熱點(diǎn)事件中公共政策執(zhí)行的網(wǎng)民意見框架偏向研究
——以杭州“最嚴(yán)養(yǎng)狗令”為例

□ 范宇環(huán)

一、問題的提出

近年來，全國(guó)各地接連發(fā)生因養(yǎng)狗引起的爭(zhēng)議性事件，如“網(wǎng)紅遛狗不拴繩與孕婦沖突”“杭州狗主人打人事件”等，引起眾人對(duì)文明養(yǎng)狗的關(guān)注。針對(duì)實(shí)際情況，杭州市決定開展文明養(yǎng)犬整治行動(dòng)，但此次整治行動(dòng)備受爭(zhēng)議，整治公告一經(jīng)發(fā)布，引起各大媒體和網(wǎng)民的密切關(guān)注，人民日?qǐng)?bào)、央視新聞等主流媒體多次轉(zhuǎn)發(fā)評(píng)論，各類微博大V 也將輿論引向一次又一次高潮，輿論愈演愈烈，對(duì)政策執(zhí)行過程造成一定壓力。在網(wǎng)絡(luò)傳播時(shí)代，公眾已不再被動(dòng)，而是主動(dòng)的新聞發(fā)布者、意見表達(dá)者和框架建構(gòu)者。

在我國(guó)當(dāng)前的政治環(huán)境中，公眾的主體意識(shí)逐步增強(qiáng)，參與公共管理的意愿和對(duì)社會(huì)的關(guān)注度日益提高。在政策執(zhí)行過程中，政府和公眾如何互動(dòng)？公眾意見表達(dá)有何種框架偏向？影響這種偏見的因素有哪些？微博作為一種社會(huì)性媒體，記錄了參與者在公共事件中的話語表達(dá)，通過信息數(shù)據(jù)的分析可考察參與者對(duì)事件的框架建構(gòu)情況。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）數(shù)據(jù)挖掘

2018年11月8日，“杭州城管”發(fā)布了一則題為“致杭州養(yǎng)犬市民的一封信”的微博，稱杭州市將開展文明養(yǎng)犬整治行動(dòng)，并要求杭州市民遵守《杭州市限制養(yǎng)犬規(guī)定》。該公告一經(jīng)發(fā)布，立刻引起公眾和媒體高度關(guān)注，輿論迅速發(fā)酵。隨后，“杭州最嚴(yán)養(yǎng)狗令”“杭州城管打狗”“萬人請(qǐng)辭杭州打狗”等話題多次登上微博熱搜榜，一時(shí)間，杭州城管成了網(wǎng)民“口誅筆伐”的對(duì)象。本研究選取“杭州城管”在文明養(yǎng)犬整治行動(dòng)中發(fā)布的三條公告（為方便說明，以下簡(jiǎn)稱為“公告1”“公告2”“公告3”），對(duì)三條微博的評(píng)論進(jìn)行內(nèi)容分析。微博評(píng)論數(shù)量累計(jì)21533 次，數(shù)量較多，為了方便統(tǒng)計(jì)分析，故選取每條微博的前100 條評(píng)論作為分析對(duì)象。

（二）內(nèi)容分析

在進(jìn)行框架識(shí)別時(shí)，不同學(xué)者采取了不同方法。本研究按照恩特曼提出的框架功能（即問題定義、診斷原因、道德判斷和解決方案）進(jìn)行分析。本研究通過反復(fù)閱讀樣本，根據(jù)樣本內(nèi)容和研究的主要問題，對(duì)300 條微博評(píng)論樣本進(jìn)行文本分析，關(guān)注參與者的意見表達(dá)、話語分析和意見分歧，并分析參與者的框架偏向、框架競(jìng)爭(zhēng)以及框架遷移過程。在具體的框架識(shí)別中，一條微博評(píng)論可能出現(xiàn)不止一個(gè)框架，而有些樣本可能不包含框架信息。具體編碼類目如下：

1.信任政府框架，共 2 個(gè)：（1）支持杭州市政府、杭州市城管的工作；（2）支持規(guī)范養(yǎng)狗。

2.指責(zé)框架：指責(zé)政府不作為、懶政，城管不管事，抵制相關(guān)整治活動(dòng)。

3.暴力執(zhí)法框架：城管一刀切、暴力執(zhí)法，采用捕殺、棒殺等血腥殘暴手段。

4.策略建議框架：為整治活動(dòng)提出建議，如管理養(yǎng)狗的人、和平管理、科學(xué)管理等。

5.質(zhì)疑規(guī)定框架：質(zhì)疑規(guī)定的合理性，如辦狗證費(fèi)用高、遛狗時(shí)間不人道、中華田園犬禁養(yǎng)等。

6.信息透明框架：要求公開狗證費(fèi)用用處、整治后的處理結(jié)果。

7.尊重生命框架：從生命角度出發(fā)，要求保護(hù)動(dòng)物生命，停止殺戮。

三、研究發(fā)現(xiàn)

