鄰避沖突治理結(jié)構(gòu)的反思與重塑
——基于案例的實證分析

鄢德奎

(福州大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350116)

0 引言

近年來，國內(nèi)許多城市的公共建設(shè)項目先后遭到民眾反對，從廈門二甲苯事件到四川什邡鉬銅事件，再到各地興起的反對垃圾焚燒廠事件， “鄰避沖突”愈演愈烈。所謂鄰避沖突，是指以 “不要建在我家門口”的鄰避情結(jié)而導(dǎo)引出的抵抗活動，主要反對在與其生活或工作鄰近的區(qū)域建設(shè)具有一定環(huán)境風(fēng)險的公共建設(shè)項目[1]。此類引起民眾排斥的公共建設(shè)項目，稱之為鄰避設(shè)施。鄰避運動中的民眾訴求表達(dá)方式也從溫和走向激烈。廈門二甲苯事件還僅僅是 “散步”維權(quán)，而到什邡、仙桃、高陵時，已經(jīng)演化為街頭抗?fàn)?。與其他國家和地區(qū)的鄰避沖突有所不同，中國式鄰避沖突常有其固定的運行模式。有學(xué)者將鄰避沖突的運行邏輯歸結(jié)為：民眾街頭抗議——政府壓制——抗議升級——輿論壓力——政府妥協(xié)——抗議結(jié)束[2]。但凡出現(xiàn)大型鄰避設(shè)施項目的規(guī)劃選址， “一鬧就?！?(項目停建或異地遷建)幾乎成了常態(tài)，致使許多公共設(shè)施項目陷入 “政府宣布建設(shè)——居民強烈反對——項目被迫擱置”的怪圈[3]。

鄰避沖突中政府與民眾之間對于鄰避設(shè)施的風(fēng)險認(rèn)知、公眾參與的有效性等事項缺乏基本共識，突顯了政府和民眾之間的 “無規(guī)則互動”。一些鄰避沖突 “一鬧就停”的背后，也折射出政府治理結(jié)構(gòu)無法因應(yīng)鄰避難題。本文旨在檢討政府在鄰避沖突過程中的因應(yīng)模式，以為棘手的鄰避沖突事件提供確切的解決方案。為了避免抽象討論，文中選擇喧嘩一時的四川什邡鉬銅事件作為研究個案，并輔以對中國鄰避運動的大部分案例所作的研究成果為背景。之所以選用四川什邡鉬銅事件，是因為不論從中國當(dāng)前鄰避運動的實踐樣態(tài)，還是政府的應(yīng)對策略方面，這起事件都稱得上是中國式鄰避運動的縮影。

1 鄰避沖突的實踐樣態(tài)

1.1 鄰避沖突的個案分析：四川什邡鉬銅事件

2012年，四川省什邡市引進(jìn)了一個百億投資規(guī)模的鉬銅項目，也招來一次大規(guī)模的環(huán)境群體性抵制活動。2012年6月29日，預(yù)計總投資104億元、年產(chǎn)值達(dá)500億元的四川省什邡市鉬銅設(shè)廠舉行的開工奠基儀式，是此次鄰避沖突的導(dǎo)火索。7月1日至3日，近百名市民與學(xué)生因擔(dān)心新建的鉬銅項目會影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境而前往市委市政府集體上訪，要求項目停建。在公眾集體上訪過程中，公眾與維持秩序的警察爆發(fā)了嚴(yán)重的沖突。為平息事態(tài)，什邡市委市政府決定停止鉬銅項目，并承諾今后永不再建此項目。

與同年發(fā)生的浙江寧波二甲苯事件、江蘇啟東造紙廠事件類似，四川什邡鉬銅事件的發(fā)生有其特定社會背景。即2008年以來，為應(yīng)對金融危機政府出臺了大規(guī)模經(jīng)濟刺激政策，許多大型化工及公共設(shè)施項目獲得了新的擴張機遇。也正因如此，什邡鉬銅項目不僅是汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建的重點項目，也是四川省特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的重大項目和四川省 “十二五”發(fā)展規(guī)劃的重點項目。當(dāng)然，這些因素只是此類鄰避沖突發(fā)生的宏觀原因。值得注意的是，該項目已于2012年3月26日依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行了環(huán)境影響評價，通過了環(huán)境保護(hù)部的環(huán)評審批，并被譽為 “史上最嚴(yán)格的環(huán)評”項目。但為何具有如此巨大經(jīng)濟效益與社會效益的建設(shè)項目，竟遭遇公眾的強烈反對？從整個鄰避沖突的過程來看，什邡鉬銅事件大體可以分為以下兩個階段:

