王文超 金京淑

[摘 要]土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)村社會穩(wěn)定的根基，是農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的生產(chǎn)要素?！叭龣?quán)分置”辦法是提高農(nóng)民的收入水平，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的根本方法和落實(shí)農(nóng)村土地集體所有制的路徑選擇。PEST分析是指宏觀環(huán)境分析，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)四個(gè)角度對研究對象進(jìn)行分析，旨在了解“沙洋模式”運(yùn)行的外部環(huán)境，并提出發(fā)展策略和建議：一是完善相關(guān)法律，保障農(nóng)民的合法權(quán)益;二是發(fā)揮非正式制度在鄉(xiāng)村治理中的作用;三是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)動態(tài)提供機(jī)制。通過分析，并結(jié)合不同地區(qū)實(shí)際，實(shí)現(xiàn)沙洋模式的推廣，破解農(nóng)地細(xì)碎化治理難題，創(chuàng)新農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。

[關(guān)鍵詞]沙洋模式;PEST分析;按戶連片耕種;發(fā)展策略

[中圖分類號]F205 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

土地是農(nóng)民的根本，是農(nóng)村社會穩(wěn)定的根基，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要生產(chǎn)要素。在毫不動搖地堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的根本前提下，通過采取農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)地利用效率，解決農(nóng)村土地碎片化和分散化難題，是提高農(nóng)民的收入水平，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的根本方法和路徑選擇。

近年來，土地細(xì)碎化治理問題已經(jīng)引起越加廣泛的關(guān)注，各地區(qū)在具體的實(shí)踐中，探索出了不同的土地細(xì)碎化治理的方法，如湖北省沙洋縣“按戶連片耕種”模式，河南省民權(quán)縣“土地互換并塊”模式，江蘇省射陽縣“聯(lián)耕聯(lián)種”模式，創(chuàng)新并完善了土地集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式。本文以湖北省沙洋縣“按戶連片耕種”模式為例，嘗試將企業(yè)管理戰(zhàn)略分析的方法引入到公共管理領(lǐng)域，引入了PEST分析框架，研究農(nóng)村土地細(xì)碎化治理的問題，構(gòu)建PEST分析模型，將“沙洋模式”成功地內(nèi)外部因素進(jìn)行系統(tǒng)化的梳理，針對沙洋縣的現(xiàn)實(shí)問題提出解決的對策和建議，并且為“沙洋模式”的推廣條件提供參考指標(biāo)。

1 湖北省沙洋縣土地狀況及分析模型選擇

湖北省沙洋縣地處江漢平原腹地，是全國重要的糧食生產(chǎn)基地。全縣耕地面積95.26萬畝，耕地塊數(shù)107.7萬塊，全縣人口約62萬人，其中農(nóng)村人口約46.9萬人，總戶數(shù)12.4萬戶，戶均承包耕地面積7.69畝，戶均耕地塊數(shù)約8.7塊，每塊耕地約0.88畝?！鞍磻暨B片耕種”指在落實(shí)農(nóng)地集體所有權(quán)，穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營權(quán)的前提下，以灌溉水源、農(nóng)民住房、最大田塊、最集中田塊、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等為基本參考依據(jù)，進(jìn)行土地互換、調(diào)整連片。由村委會領(lǐng)導(dǎo)，在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，通過村民小組內(nèi)部的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)互換和土地調(diào)整三種方法，使農(nóng)戶耕地連成一片，最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕地面積保持不變的條件下，最大程度上實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。土地調(diào)整連片后，機(jī)械化作業(yè)、集約化經(jīng)營以及農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)進(jìn)程明顯加快，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新模式、新標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用推廣，實(shí)現(xiàn)了承包地適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低，土地經(jīng)營效益提高，農(nóng)民收入增長。