（一）框架競(jìng)爭(zhēng)

在傳統(tǒng)媒體語境下，政策環(huán)境相對(duì)封閉，外部環(huán)境對(duì)政策過程的干預(yù)因素較少，政策過程可以按部就班地展開，政策執(zhí)行也很少受到來自公眾的影響。然而，在新媒體語境下，政策環(huán)境的開放、政策信息的公開以及新媒體技術(shù)的進(jìn)步都為網(wǎng)民隨時(shí)介入政策過程提供了條件。針對(duì)特定事件，參與者往往表現(xiàn)為多個(gè)具有并行或者競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的框架。由圖1 可知，“信任政府框架”“問責(zé)框架”和“暴力執(zhí)法框架”總體來說占比較高。在同一微博樣本中，“信任政府框架”出現(xiàn)頻率高時(shí)，“問責(zé)框架”和“暴力執(zhí)法框架”頻率就較低；反之，當(dāng)“問責(zé)框架”和“暴力執(zhí)法框架”頻率高時(shí)，“信任政府框架”出現(xiàn)頻率就較低。這兩類框架呈現(xiàn)出相反態(tài)勢(shì)，且當(dāng)一方出現(xiàn)頻次過高時(shí)，評(píng)論區(qū)會(huì)出現(xiàn)“沉默的螺旋”現(xiàn)象，即較少會(huì)出現(xiàn)與強(qiáng)勢(shì)意見相反的評(píng)論，于是處于多數(shù)地位的評(píng)論會(huì)越來越多，而弱勢(shì)評(píng)論將會(huì)越來越少，直至完全沒有。由于“問責(zé)框架”“暴力執(zhí)法框架”和“質(zhì)疑規(guī)定框架”出現(xiàn)的頻次差距不大，雖然存在著競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，但它們之間并不互為反框架，“策略建議框架”與“信息透明框架”同理。

圖1 公告與框架類型對(duì)比圖

表1 公告與框架類型交叉對(duì)比表

（二）公眾對(duì)公共政策的執(zhí)行具有抗?fàn)幮?/h3>

在提出具體時(shí)間的認(rèn)知框架時(shí)，參與者的現(xiàn)實(shí)利益、心理圖式等是影響其框架偏向的主要因素。數(shù)據(jù)顯示（表1），在事件的微博評(píng)論中，“問責(zé)框架”“暴力執(zhí)法框架”和“質(zhì)疑框架”顯著，公告1 和公告3 中尤為明顯，公告1 中“問責(zé)框架”頻次高達(dá)42 次，占該公告總框架的33.6%；“暴力執(zhí)法框架”次之，出現(xiàn)33 次（占比26.4%）。公告3 微博評(píng)論中，“問責(zé)框架”（23 次，占比 20.54%）與“質(zhì)疑規(guī)定框架”（25 次，22.32%）頻次較高。經(jīng)過分析可知，公眾對(duì)規(guī)定具有抗?fàn)幮裕貏e是在“問責(zé)框架”中，言辭較為激烈，“懶政”“殘忍杭州，血腥杭州”等話語多次出現(xiàn)，究其原因，部分參與者自身正在養(yǎng)狗或者養(yǎng)過狗，他們從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)和利益出發(fā)抵制相關(guān)條例，但更多的是從道德層面譴責(zé)暴力執(zhí)法人員和政策制定人員。且當(dāng)時(shí)網(wǎng)絡(luò)上流傳著疑似杭州城管打狗的視頻（后官方辟謠為不實(shí)消息），該視頻符合公眾以往對(duì)城管的“刻板印象”，使得謠言迅速擴(kuò)散，形成了“輿論倒逼”，迫使政府作出回應(yīng)。公眾從不同立場(chǎng)的抗?fàn)帒B(tài)度，在一定程度上為政策執(zhí)行帶來一定阻礙。