(1)理性因應(yīng)階段：合法維權(quán)。2011年3月，宏達(dá)公司就鉬銅項目曾向洛水鎮(zhèn)漁江村等地村民發(fā)放 《環(huán)境影響評價意見表》，征集民眾意見。然而，問卷內(nèi)容限縮在工程科技層面的討論，借以排除其他爭議，并對宏達(dá)鉬銅項目可能帶來的效益作了重點說明，其中所隱匿的環(huán)境風(fēng)險全無涉及，部分知情民眾對該項目存有疑慮。到2012年5月，什邡市政府就該項目向社會公示并征求意見，公示的內(nèi)容是環(huán)評報告的簡本而非完整版本，且強調(diào) “環(huán)境可接受”的環(huán)評結(jié)論，公示的方式僅將公示內(nèi)容放在什邡市政府政務(wù)服務(wù)中心網(wǎng)站的二級子目錄下，難以發(fā)揮公告周知的作用。這些因素導(dǎo)致運作兩年的鉬銅項目，直至2012年6月項目開工典禮前后，公眾仍處于不知情的狀態(tài)。實際上，在什邡鉬銅項目建設(shè)過程中，什邡市政府相關(guān)部門相繼發(fā)布項目引進(jìn)流程，但并未建立有效的公眾參與程序機制。這種 “閉門”決策模式反映出傳統(tǒng)政策制定與決策模型深受科學(xué)實證主義的影響[4]。過于重視專家意見，缺乏對其他因素等權(quán)衡，失去一般民眾檢證以及同其他領(lǐng)域?qū)υ挼臋C會，使專業(yè)理性邁向集中化與自閉化，容易導(dǎo)致公眾對科學(xué)的主導(dǎo)支配以及政策生成機制產(chǎn)生不信任感，誘發(fā)社會不穩(wěn)定風(fēng)險。

2012年6月29日，什邡鉬銅項目舉行開工典禮。在此之前，已有部分知情民眾通過上訪、網(wǎng)絡(luò)問政等個體化抗?fàn)幏绞较蛘岢霎愖h，但并未得到官方回應(yīng)。鉬銅項目是在民眾的質(zhì)疑聲中舉行的開工儀式。地方政府基于 “逼民造富”創(chuàng)造經(jīng)濟增長的理念，所舉辦的開工儀式并不恰當(dāng)，當(dāng)天維持秩序的警察幾乎是 “三步一亭、五步一崗”，不準(zhǔn)民眾進(jìn)入會場。地方政府單方認(rèn)為這是造福當(dāng)?shù)氐拇箜椖?，為此利用電視臺制作專題節(jié)目，政府組成部門的負(fù)責(zé)人依次在節(jié)目中向市民宣講鉬銅項目的優(yōu)越性，并通過手機平臺向所有市民發(fā)送動員短信，公務(wù)員們也被要求上街宣講項目的重要性與合理性，唯獨沒有對公眾普遍擔(dān)心的環(huán)境風(fēng)險質(zhì)疑做出解釋。毋庸置疑，這種單向度的宣傳方式及其所宣傳內(nèi)容并未打消民眾的疑慮。2012年6月30日上午，因擔(dān)心項目影響當(dāng)?shù)丨h(huán)境，數(shù)十名群眾到什邡市委集中上訪，抵制鉬銅項目。相關(guān)負(fù)責(zé)人勸解到，宏達(dá)鉬銅項目已通過國家最高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境影響評價及環(huán)境保護(hù)部審批，并指出環(huán)評公示結(jié)論 “既達(dá)標(biāo)，也合格”。實際上，公眾意見難以有效表達(dá)，更不用說被接納了，環(huán)評程序淪為走過場，專家結(jié)論為宏達(dá)鉬銅項目規(guī)劃選址作背書。掩掩藏藏式的資訊披露和自上而下的信息發(fā)布強化了民眾與政府間的對立情緒。盡管當(dāng)天民眾經(jīng)勸解后離開，但矛盾并未化解。

(2)激烈抗?fàn)庪A段：暴力沖突。2012年7月1日晚，數(shù)百名什邡市民和中學(xué)生分別集聚在市委和宏達(dá)廣場進(jìn)行集訪示威，請求停建鉬銅項目。什邡市政府當(dāng)晚允諾 “尊重民意”，同時也禁止非法集會示威。由于什邡市政府過早采取驅(qū)逐行動，加劇了地方政府與民眾間的沖突。2012年7月2日上午，示威人群沖破警戒強行進(jìn)入示威機關(guān)，撤掉什邡市委招牌，毀壞一樓大廳玻璃、宣傳欄等，推翻多輛警車。當(dāng)日，政府一再宣稱，禁止非法組織或參與任何形式的集會、抗議和示威游行。然而，地方政府的公開呼吁，不僅無助于緩和沖突，反而加速抗?fàn)幓顒拥纳墶Ｗ詈?，什邡市政府出動防暴警察，平息現(xiàn)場活動。迫于輿論壓力，當(dāng)?shù)卣?月3日上午宣布停止宏達(dá)鉬銅項目。遭到免職的什邡市委書記事后坦誠前期宣傳工作不到位。其實，僅以 “前期宣傳工作不到位”概括此次事件，難以令人信服。在決策者心中，只要項目通過了國家環(huán)評，就有了科學(xué)依據(jù)，民眾應(yīng)該欣然接受[5]。即使抗議發(fā)生以后，項目方也試圖從項目的科學(xué)性來說服民眾，并指出宏達(dá)鉬銅項目的環(huán)評報告還曾因規(guī)范詳實而獲獎。所有這些均表明，在項目規(guī)劃建設(shè)過程中，民眾的訴求并不在考量范圍之內(nèi)。如此輕慢民意的做法，引發(fā)鄰避情結(jié)實乃人之常情。

