文/夏天

“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏”，生活在1200多年前唐代的現(xiàn)實主義詩人杜甫，在《茅屋為秋風(fēng)所破歌》中表現(xiàn)出熾熱的憂國憂民情感。別林斯基說：“任何偉大詩人之所以偉大，是因為他們的痛苦和幸福深深地伸進了社會和歷史的土壤里，因為他是社會、時代、人類的器官和代表?！痹娙说牟┐笮亟蠛统绺呃硐耄О倌陙硪恢奔な幹x者的心靈。這種崇高理想在新中國變成了現(xiàn)實。

中華人民共和國成立70周年，祖國建設(shè)成就顯著，各方面發(fā)生了翻天覆地的變化。上海也同樣，尤其在城市更新舊區(qū)改造方面取得了巨大的成績。筆者年齡幾乎與新中國同齡，在房產(chǎn)管理系統(tǒng)工作（包括退休聘用）約半個世紀(jì)，從一個側(cè)面見證了這一歷史性的變化。

（一）

1949年上海解放至1966年這十多年的時間內(nèi)，盡管國家經(jīng)濟處在恢復(fù)之中，國家財政拮據(jù)，但是黨和政府還是以人民的利益為出發(fā)點，千方百計地作出很大的努力，改善市民居住條件。

上海解放時，全市有棚戶、簡屋3200多萬平方米，占住宅總面積的15%之多。提起棚戶區(qū)，老上海人都知道，原來是窮人在亂墳場、荒草地、臭浜岸以及戰(zhàn)火造成的廢墟地上搭建的棚戶，以矮小、破爛、陰暗和潮濕的草棚為主，還夾雜著相當(dāng)數(shù)量的“滾地龍”，沿河浜建有以蘆席、竹條搭建的“水上擱樓”。這些簡陋建筑既不足以避風(fēng)雨，又無從御寒。棚戶區(qū)內(nèi)人口密集，居住擁擠，環(huán)境惡劣，沒有市政公用和衛(wèi)生設(shè)施。

上海剛解放不久，市政府就盡可能投入部分建設(shè)資金，用于改善棚戶、簡屋區(qū)的條件和環(huán)境。1949年7月起，市政府首先在滬東、閘北、南市等區(qū)設(shè)置了300多個給水站，解決了棚戶區(qū)居民的喝水問題。1950年4月起，重點在滬南小木橋、滬北全家庵以及滬西藥水弄等幾個棚戶簡屋區(qū)掘溝疏渠，埋沒管道，設(shè)置垃圾箱，建造公廁，蓄糞池，增設(shè)給水站，開辟火巷，增添了一些市政公用設(shè)施。1951年4月，市第二屆第二次各界人民代表會議上，陳毅市長指示要“重點地修理和建設(shè)工人住宅”，改進“工人居住區(qū)的條件”。1958年，市政府投資700多萬元，鋪筑道路226公里，埋置下水管192公里，增添給水站1800多處，改善了棚戶、簡屋區(qū)居民的居住條件。

在此期間，許多企業(yè)也幫助職工翻建棚戶，變草棚為瓦屋。同時，鼓勵居民有序進行草棚翻建瓦屋，制定了居民規(guī)劃設(shè)計、自建住房及配套建設(shè)等方面的有關(guān)政策。單在1954年自建住宅就達140余萬平方米。楊浦區(qū)中聯(lián)村原來都是低矮的草棚，此時翻建成瓦房的達80%。長寧區(qū)顧東地區(qū)原來草棚占住房總面積70%，1956年底下降到30%。蘇州河上以船為家的“水上人家”也全部遷到陸地居住。翻建后的房屋一般有自來水設(shè)備，光線充足，空氣流通。市政設(shè)施建設(shè)則由國家投資，統(tǒng)一建造。后來由于用地緊張，這種改建方法被終止。