在第一輪土地承包時(shí)，沙洋縣與全國其他地區(qū)的農(nóng)村一樣，以“公平”為根本原則分田到戶，將土地按照距離遠(yuǎn)近、水源好壞、是否靠近道路、土質(zhì)肥瘦等因素分等定級，再按家庭人口數(shù)量平均分配土地，最大限度上實(shí)現(xiàn)土地分配的公平。改革開放以來，隨著年輕農(nóng)業(yè)勞動力大量外流和農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)的推廣普及，原本分散細(xì)碎的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，已經(jīng)不再符合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，土地閑置、土地拋荒和流轉(zhuǎn)困難的現(xiàn)象同時(shí)發(fā)生，土地細(xì)碎化已經(jīng)嚴(yán)重降低了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。沙洋縣抓住農(nóng)村土地確權(quán)要對耕地統(tǒng)一測量、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一頒證的契機(jī)，在土地確權(quán)工作開始之前，順應(yīng)群眾意愿，推行農(nóng)村土地“按戶連片”的耕種模式。

PEST分析是指宏觀環(huán)境分析，從P（Politics，政治），E（Economy，經(jīng)濟(jì)），S（Society，社會），T（Technology，技術(shù)）四個(gè)外部環(huán)境影響因素對研究對象進(jìn)行分析，旨在系統(tǒng)了解“沙洋模式”的運(yùn)行環(huán)境，并根據(jù)分析結(jié)果給出推廣策略。

2 湖北沙洋模式發(fā)展環(huán)境的PEST分析

2.1 政治因素（Politics）

國家是土地制度的設(shè)計(jì)者和規(guī)定者，政治因素是引導(dǎo)改革方向的關(guān)鍵。只有在政局穩(wěn)定的前提下，國家才能設(shè)定農(nóng)地制度改革的制約框架和政策方向，推動土地制度改革朝著適應(yīng)生產(chǎn)力的方向發(fā)展，并且通過完善的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民權(quán)益的保障。2013年11月，中共十八屆三中全會決定堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變，保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)和放活農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)地改革思路，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新，重新配置土地要素，嘗試通過農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，解決農(nóng)地承包主體和經(jīng)營主體分離的問題。2016年中央“一號文件”指出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要求繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶自愿互換承包地塊實(shí)現(xiàn)連片耕種。2017年中央“一號文件”明確指出要積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式，實(shí)現(xiàn)按戶連片耕種。2018年中央“一號文件”要求大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)村土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，穩(wěn)步提升耕地質(zhì)量。沙洋縣縣委縣政府在完成國家要求的農(nóng)村土地“確權(quán)登記頒證”的“規(guī)定動作”基礎(chǔ)上，順應(yīng)群眾意愿，推行農(nóng)村土地“承包地面積不變，實(shí)行按戶連片耕種”的“自選動作”。沙洋縣政府的做法，是符合國家政策，又順應(yīng)民意的制度創(chuàng)新，沙洋縣“按戶連片耕種”工作獲得廣大農(nóng)民的認(rèn)可并在全國推廣。

值得注意的是，中國正處在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期，在關(guān)乎國計(jì)民生的土地問題上，將承擔(dān)巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。一旦出錯(cuò)，將產(chǎn)生災(zāi)難性的后果。中國堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，但是土地承包期限預(yù)期不明朗，導(dǎo)致地權(quán)不穩(wěn)定，沙洋縣“按戶連片耕種”因?yàn)檎咝缘牡貦?quán)不穩(wěn)定，在政策執(zhí)行過程中，政府和村民都需要承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 經(jīng)濟(jì)因素（Economy）

沙洋縣地處湖北省中部，江漢平原西北腹地，是“中國農(nóng)谷”的中心帶，享有“江漢明珠”“魚米之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，是全國重要的商品糧生產(chǎn)基地之一，農(nóng)業(yè)區(qū)位優(yōu)勢明顯。但是，因其位于江漢平原西北部的湖區(qū)和荊山余脈東南的山崗丘陵地帶，農(nóng)地細(xì)碎化問題突出。最新的確權(quán)登記數(shù)據(jù)顯示，沙洋縣全縣耕地塊數(shù)達(dá)107.7萬塊，戶均土地8.7塊，其中每塊耕地面積僅0.0587km2，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，使得天然具有的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢不能得到充分發(fā)揮。沙洋縣在實(shí)施“按戶連片耕種”的動員工作中，大部分農(nóng)民認(rèn)可“適度規(guī)模經(jīng)營、按戶連片耕種”會帶來更大的經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民參加土地調(diào)整的積極性高漲，這是沙洋縣“按戶連片耕種”工作能夠完成的重要?jiǎng)右颉?/p>