四川什邡鉬銅事件處理并無建設(shè)性的結(jié)果。所謂建設(shè)性的結(jié)果，指的是生態(tài)環(huán)境理念得到重視、事實真相趨于明朗、利害關(guān)系人訴求得到回應(yīng)、當(dāng)事人達(dá)成共識。相反，政府的讓步行為多屬于短期行為，是一種面對驟發(fā)公共危機應(yīng)急處置的常見方式。不論是顧慮社會穩(wěn)定的政府，還是擔(dān)憂鄰避風(fēng)險的抗?fàn)幷?，均未得到理想的結(jié)果，反而造成雙輸?shù)木置妫瑢?dǎo)致政府部門陷入 “你怎么說我都不信、你做什么我都反對”的 “塔西佗陷阱”[6]。雖然什邡市政府成功擺平一起鄰避沖突，但做出停建決定勢必產(chǎn)生另一個程序合法性問題，即什邡鉬銅項目已經(jīng)通過了國家環(huán)保部的審批，也只有國家環(huán)保部門有權(quán)終止項目，地方政府并非有此權(quán)限。因迫于民意壓力，地方政府未經(jīng)任何程序便決定停建已獲得合法審批的項目，看似迎合民意，實際違背了法定程序。地方政府的停建決定依據(jù)并不是項目本身的環(huán)境風(fēng)險，而是基于社會穩(wěn)定因素，不僅挑戰(zhàn)了環(huán)評部門的權(quán)威性，也消解了該項目設(shè)立許可程序的合法性，客觀上侵蝕了環(huán)評的公信力。而且，該事件的因應(yīng)既未能摸索出一個令人滿意的處理范式，也無法為未來相似事件處理提供有益參考。整個事件非但沒有積極的社會效應(yīng)，反而致使企業(yè)、鄰避抗?fàn)幷邽橹度肓舜罅康纳鐣杀?。在整個事件中，政府決策出爾反爾、協(xié)調(diào)不當(dāng)，徒然自損公信力。

1.2 鄰避沖突的量化分析：10起典型鄰避沖突案例

為了全面客觀地認(rèn)識鄰避沖突，筆者選取近年來全國范圍內(nèi)發(fā)生的10起重大鄰避沖突事件，從項目類型、發(fā)生時間、行動策略、政府因應(yīng)模式、項目結(jié)果等方面對這些事件進(jìn)行比較梳理，見表1。由表1可以發(fā)現(xiàn)，近年來重大鄰避沖突事件多發(fā)生在環(huán)保設(shè)施、工業(yè)設(shè)施、交通設(shè)施等領(lǐng)域，抗?fàn)幷邇A向采用游行示威、集體散步、抗議等方式表達(dá)自身利益訴求，而政府多是妥協(xié)應(yīng)對，造成的結(jié)果以項目暫停或變更選址居多。顯而易見，不論從抗?fàn)幷叩男袆硬呗赃€是政府應(yīng)對維度，重大鄰避沖突事件的發(fā)展都遵循著一定模式。

表1 重大鄰避沖突事件的比較分析

2 鄰避沖突中政府與民眾的互動策略

鄰避沖突原本涉及政府、民眾和鄰避設(shè)施建設(shè)者的三方利益博弈，然而由于政府主導(dǎo)鄰避設(shè)施選址規(guī)劃，行政決策缺乏與民眾的溝通，導(dǎo)致鄰避沖突通常由政府與民眾所主導(dǎo)。因此，本部分在掌握鄰避沖突實踐樣態(tài)的基礎(chǔ)上，重點檢視鄰避沖突中民眾與政府的互動策略，為后續(xù)解剖鄰避沖突治理結(jié)構(gòu)提供參考。

2.1 抗?fàn)幷叩男袆硬呗?/h3>

依據(jù)古典多元民主理論推導(dǎo)，鄰避抗?fàn)幷呤菗?dān)負(fù)鄰避設(shè)施環(huán)境風(fēng)險成本的相對少數(shù)，本應(yīng)因為缺乏綿密的網(wǎng)絡(luò)向政府或企業(yè)施加壓力，也可能缺乏足夠的知識能力來對抗政府的專業(yè)決策，同時還可能預(yù)期會得到相應(yīng)的補償，因此不至于通過集體行動阻礙政策施行。然而，以往此起彼伏的鄰避抗?fàn)帉?dǎo)致重大鄰避設(shè)施選址方案幾乎都遭遇了莫大阻力，與上述理論推導(dǎo)截然相反。實際上，在個人自利的前提下，鄰避設(shè)施的受益者陣營因成員眾多、地理分布廣且每個成員利益涉入程度低，容易出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象，導(dǎo)致難以為了追求共同利益而進(jìn)行集體行動；而鄰避設(shè)施的風(fēng)險承擔(dān)者陣營卻因為成員人數(shù)較少，地理分布較集中，同時該設(shè)施對人們的身體健康、環(huán)境品質(zhì)、房產(chǎn)價值等方面的影響相當(dāng)大，使其有強烈的動機參與集體行動來抗拒設(shè)施的選址設(shè)立。