1959年，市有關(guān)部門提出，采取自費改造、自建公助和國家投資等多種辦法翻建瓦房。閘北、蓬萊、虹口等8個區(qū)組織群眾成片翻建棚戶。閘北區(qū)在大統(tǒng)路、中興路一帶，將草棚翻建成2至3層磚木結(jié)構(gòu)樓房，且設(shè)置溝漕式衛(wèi)生設(shè)備。至1960年底，市區(qū)翻建的棚戶總面積達 220萬平方米左右，居住人口達40萬人。瓦房從13.9%上升到76.98%，“滾地龍”完全消失。1965年5月，市有關(guān)部門提出，要盡可能組織群眾成排、成片、成批地改建棚屋，各區(qū)陸續(xù)成立棚戶改建領(lǐng)導(dǎo)小組。1966年上半年有39個棚戶區(qū)拆除棚屋，在原基地翻建樓房191幢；下半年又在虹口區(qū)、徐匯區(qū)、南市區(qū)、閘北區(qū)等一些棚戶區(qū)集中區(qū)域?qū)嵤┚偷爻善?，新建樓?42幢。

普陀區(qū)藥水弄是上海大型棚戶區(qū)之一，上海解放時搭有棚戶、簡屋4000多間，住有3000多戶、2萬多人，多為產(chǎn)業(yè)工人和貧苦勞動者。弄內(nèi)只有崎嶇不平的小道，沒有一盞路燈，居民用豆油燈照明。沒有一條下水道，污水匯集在幾十條臭水浜內(nèi)。沒有垃圾箱、公共廁所，垃圾、臟物遍地皆是。沒有自來水，多數(shù)居民自行開掘土井，或飲用蘇州河的臟水。居民抱怨這里“路不平、水不清、燈不明”。

1950年11月，市有關(guān)部門按照藥水弄地形，埋設(shè)兩條南北向總出水管，填沒全部臭水浜，鋪設(shè)道路21條，增設(shè)自來水龍頭21處，挖掘積水池2個，增設(shè)路燈、公用電話，添設(shè)垃圾箱，建造公共廁所，基本消除弄內(nèi)“臭氣熏人”的惡劣居住狀況。

1955至1959年，弄內(nèi)居民在政府和單位企業(yè)的幫助下拆除草棚，翻建瓦平房或樓房，還新建了中小學(xué)，開設(shè)了油、糧、煤球店。

1984年后，區(qū)政府對藥水弄進行徹底改建。采用民建公助、集資統(tǒng)建辦法，設(shè)計總體改建方案。住戶按施工進度分批動遷，自行過渡。1985年7月，副市長倪天增挖土奠基，當(dāng)年建成7層住宅6幢，總面積14000多平方米。1992年底完成全部改建工程，總建筑面積超過25萬平方米，其中高層21幢，多層26幢，配建了幼兒園、托兒所、老年樂園和菜場，成為環(huán)境優(yōu)美、配套齊全的新型住宅區(qū)，命名為長壽新村。

蕃瓜弄位于上海閘北區(qū)中部，占地面積超過5公頃。上海解放前，這里搭建的“滾地龍”、棚戶、簡屋近4000間，住有1900多戶居民，是上海人口密度最大的棚戶區(qū)。蕃瓜弄改建工程分兩期進行：第一期1963年10月開始，至1964年7月竣工，建10幢5層樓住宅，建筑面積19600多平方米；第二期1964年10月開工，1965年竣工，建成混合結(jié)構(gòu)5層樓房31幢，建筑面積6.9萬平方米。住宅在滿足日照、通風(fēng)及采光要求的前提下，采用點狀、條狀等不同建筑體型，合理提高建筑密度。小區(qū)配置了小學(xué)、幼兒園、托兒所及公共浴室、綜合服務(wù)商店、理發(fā)店等公共服務(wù)配套設(shè)施。弄內(nèi)道路兩側(cè)、屋前屋后種植樹木、放置石凳，并有滑梯、爬梯等兒童游樂設(shè)施。當(dāng)時蕃瓜弄被確定為外賓訪問的重點弄堂之一。

市政府還想方設(shè)法結(jié)合各項市政工程，易地建新房或原地改造棚戶、簡屋。1951年8月，拓寬西藏北路、延長廣肇路，拆除棚戶、簡屋380多間，搬遷居民760多戶，易地新建2層樓住宅90幢。1956年，因辟筑河南南路人民路至中華路段，搬遷居民1000多戶，拆除棚戶、簡屋18000多平方米。1957年，續(xù)辟河南路，拆除棚戶1200多戶，另擇瞿溪路建造2、3層磚木結(jié)構(gòu)住宅進行安置。1959年后，開始有計劃地拆除主干道兩側(cè)棚戶、簡屋，拓寬道路，改善市容交通，將中山北路、中山西路、中山南路打通連接，拓寬成為中山環(huán)路。共拆除棚戶、簡屋84500多平方米，易地新建住宅10萬平方米，安置拆遷居民。至1963年底，市區(qū)結(jié)合各項建設(shè)共拆除棚戶、簡屋超過74萬平方米，有16萬居民入住新居。