（三）政策執(zhí)行回應(yīng)影響公眾框架偏向

戈夫曼認(rèn)為，“框架內(nèi)在于事件的組織和認(rèn)知”，“是文化的核心部分，它以各種方式被慣例化（institutionalized）”，并經(jīng)歷著歷史性的變化。可見，框架存在于人們的認(rèn)知范疇，又是文化的一部分，它是語境化的，并可能發(fā)生變化。在具體事件中，參與者的框架并不是一成不變的，往往隨著特殊的節(jié)點(diǎn)，朝著反向或者同向更深入地變化。在此次事件中，2018年11月8日公告1 出臺(tái)以后，一個(gè)疑似杭州城管打狗的視頻在網(wǎng)絡(luò)上迅速散播開來，一時(shí)間杭州城管和杭州市政府成為輿論討伐的對(duì)象，輿論愈演愈烈；17日杭州城管發(fā)布公告2，辟謠網(wǎng)傳不實(shí)打狗視頻，并回應(yīng)此次養(yǎng)犬治理的出發(fā)點(diǎn)是懲罰不按規(guī)定養(yǎng)犬的人，而不是犬。官方的回應(yīng)成為事件輿論的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，導(dǎo)致公告2 的輿論框從根本上發(fā)生變化，“信任政府框架”占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，共出現(xiàn)91 次，占此公告框架的89.21%；“問責(zé)框架”和“暴力執(zhí)法框架”降為0，輿論發(fā)生巨大反轉(zhuǎn)。公告3 的發(fā)布，使輿論框架在一定程度上發(fā)生回彈，“信任政府框架”大大降低（27 次，占比 24.11%），“問責(zé)框架”（頻次 23，占比 20.54%）、“策略建議框架”（15 次，占比 13.39%）、“質(zhì)疑規(guī)定框架”（25 次，占比22.32%）和“信息透明框架”（17次，占比15.18%）比重均有所上升。因公告2 中的評(píng)論設(shè)置了評(píng)論篩選，此時(shí)的“問責(zé)框架”中多出了“避重就輕”“評(píng)論涮選，掩耳盜鈴”等話語。政策回應(yīng)的確影響公眾的框架偏向，公告1 中的公眾訴求主要集中在“暴力執(zhí)法”中；公告2 的官方辟謠有效規(guī)避了這種輿論，但并未滿足公眾其他訴求；公告3 僅僅公布了整治行動(dòng)的推進(jìn)情況，于是公告3 中“質(zhì)疑規(guī)定”訴求和“信息透明”訴求繼續(xù)凸顯，且政策執(zhí)行主體的回應(yīng)方式極為重要，評(píng)論篩選后顯示會(huì)導(dǎo)致輿論反彈。

四、結(jié)語

隨著新媒體技術(shù)的發(fā)展以及公眾民主意識(shí)和參與能力的提高，公眾不再限于被動(dòng)反應(yīng)，而是突破作為客體的身份限制，主動(dòng)對(duì)政策執(zhí)行者施加影響，政策執(zhí)行過程不再是執(zhí)行主體主導(dǎo)的單向運(yùn)動(dòng)，而是執(zhí)行主體與網(wǎng)民之間連續(xù)不斷、循環(huán)往復(fù)的雙向互動(dòng)運(yùn)動(dòng)。公民參與公共政策執(zhí)行是社會(huì)主義民主政治和公共政策民主化的內(nèi)在要求，是公民享有參與管理國(guó)家和社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利體現(xiàn)①。在杭州“最嚴(yán)養(yǎng)狗令”的微博評(píng)論中，各行動(dòng)主體呈現(xiàn)出多元性，輿論框架競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)明顯，且存在“沉默的螺旋”現(xiàn)象。此外，公眾對(duì)規(guī)定的實(shí)施存在一定抗?fàn)幮?，表現(xiàn)為“問責(zé)框架”“暴力執(zhí)法框架”和“質(zhì)疑規(guī)定框架”出現(xiàn)頻率較高，政策執(zhí)行主體的回應(yīng)對(duì)輿論框架偏向具有較大影響，但弱勢(shì)采取篩選評(píng)論、避重就輕等消極態(tài)度，反而會(huì)導(dǎo)致輿論回彈。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，社會(huì)事件的意義建構(gòu)過程更加復(fù)雜，參與其中的社會(huì)行動(dòng)中更加多元，對(duì)話、協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)的氛圍更加濃厚。政策性公共議題的討論中，一方面政策執(zhí)行主體應(yīng)積極主動(dòng)地公布信息，建立接受民意的科學(xué)體系，與網(wǎng)民形成良性穩(wěn)定的互動(dòng)關(guān)系，另一方面應(yīng)培養(yǎng)公眾的民主精神和法治精神，以促進(jìn)我國(guó)公共政策的實(shí)施科學(xué)化、民主化發(fā)展。

注釋：

①葉大鳳.論公共政策執(zhí)行過程中的公民參與[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)：國(guó)內(nèi)訪問學(xué)者、進(jìn)修教師論文?？?，2006(S1).