當(dāng)然，集體環(huán)境抗?fàn)幦艟邆涞赖律系恼?dāng)性，將有助于動員公眾；鄰避沖突也因環(huán)境污染風(fēng)險具有可觀察性和威脅性，使得抗?fàn)幮袆尤菀撞┤∶襟w的關(guān)注和輿論支持。這些因素都將激發(fā)更大規(guī)模及高程度沖突的鄰避抗?fàn)幮袆?。一般而言，鄰避抗?fàn)幮袆右榔浜戏ㄐ钥梢苑譃槿N類型：一是合法許可的抗?fàn)幮袨?，包括司法訴訟、信訪、溝通協(xié)調(diào)等；二是可容忍的抗?fàn)幮袨?，如集會游行示威、搭棚占道等；三是非法禁止的抗?fàn)幮袨?，如打砸搶燒等。鄰避抗?fàn)幮袨橐榔淇範(fàn)帍姸瓤梢苑譃闇睾秃图みM(jìn)行動，其中溫和行動通常以市民在政府門口、廣場或大街上 “集體散步”等方式來體現(xiàn)，激進(jìn)行動通常出現(xiàn)打砸等 “邊緣性暴力”行為。就抗?fàn)幠繕?biāo)而言，鄰避抗?fàn)幙梢苑譃橐原h(huán)境保護(hù)為唯一訴求的單一型和包括但不限于環(huán)境保護(hù)訴求的多元型。不同強度的抗?fàn)幮袨榕c前述三種合法性類型的抗?fàn)幮袨橄嗷ブg有交叉重疊。為了便于分析，本文采取抗?fàn)帍姸群涂範(fàn)幠繕?biāo)兩個維度劃分鄰避抗?fàn)幮袨轭愋?，?“溫和—單一目標(biāo)”型、 “溫和—多元目標(biāo)”型、 “激進(jìn)—單一目標(biāo)”型、 “激進(jìn)—多元目標(biāo)”型 (見圖1)。

圖1 鄰避抗?fàn)幍男袆宇愋?/p>

回溯案例得知，中國式鄰避沖突事件中的抗議者在面臨鄰避設(shè)施選址問題的初期，往往保持著相當(dāng)隱忍溫和的立場，通過信訪等手段表達(dá)單一的環(huán)境訴求，期望 “政府”可以幫助解決問題。政府一貫的冷漠處置，導(dǎo)致民眾情緒高漲。在缺乏規(guī)范化訴求表達(dá)機制的情況下，往往采取非制度化的堵路、圍廠、集體散步等私力救濟形式。同時，基于不信任感、不安全感及鄰避情結(jié)等因素，參與抗?fàn)幍拿癖娡鬟^度的訴求[7]。在集會結(jié)社文化欠缺的社會背景下，加之鄰避沖突攸關(guān)方的溝通渠道不暢，往往造成非理性因素的介入，導(dǎo)致激烈的抗?fàn)幮袨榘l(fā)生。大體而言，民眾在鄰避沖突中的行動策略可歸結(jié)為 “隱忍謀和——過度訴求”二階演進(jìn)模式。

(1)前期隱忍謀和：依法抗?fàn)幣c弱者的武器。我國民眾在行使權(quán)利時一直趨于消極狀態(tài)，雖然受到損害也不會立即表達(dá)激烈的訴求。訴苦成為中國社會救濟的基本話語[8]。即使當(dāng)事人主要目的在于經(jīng)濟利益，被作為問題的也并不是關(guān)于權(quán)利等事物的客觀方面，而是與暴行傷害一樣，基本上是對方的行為或態(tài)度。換句話說，民眾尋求救濟常常不是為了普遍性的權(quán)利，而只是對手行為態(tài)度妥當(dāng)與否，他們所習(xí)慣訴諸的對象仍是 “為民做主”的黨政官員。民眾慣常認(rèn)為司法是國家機關(guān)的一個分支，自然需要在黨政權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)下運轉(zhuǎn)?；诖?，民眾遭遇利益紛爭和不公待遇時，較少考慮使用司法救濟管道。上訪成為一種常規(guī)化的標(biāo)準(zhǔn)訴苦制度出現(xiàn)，并作為特殊的中國法律實踐形式得到了廣泛運用。 “上訪”這種權(quán)力體制合法性再生產(chǎn)的特殊救濟渠道，也成為鄰避沖突中民眾慣用的 “依法抗?fàn)帯盵9]策略或 “合法的反抗”[10]形式。以往鄰避沖突案例中，抗?fàn)幷叨荚褂眠^上訪這一合法的救濟途徑。

鄰避沖突的抗?fàn)幷卟⒎且婚_始就采取激烈的手段，而是使用一些弱者的武器[11]，如網(wǎng)上發(fā)帖質(zhì)疑、匿名上訪等。此類弱者的武器常常以個人為行動單位，所用多是不明確的表達(dá)方式和非正式網(wǎng)絡(luò)，以回避權(quán)威的正面壓制。盡管這些動員方式難說是慷慨激昂，但頻繁出沒于民眾的日常生活中，也就是Goffman所說的 “日常的反抗”[12]。 “日常的反抗”常常借助隱蔽的策略，而 “合法的反抗”主要使用公開的策略。當(dāng)然 “日常的反抗”與 “合法的反抗”并非截然對立。在鄰避沖突中，兩種形式的抗?fàn)幉呗猿惶娉霈F(xiàn)。無論是合法的反抗，還是弱者的武器，均表明在鄰避事件的初始階段，抗?fàn)幷邇A向于容忍謀和而不希望發(fā)生暴力沖突。