曾被稱為上?！褒堩殰稀钡恼丶忆焊脑煸谏虾Ｊ忻裥闹辛粝律羁逃∠?。上海解放時，肇家浜年年污水四溢，臭氣熏人，成為蚊蠅孳生地，并且傳播瘟疫，危害人民身體健康。1949年上海解放后，市政府首先為棚戶居民改善環(huán)境，建設(shè)防火、照明設(shè)施。1954年6月，根除肇家浜，拆除棚戶、簡屋23000多平方米，搬遷居民2000多戶到易地新建住宅安置。肇家浜通過填浜埋管、修筑道路，建成花木茂盛的林蔭大道，種有碧綠的冬青、疊翠的灌木、長青的松柏……在陽光的照射下，空氣中彌漫著清涼的芳香，成了人們休閑的場所。

肇家浜改造分兩期進行。首先通過填浜埋管，辟筑道路，建成林蔭大道。此后，對北側(cè)簡屋進行改造，建成高層住宅3幢，建筑面積15000多平方米。后來，南側(cè)也陸續(xù)興建了大批高層住宅，改變了肇家浜地區(qū)的面貌。

（二）

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，中國大地吹響了改革開放的沖鋒號，舊區(qū)改造進入了嶄新的發(fā)展時期。

20世紀(jì)80年代中期，市政府提出集中改造引線弄、藥水弄、西凌家宅、久耕里等23片舊區(qū)的規(guī)劃。23片舊區(qū)占地面積410公頃，拆除舊房面積330余萬平方米。為了加快舊區(qū)改造的速度，首先要解決改造瓶頸問題——資金，這只有借助改革。改革沒有先例，改革需要解放思想，有敢為天下先的勇氣與魄力。引線弄地處南市區(qū)復(fù)興東路沿線，占地0.28公頃，有各類危舊房2900多平方米、居民130多戶。一遇到臺風(fēng)、潮汛，引線弄就險象環(huán)生。道路狹小，有居民說“推一輛自行車進出都困難。”因此，該弄被列入23片重點舊區(qū)改造地區(qū)之一，但因人口密度大、困難戶多、產(chǎn)權(quán)房比例大，改造難以推行。1987年初，區(qū)政府用改革的思路解決此地的改造問題，提出用“民建公助”方法解決資金不足問題，采取“住戶出錢、單位資助、政府支持”形式，居民承擔(dān)房屋土建造價的三分之二，職工單位出資三分之一，市政設(shè)施建設(shè)費用由政府負擔(dān)。這一決策果然實用有效。1987年7月19日，時任市長江澤民到南市區(qū)視察后，肯定了民建公助改建危舊房的設(shè)想。同年11月，引線弄改建動遷開始。凡經(jīng)濟上有承受能力、自己愿意出資的，在原址分新房，擁有部分產(chǎn)權(quán)。凡確定沒有支付能力的或愿意易地安置的，用浦東新建住宅或浦西舊房安置。有58.1%居民出資參建，原地回搬；44戶自愿移住浦東新建住宅或浦西舊房；多出的住宅作為商品房出售，以平衡建設(shè)資金。這樣，借助居民集資、單位資助、政府補貼，加上部分新建住房出售所得資金，舊區(qū)改造基本做到收支平衡。1989年2月，引線弄舊區(qū)改造全部完成，建有5幢4層樓住宅，共138套。每戶有獨用廚房、衛(wèi)生間、陽臺，開辟270多平方米集中綠地，居住環(huán)境明顯改善。

20世紀(jì)后90年代初，上海市民居住矛盾仍十分突出。有數(shù)十萬戶家庭人均居住面積低于4平方米，其中3萬多戶人均不足2.5平方米。還有1500多萬平方米二級舊式里弄以下舊住房，其中，成片危房、棚戶、簡房365萬平方米。1992年鄧小平“南巡”講話后，上海城市建設(shè)突飛猛進，國內(nèi)外大批開發(fā)商聞風(fēng)而動，紛紛涌進上海。同年，市第六次黨代會上，把舊區(qū)改造、改善居住的重點，落在改造結(jié)構(gòu)簡陋、環(huán)境最差的危棚簡屋上，提出“在本世紀(jì)末完成市區(qū)365萬平方米危棚簡屋改造（簡稱“365”危棚簡屋），住宅成套率達到70%”的目標(biāo)。主管部門規(guī)劃確定63個地塊作為重點改造基地，拉開了大規(guī)模舊區(qū)改造的序幕。

