承諾、展現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)真負(fù)責(zé)良好形象、進(jìn)一步贏得社會(huì)各界信任、支持的有利契機(jī)，對(duì)于全面推進(jìn)安全校園建設(shè)，滿足人民群眾對(duì)未成年人司法保護(hù)的美好需求，都具有重要意義。

注釋：

[1]參見《一號(hào)檢察建議為何發(fā)給教育部？源于一起學(xué)生被性侵的抗訴案件》，澎湃新聞網(wǎng)http：//www.thepaper.cn/newsdetail_forward_3125630，最后訪問日期：2019年5月6日。

[2]參見吳孟栓、米蓓：《檢察建議：履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019 年1 月24 日。