(2)后期過度訴求：囚徒困境與邊緣性暴力。消極的權(quán)利主張雖是中國社會民眾的常態(tài)，但是如果問題未能獲得政府重視或認(rèn)真處理，民眾往往會走出 “沉默的羔羊”的狀態(tài)，轉(zhuǎn)而作激烈的訴求。許多鄰避沖突的中后期，抗?fàn)幷咄岢鲞h(yuǎn)比原來認(rèn)同還要高的訴求。就鄰避設(shè)施選址程序的公正性而言，抗?fàn)幷叩脑V求已不再限于重新環(huán)評，而是堅決抵制建在 “自家”門口。許多論者常常污名化這種鄰避行為。實際上，過度訴求背后隱含著高度不安全感。鄰避事件發(fā)展到暴力沖突階段，多是因為意氣用事和過于極端。當(dāng)政府不能掌控全局時，問題往往積重難返。過度訴求往往造成抗?fàn)幷吲c政府雙方陷入囚徒困境[13]?；ビ袥Q策影響力的雙方在沒有協(xié)商溝通的前提下，博弈過程中的參與者都是獨立地從自己立場出發(fā)，選擇使得自己利益最大化的行動，最終導(dǎo)致糟糕的博弈結(jié)果。鄰避沖突當(dāng)事人在信息不對稱且缺乏互信的背景下，達(dá)成協(xié)議的機會幾近于無，陷入政策僵局也就不足為奇了[14]。

此外，許多鄰避沖突事件也出現(xiàn)了許多 “制度外”傾向的訴求方法。許多原本可以通過司法途徑進(jìn)行救濟的鄰避事件，轉(zhuǎn)為街頭抗?fàn)帲@已成為最通行的訴求方法。當(dāng)然，一般先是采用沖突程度低的合法手段進(jìn)行救濟，當(dāng)其無效后才會訴諸沖突程度高的私力救濟手段，這一點在筆者所收集的531起鄰避沖突中得到了印證[15]。依循救濟途徑將所有抗?fàn)幨侄畏譃楣退搅葷鷥纱箢悾@兩類手段依 “沖突程度”又可分為高、低兩種。總共使用的手段有1133個，平均一個抗?fàn)幨录褂脤⒔鼉蓚€手段。從 “沖突程度”來看，使用 “低沖突”的手段比使用 “高沖突”的手段少了29.8%，而私力救濟的手段比公力救濟的手段多了38.6%。整體來說，抗?fàn)幨侄蝺A向于 “高沖突—私力救濟”。其中 “高沖突—私力救濟”手段占所有抗?fàn)幨侄蔚?3.3%。在這部分中，使用手段次數(shù)最多的是 “抗議”，其占所有抗?fàn)幨侄蔚?6.0%； “阻止施工”占所有抗?fàn)幨侄蔚?3.1%； “圍堵”和 “暴力”分別占所有抗?fàn)幨侄蔚?.8%和3.7%。其次是 “低沖突—公力救濟”的抗?fàn)幨侄?，?9.1%，與前述 “高沖突—私力救濟”的抗?fàn)幨侄渭悠饋碚妓惺侄蔚?2.4%?？梢姡趯で蠊葷鷷r，以 “低沖突”手段為主，而一旦采取私力救濟的方式[16]，多以 “高沖突”手段為主。這種差異值得深思，同時也要注意這兩種手段常常在時間上有先后之分。通常先使用 “低沖突—公力救濟”的手段，在此手段無效時，轉(zhuǎn)而選擇 “高沖突—私力救濟”的手段。另外，還有一部分直接忽略公力救濟途徑，選擇無公權(quán)力介入的私力救濟形式。在私力救濟手段中，沖突程度低的手段主要包括 “集體散步”和 “網(wǎng)上評論”兩類，分別占1.6%和14.4%。相比而言，在公力救濟手段中，沖突程度低的手段包括反映、上訪、投訴，其中大部分以上訪為主，占10.8%；沖突程度高的手段包括行政復(fù)議、行政訴訟和集體信訪三種，其中集體信訪占10.9%，使用行政復(fù)議和行政訴訟的鄰避抗?fàn)幨录挥?起和3起。