斜三地塊的舊區(qū)改造有創(chuàng)新舉措。斜三基地位于打浦橋地區(qū)，這里大部分屬于斜三居委會所在的范圍，故用“斜三”命名，占地約3公頃，居民1300多戶。區(qū)域內(nèi)危棚簡屋密集，居住條件極差。1984年，市政府確定全市23片區(qū)域必須改造，斜三基地則是重點推進地塊。1992年1月25日，市有關(guān)部門與上海海華房地產(chǎn)有限公司簽訂第一號《土地使用權(quán)出讓合同》，將斜三地塊中19000多平方米使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給該公司，建設(shè)海華小區(qū)，作為上海舊區(qū)改造第一個毛地批租的開發(fā)外銷商品房的項目，開創(chuàng)了改革開放以來吸引外資進行舊區(qū)改造的先河。這一舉措是舊區(qū)改造的體制創(chuàng)新和機制突破，解決了長期以來一直困擾上海舊區(qū)改造的資金問題，為在當(dāng)時條件下大規(guī)模推進舊區(qū)改造創(chuàng)造了條件。1992年9月，上海第一塊毛地批租土地交給了開發(fā)商。接下來，斜三基地向南發(fā)展，繼續(xù)進行二期、三期舊區(qū)改造工作。斜三地塊改造建成后，斜徐路上棚戶改造成為街心花園，徐家匯路路幅由13米拓寬至50米，組成6條機動車道，2條非機動車道和3條綠化分隔帶，成為上海南部連接南浦大橋與肇家浜路的主干道。1995年9月21日，這條路在海華花園建成后不久竣工通車。

斜三基地開創(chuàng)了舊區(qū)改造毛地批租的先河，而“兩灣一宅”即潘家灣、潭子灣和王家宅舊區(qū)改造則是當(dāng)時動遷速度最快的典范。

20世紀(jì)90年代，“兩灣一宅”是市中心城區(qū)危棚簡屋面積最大的棚戶區(qū)。那里棚戶結(jié)構(gòu)簡單，毛竹屋架，屋頂鋪油毛氈、草席、稻草，條件稍好的，屋面竹條上鋪石棉瓦或弧形瓦片，墻壁是竹籬或泥巴，室內(nèi)泥土地面。“兩灣一宅”在上海解放后得到不同程度改造，但大部分居民住房仍為危棚簡屋。這里沒有一家醫(yī)院，沒有一個浴室，沒有一條像樣的道路，水、電、煤氣、通信不配套，這片49.5公頃的區(qū)域內(nèi)，需動遷居民9700余戶，另有單位147家，危棚簡屋41萬平方米，建筑密度和人口密度堪稱全市之最。1997年12月，市第七次黨代會提出：2000年前，努力完成內(nèi)環(huán)線高架路之內(nèi)以及兩側(cè)成片舊區(qū)改造任務(wù)?！皟蔀骋徽备脑烊蝿?wù)不完成，上海就不能宣布城市危棚簡屋改建工程基本完成。1998年8月，“兩灣一宅”動遷工作全面鋪開。動遷分為三期進行，第一期為王家宅地塊，動遷居民2200戶；第二期以潭子灣為主，動遷居民4000多戶；第三期為潘家灣地塊，動遷居民3000多戶。整個動遷過程，政策保持一致性、穩(wěn)定性。在政府、動遷公司、街道各方共同努力下，在動遷居民大力配合下，整個動遷工作從1998年8月至1999年7月用一年左右時間全部完成。1999年12月8日，《人民日報》轉(zhuǎn)載一篇文章，認為“兩灣一宅”創(chuàng)造了上海舊區(qū)改造動遷歷史上投資量最大、拆遷范圍最廣、人口密度最大、拆平速度最快各項記錄。昔日破舊不堪的“兩灣一宅”棚戶區(qū)，后來建設(shè)成“中遠兩灣城”。