此外，沙洋縣政府正確把握當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢和政策供給，大膽創(chuàng)新按戶連片耕種的方式，獲取規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，進(jìn)一步解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了土地承包者和經(jīng)營者的再次統(tǒng)一。這一創(chuàng)新符合我國“統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的實(shí)踐，在充分發(fā)揮“分”的積極性的同時(shí)，為“統(tǒng)”適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)提供了新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。按戶連片耕種，適度規(guī)模經(jīng)營的“沙洋模式”，培育了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

2.3 社會因素（Society）

農(nóng)村集體通常是以“血緣”或“親緣”關(guān)系為紐帶形成的集體成員組織。農(nóng)村社會在一定程度上依靠這種組織內(nèi)的集體成員權(quán)，實(shí)現(xiàn)對集體成員的約束管理，以達(dá)到村莊治理的目標(biāo)。在沙洋縣推進(jìn)“按戶連片耕種”的過程中，曾出現(xiàn)過個(gè)別農(nóng)戶不愿意參與土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，沙洋縣需要通過動員村莊內(nèi)有威望的老人、老干部、老黨員，積極溝通了解農(nóng)戶不參與土地流轉(zhuǎn)的原因，充分發(fā)揮村莊社會內(nèi)部集體成員權(quán)的作用，利用“非正式權(quán)力”協(xié)助正式權(quán)力有效實(shí)現(xiàn)，調(diào)和村民之間、農(nóng)戶與村集體之間關(guān)系，是沙洋縣“按戶連片耕種”工作得以順利推進(jìn)的重要社會因素。

2005年，全國按照“二十字方針”全面建設(shè)新農(nóng)村，農(nóng)村社會環(huán)境取得了顯著成效。沙洋縣政府抓住土地調(diào)整的機(jī)會，修筑機(jī)耕道，建設(shè)水利設(shè)施，改善人居環(huán)境，為參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的便利條件，吸引人才，優(yōu)化基層治理，改善沙洋縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高村民生活水平。

2.4 技術(shù)因素（Technology）

近年來，隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的迅速提高，細(xì)碎分散的土地分布格局已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求，機(jī)械在農(nóng)田間行走困難，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的高效性、便利性、低成本性受到極大的限制。土地連片耕種將原本分散細(xì)碎的土地進(jìn)行重新組合，平整田埂，不僅實(shí)際種植面積被進(jìn)一步拓展，而且為農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備進(jìn)入農(nóng)田和在田間自由行走創(chuàng)造條件。農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備作為現(xiàn)代工業(yè)科技的產(chǎn)物，要求細(xì)碎、分散的土地必須通過流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)連片，以方便機(jī)械設(shè)備進(jìn)入，從而實(shí)現(xiàn)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和進(jìn)一步解放農(nóng)業(yè)人口的目的。沙洋縣正是在這種“技術(shù)要求”的背景下，通過土地調(diào)整的方式，減少田埂數(shù)量、擴(kuò)大種植面積、修筑機(jī)耕道、完善農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施，為“按戶連片耕種”提供了技術(shù)支持和準(zhǔn)備。

3 沙洋模式發(fā)展環(huán)境的分析結(jié)果與建議

“沙洋模式”作為農(nóng)村土地集體所有制的一種具體實(shí)現(xiàn)形式，在從地方到全面推廣中，應(yīng)當(dāng)明確其宏觀發(fā)展環(huán)境，制定合理的推廣策略，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，采取有效的治理措施，充分發(fā)揮集體所有制的制度優(yōu)勢和制度勢能。