2.2 政府的因應(yīng)模式

一般而言，在鄰避沖突事件中，政府有其基本立場的考量，這深刻影響著鄰避問題應(yīng)對措施的出臺。在此立場的導(dǎo)引下，政府大體上從三個維度應(yīng)對鄰避沖突事件。政府的基本立場是經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，在不同的發(fā)展階段，政府對于鄰避問題有不同的定位，也有不同的顧慮。改革開放以來，以追求經(jīng)濟增長為導(dǎo)向的發(fā)展模式被推崇到極致，地方政府官員政績升遷的 “晉升錦標(biāo)賽”模式[17]，導(dǎo)致政府施政的重點在于經(jīng)濟發(fā)展，而非其他 (如環(huán)境保護(hù))。什邡鉬銅事件爆發(fā)顯示出，處于轉(zhuǎn)型期的中國社會以GDP增長為核心的社會發(fā)展形態(tài)，忽視了經(jīng)濟增長背后的巨大環(huán)境成本。在鄰避沖突事件中，扭曲的政企關(guān)系導(dǎo)致政府由鄰避糾紛的中立者或仲裁者，逐漸被推向作為受害者的 “我們”的對立面，成為與企業(yè)同屬一個陣營的 “他們”。政府傾向于保護(hù)企業(yè)利益，導(dǎo)致政府行為不僅難保公正，反而陷入利益網(wǎng)絡(luò)的糾葛中。無論是扭曲的政企關(guān)系，還是政府自身利益的考量，多是 “壓力型體制”造成的。所謂 “壓力型體制”，指的是各級政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，在規(guī)定時間內(nèi)完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的科層評價與獎懲體系[18]。

雖然經(jīng)濟掛帥的經(jīng)濟形態(tài)與 “壓力型體制”是當(dāng)前我國地方政府治理邏輯的一種恰切解釋，但地方政府的壓力除了經(jīng)濟指標(biāo)以外，還有其他可以被一票否決的指標(biāo)，如社會穩(wěn)定。在社會轉(zhuǎn)型過程中， “中國問題壓倒一切的是穩(wěn)定”已成為執(zhí)政者的基本立場[19]。由于對社會安定的格外重視，政府面臨鄰避沖突事件時，會將有無街頭抗?fàn)幙吹煤苤兀诖朔矫娴奶幚硪蚕喈?dāng)用心。相比對經(jīng)濟發(fā)展的強調(diào)，政府在處理鄰避沖突這一社會不穩(wěn)定因素時，對于地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響也相當(dāng)重視?；诖?，政府容易從 “社會動蕩影響經(jīng)濟發(fā)展”的邏輯出發(fā)，看待整個鄰避沖突事件。在此背景下，面對鄰避沖突，政府會從社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展兩方面定位自身的立場和處理原則。

單從社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展兩方面看待鄰避沖突的治理問題，無法全面地將政府因應(yīng)策略呈現(xiàn)出來。政府越來越重視自身公信力的建設(shè)，對于鄰避沖突這類群體性事件非常敏感。如果抗?fàn)幷叩脑V苦方式是經(jīng)由向政府上訪，由政府施 “德政”處置，政府則欣然接受。一旦抗?fàn)幷咄ㄟ^制度外的私力救濟手段，將社會問題轉(zhuǎn)化為威脅政府自身運作的關(guān)鍵難題，以迫使政府做出有利于抗?fàn)幷叩臎Q定，則有損政府威望?？梢姡畱?yīng)對鄰避沖突有其自身邏輯。在上述基本立場的左右下，政府應(yīng)對鄰避沖突的過程，可以看出其強硬的一面。這種強勢策略往往通過斷網(wǎng)封鎖消息、動用警力壓制等方式，以事先強硬宣示和警告表現(xiàn)出來。然而隨著民眾持續(xù)動員，借助數(shù)次街頭抗?fàn)幍燃ち曳绞奖磉_(dá)訴求時，基于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的考量，政府不得不采取妥協(xié)的策略，與民眾進(jìn)行 “私了”以化解危機。一旦沖突平息，政府都以 “下不為例”自圓其說，同時以這種方式宣示，回到先前的強勢立場。

(1)強硬策略。為了避免街頭抗?fàn)幍泥彵軟_突事件發(fā)生，本應(yīng)是在鄰避設(shè)施選址程序中提供信息公開和公眾參與的通道，尊重公眾的利益訴求。即使發(fā)生糾紛，也應(yīng)盡力引導(dǎo)并遵循既有的司法途徑加以解決，以弱化事件的社會負(fù)面影響。然而上述做法不僅費時費力，也未必能立即化解矛盾。因此，政府把應(yīng)對策略的重點放在事前威懾和強制方面。為了試圖讓鄰避抗?fàn)幷叻艞壖みM(jìn)的私力救濟手段，通常采取警告、威懾甚至是大規(guī)模壓制等措施。多數(shù)情況下，這些措施極大地提高了反動員能力，這種強硬策略是奏效的[20]。當(dāng)鄰避沖突出現(xiàn)規(guī)模化的組織行動時，地方政府往往會采取強制措施，用以打擊為主的各種手段來 “擺平”鄰避沖突組織者，以達(dá)到威懾和警示的作用。

(2)妥協(xié)策略。政府的強勢宣示與強硬措施雖然能夠起到一定的壓制效果，但許多鄰避沖突早已醞釀多時，宣示或壓制只能暫時起到社會控制的效果，無法將問題化解。一旦抗?fàn)幷咄黄屏诵睦矸谰€，由原先追求環(huán)境正義目標(biāo)的現(xiàn)實性沖突，轉(zhuǎn)向兼具釋放緊張情緒的非現(xiàn)實性沖突[21]。此時，政府的強硬策略無法影響抗?fàn)幮袆由?。在這種情景中，抗?fàn)幷叩募w行動影響并塑造了政府的應(yīng)對策略。面對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟增長之間的利益衡量，政府會嘗試盡快將事件擺平。 “不鬧就上，一鬧就停”的街頭決策與執(zhí)行模式，顯示出政府面對大規(guī)?？棺h活動的態(tài)度。盡管這樣的應(yīng)對策略不一定有利于社會穩(wěn)定，但有助于具體個案事態(tài)的迅速控制與平息。