20世紀(jì)90年代是上海城市建設(shè)史上舊區(qū)改造力度最大、速度較快的十年，共拆除各類舊房2700多萬平方米，基本完成中心城市365萬平方米危棚簡屋改造任務(wù)。

（三）

進入21世紀(jì)，在新的歷史條件下，上海舊區(qū)改造水平有了新的提升。

到2000年底，中心城市尚有舊式里弄及舊里以下房屋1633萬平方米，其中，一級舊里527萬平方米，二級舊里884萬平方米，簡屋221萬平方米。舊區(qū)改造的重點放在成片二級舊里以下房屋。其他質(zhì)量較好的舊房通過綜合整治提高居住水平。

“十五”期間（2001—2005），在大規(guī)模危棚簡屋改造完成以后，上海實施的新一輪舊區(qū)改造政策是“拆改留并舉”。實施一系列惠民政策，調(diào)高最低補償標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置托底保障，強化“陽光拆遷”，實行公示制度，拆遷基地內(nèi)設(shè)立公示欄，內(nèi)容包括本基地房屋拆遷補償方案、獎勵政策、補助標(biāo)準(zhǔn)，進一步增強拆遷工作的公開性和透明度，促進拆遷公平、公正。針對有些拆遷對象住房小、人口多，拆遷補償總價較小而難以安置的情況，開展以房屋租賃方式進行拆遷安置的探索。

“十一五”期間（2006—2010），探索以土地儲備為主要方式的舊區(qū)改造機制，重點對歷年遺留下來的居住條件特別差、居民改造愿望特別強烈的成片二級舊里以下舊房進行改造。進一步創(chuàng)新舊區(qū)改造機制，實行拆遷“兩輪征詢”，即第一輪發(fā)放征詢表，征求居民是否同意按國家政策進行動遷，第二輪征詢拆遷補償安置方案。兩輪征詢通過后，再正式實施動遷。動遷居民也從被動的接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃拥臎Q策參與者，極大調(diào)動了居民的積極性，并且進一步使“陽光拆遷”制度化、法制化，房屋拆遷補償結(jié)果也公開化，同時實行公信評議制度。2009年8月27日、9月1日和9月3日，時任市長韓正先后察看了長寧區(qū)上鋼十廠，盧灣區(qū)建國西路390號地塊、115和116街坊，黃浦區(qū)董家渡13A、15A地塊。韓正在董家渡13A、15A地塊等舊改基地居民接待點仔細察看了墻上張榜公示的動遷全過程原始數(shù)據(jù)，關(guān)心新政實際操作情況。陽光動遷大大增強動遷工作的公信力，推動了舊區(qū)改造的速度。

2001—2010年，中心城區(qū)改造二級舊里以下房屋1000多萬平方米，受益居民40多萬戶。

上海始終高度重視舊區(qū)改造工作。根據(jù)《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，有序推進舊區(qū)改造，完成中心城市240萬平方米成片二級舊里以下房屋改造。2017年初，上海住房保障體系基本健全，在大規(guī)模危棚簡屋已改造、歷史欠賬已還基礎(chǔ)上，提出城市更新新理念，推進舊區(qū)改造，從“拆改留并舉，以拆為主”，轉(zhuǎn)換到“留改拆并舉，以保留保護為主”。這是上海在把握現(xiàn)階段城市發(fā)展新情況后對舊區(qū)改造指導(dǎo)思想的重大調(diào)整，強化了城市有機更新和歷史風(fēng)貌保護意識。從2016—2018年這三年中，完成了150萬平方米中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造，加大了舊住房綜合改造和里弄房屋修繕保護力度。按照市政府工作部署，2019年將完成50萬平方米中心城區(qū)二級舊里以下房屋改造，實施300萬平方米舊住房綜合改造，修繕保護100萬平方米里弄房屋，加快改善舊區(qū)內(nèi)居民的居住條件，優(yōu)化居住區(qū)功能和居住品質(zhì)。

上海解放70周年來舊區(qū)改造取得了巨大的成績，縱觀其發(fā)展脈絡(luò)，可以清楚地看到，黨和政府始終堅持以人民為中心的發(fā)展思路，不斷改善市民居住條件，始終堅持改革開放，不斷創(chuàng)新舊區(qū)改造新機制，使舊區(qū)改造得以大力推進，改善了城市形象和環(huán)境，增強了城市綜合競爭力。