3.1 完善相關(guān)法律，創(chuàng)新集體所有制實(shí)現(xiàn)形式

健全現(xiàn)行法律體系，提高法律制定執(zhí)行的效率，避免出現(xiàn)法律法規(guī)滯后于現(xiàn)實(shí)狀況的問題。毫不動搖地堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，從政策層面確保土地承包期長久不變，明確農(nóng)村土地承包期預(yù)期，釋放土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)職能。沙洋縣政府要落實(shí)堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”實(shí)施辦法，借助“確權(quán)登記頒證”的契機(jī)，繼續(xù)擴(kuò)大按戶連片耕種的規(guī)模，制定“按戶連片耕種”工作的實(shí)施細(xì)則，探索與創(chuàng)新新時(shí)代農(nóng)村土地集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式。

3.2 發(fā)揮非正式制度在鄉(xiāng)村治理中的作用

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，應(yīng)該充分發(fā)揮非正式制度的作用。充分發(fā)揮村民自治委員會作為基層群眾自治性組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)功能，引導(dǎo)村民積極參與村民自治活動，體現(xiàn)村民的主體地位。動員村集體中有威望的老黨員、老干部參與村莊治理，發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”的凝聚力、感召力和動員力。

3.3 完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)動態(tài)提供機(jī)制

借助國家加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度的契機(jī)，結(jié)合“定向補(bǔ)貼”和“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的激勵(lì)機(jī)制，逐步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策與強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動，發(fā)揮政策合力，服務(wù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。政府與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)商建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，適應(yīng)不同環(huán)境下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)施方案，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)的安全性。

本文利用PEST分析模型，在已有的理論研究成果基礎(chǔ)上，結(jié)合湖北省沙洋縣按戶連片耕種模式的調(diào)研報(bào)告，對“沙洋模式”的現(xiàn)狀進(jìn)行了較全面的研究，以期對沙洋模式的推廣、土地細(xì)碎化治理和創(chuàng)新農(nóng)村土地集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式提供參考。由于我國幅員遼闊，不同地區(qū)的氣候、水源、土壤質(zhì)量差異巨大，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不一，對沙洋模式的普適性的論證仍有欠缺，不能以量化指標(biāo)和數(shù)據(jù)形式對沙洋模式進(jìn)行綜合評價(jià)，這也是下一步思考、研究的重點(diǎn)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 王海娟，賀雪峰.農(nóng)地細(xì)碎化的公共治理之道[M].武漢：華中科技大學(xué)出版社，2017.

[2] 賀雪峰.沙洋的“按戶連片”耕種模式[J].農(nóng)村工作通訊，2016（15）.

[3] 楊宏銀.湖北沙洋首開全國先河整縣推進(jìn)按戶連片耕種的土地確權(quán)模式研究[J].南方農(nóng)村，2015（05）.

[4] 席瑩，吳春梅.“三權(quán)分置”下農(nóng)地細(xì)碎化治理的社會路徑及其效果、效益分析——基于“沙洋模式”的考察[J].長江流域資源與環(huán)境，2018（02）.

[5] 張楊，程恩富.壯大集體經(jīng)濟(jì)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的原則與路徑——從鄧小平“第二次飛躍”論到習(xí)近平“統(tǒng)”的思想[J].現(xiàn)代哲學(xué)，2018（01）.

[6] 杜鵬.邊緣人的崛起——讀呂德文《鄉(xiāng)村社會的治理》[J].社會科學(xué)論壇，2014（02）.

[收稿日期]2019-01-19

[基金項(xiàng)目]吉林省教育廳“十三五”社會科學(xué)研究項(xiàng)目“吉林省城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地構(gòu)建及利益分配關(guān)系研究”（吉教科文合字[2016]第67號）階段性成果。

[作者簡介]王文超（1992—），男，山東泰安人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)管理;金京淑（1967—），女，吉林延邊人，博士，教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)管理。