(3)正當(dāng)化策略。在強硬行為無效的情況下，政府不得不委曲求全將鄰避沖突擺平，然而這種處理方式往往會產(chǎn)生一些負(fù)面示范效應(yīng)。因此，政府以這種妥協(xié)姿態(tài)處理爭端之后，都會習(xí)慣性地宣稱 “下不為例”。這種表態(tài)有兩層用意：一是警示有意遵循此種模式的后來者，使其打消此種念頭；二是通過此種宣示，正當(dāng)化上述的妥協(xié)策略，使得政府依然能回到強硬的立場。

綜上所述，面對鄰避沖突，抗議者往往出于畏懼而低調(diào)表達(dá)利益訴求，甚至是先行采取消極的做法，以期能將問題解決。當(dāng)政府將問題懸置起來冷處理時，民眾在欠缺安全感或單純的正義感號召下，會作過度的訴求表達(dá)，同時也會使用激烈的私力救濟手段。相應(yīng)的，政府因應(yīng)策略是先通過一系列的強硬宣示和強制措施，試圖嚇阻抗?fàn)幷撸员苊忄彵軟_突發(fā)生。若鄰避沖突事態(tài)鬧大以后，再試著妥協(xié) “私了”，最后因擔(dān)心此種處理方式對后來者造成模仿效應(yīng)，便申明 “下不為例”，以正當(dāng)化其應(yīng)對措施。這種處理方式反映出政府與民眾之間的不信任。一方面由于民眾過去長久累積的受害意識，以及媒體以往的負(fù)面報道， “一鬧就?！笔怯欣裳模虼耸芎θ怂扇〉募みM(jìn)救濟方式是可以理解的。另一方面由于 “壓力型體制”所造成政府應(yīng)對社會問題時，常常以自上而下的姿態(tài)，一切以維護(hù)和諧穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展為要務(wù)。所以在面對鄰避問題驟然出現(xiàn)的集體行動時，政府會以強硬姿態(tài)事先警示，甚至污名鄰避抗?fàn)幷邽?“自私自利”、 “麻煩制造者”等。一旦事態(tài)無法控制，立即采用另一種手段試圖擺平。雙方過度反應(yīng)的結(jié)果不僅模糊了原先的環(huán)境風(fēng)險問題，而且過去處理的鄰避沖突案件也無法作為以后同類事件的處理準(zhǔn)則。雙方只有在無規(guī)則的互動下進(jìn)行博弈，摸索解決方案。

3 鄰避沖突治理的結(jié)構(gòu)困境：科技迷思與維穩(wěn)政治

3.1 科技理性的行事邏輯

在科技理性的主導(dǎo)下，政府將政策決定界定為技術(shù)問題而非其他，這使得鄰避設(shè)施選址決策看似理性、客觀而又有效率，還可以擺脫利益紛擾。政府一再宣稱，什邡鉬銅項目通過了國家環(huán)保部門的審批，技術(shù)上是安全的。政府的這種倡導(dǎo)旨在說明鄰避設(shè)施的環(huán)保問題是個科學(xué)問題，應(yīng)尊重專家的意見，鄰避抗?fàn)幷叩木S權(quán)訴求是不切實際的。而政府的這種治理邏輯有其理論基礎(chǔ)。Jasanoff曾指出，相較于其他知識的生產(chǎn)方式，科技知識的產(chǎn)生過程可以原則化、組織化與邏輯化，其強調(diào)客觀中立不帶價值判斷的色彩，在傳統(tǒng)決策模型中扮演著重要角色，不僅成為決策程序設(shè)計的核心，也常常是決策正當(dāng)化的支柱，強調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化與客觀性的科學(xué)知識，因而產(chǎn)生強大的政策說服力[22]。主導(dǎo)科技理性與科學(xué)知識的專家，理所當(dāng)然是處理科技風(fēng)險的主角。鄰避設(shè)施所涉及的復(fù)雜環(huán)境科技問題交由專家認(rèn)定，似乎是再合適不過的事情。然而科學(xué)的社會性與風(fēng)險的不確定性，動搖了傳統(tǒng)科技線性決策模式的正當(dāng)性。一些研究指出，風(fēng)險包括了主客觀不同形式的評估，雖然專家嘗試提供客觀工具評估風(fēng)險，但往往忽略了社會結(jié)構(gòu)與價值道德問題，而嘗試將風(fēng)險在不確定性與可操作層面進(jìn)行簡化，可能將個人價值偏好隱沒在不可觀測的計算中[23]。因此，將科學(xué)知識應(yīng)用在政策領(lǐng)域中，政府永遠(yuǎn)無法在完整的知識架構(gòu)下進(jìn)行決策。面對科學(xué)的不確定性，鄰避設(shè)施的反對者與政府部門會賦予可進(jìn)行管制決策知識的不同門檻，風(fēng)險爭議不斷，也就導(dǎo)致鄰避沖突雙方都認(rèn)為真理在自己這邊。

3.2 維穩(wěn)政治的行事邏輯

如果科技理性的行事邏輯代表著 “真”的追求，那么維穩(wěn)政治的行事邏輯則是另一個極端——強調(diào)妥協(xié)和讓步。在什邡鉬銅事件中，維穩(wěn)政治的行事邏輯表露無遺。基于社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的權(quán)衡考量，政府面對鄰避抗?fàn)幷叩囊?guī)模性集聚，群體性事件演變?yōu)榫駥χ?，立馬忘了原本三令五申強調(diào)建設(shè)項目的合法合理，而急于與抗?fàn)幷哌_(dá)成妥協(xié)。至于鄰避抗?fàn)幷叩脑V求合不合理，街頭決策撤銷建設(shè)項目合不合法律程序，在所不問。什邡鉬銅事件可能為將來的鄰避沖突提供解決先例，即用群體性抗?fàn)幨录贡普孕姓侄味欠沙绦蛱幚怼＝賰|的什邡鉬銅項目選址程序沒有引入公眾參與，停建時也未依循法定程序。維穩(wěn)策略造成了行政行為的隨意性[24]，致使政府陷入鄰避沖突治理失效的尷尬局面，還促使城市間的鄰避效應(yīng)傳遞。

3.3 科技與政治的結(jié)盟及其功能界限

建設(shè)項目的環(huán)境風(fēng)險防范需要借助科學(xué)知識與技術(shù)，環(huán)境管制措施也需有科學(xué)基礎(chǔ)。由于環(huán)境管制往往引發(fā)利益沖突，政府官員所面臨的是圍繞著環(huán)境問題的民眾、企業(yè)、專家學(xué)者等社會主體的質(zhì)疑，而非單純的污染防治等技術(shù)問題。環(huán)保技術(shù)官僚作為決策主體，往往將民意、機關(guān)權(quán)限、法律價值等問題單純地轉(zhuǎn)化為科技領(lǐng)域的現(xiàn)象。一旦科技層面解決面臨瓶頸時，技術(shù)官僚很容易將其轉(zhuǎn)換至政治層面考量。

環(huán)境行政應(yīng)對鄰避問題時，充分展現(xiàn)出科技理性與維穩(wěn)政治的整合?？萍汲３３蔀樘幚?“不要在我家后院”情結(jié)的主要武器。每當(dāng)爭執(zhí)不休時，決策者常常會以環(huán)境議題的高度復(fù)雜性為理由貫徹決策，這也成為阻止居民參與決策的主要理由。然而，環(huán)境問題并非簡單的技術(shù)問題，需要衡量各種利益[25]。面對鄰避沖突中的環(huán)境風(fēng)險，若一再強調(diào)環(huán)評的合法性、科技的安全性，往往使得本屬于公眾積極參與的環(huán)境議題轉(zhuǎn)化為科技問題，并以科技專業(yè)的理由阻礙民眾參與，這既是鄰避沖突發(fā)生的主要因素，也是政府應(yīng)對鄰避問題的基本路徑。當(dāng)科技理性與維穩(wěn)政治聯(lián)合時，科技安全成了政府處理鄰避問題的護(hù)身符。

4 鄰避沖突治理的因應(yīng)策略

政府處理鄰避問題時，基本上遵循科技與政治兩者互動的結(jié)構(gòu)模式。考慮到對科技理性的尊重和政治藝術(shù)的把握，本是無可厚非，但欠缺了法律程序理念的居中調(diào)適，則容易出現(xiàn)問題。換言之，在科學(xué)探知與政治運作無法有效因應(yīng)鄰避沖突時，法律能夠發(fā)揮調(diào)和功能。科技理性有其極限，因為科學(xué)知識在公共決策的運用中，往往無法如科技官僚所稱的 “理性客觀”，也常?？吹娇茖W(xué)家之間存在分歧[26]。雖然科學(xué)是環(huán)境爭議判準(zhǔn)中的重要元素，但多數(shù)科技領(lǐng)域的爭議并不存在唯一的解說。將風(fēng)險問題化約為單一版本的故事，而忽略了風(fēng)險社會的復(fù)雜性和科技的不確定性，通常僅是為了轉(zhuǎn)移人們的注意力[27]。對于 “決策于未知之中”所引起的問題，法律可以提供妥善處理的正當(dāng)化機制。應(yīng)對科技不確定性，法律往往從程序維度矯正實體上的科學(xué)探知缺陷。換句話說，當(dāng)事實認(rèn)定和風(fēng)險確認(rèn)有極大困難時，堅持科學(xué)已成為一種借口或只是將科學(xué)作為背書工具，以轉(zhuǎn)移利益攸關(guān)方的注意力。此時，法律從決策的程序理性去正當(dāng)化決策結(jié)果，而不會局限在 “執(zhí)著于科學(xué)精神而不作為”以及 “枉顧科學(xué)背景任意作為”兩者之間[28]。

面對環(huán)境風(fēng)險的不確定性，應(yīng)當(dāng)基于社會正義的考量賦予鄰避設(shè)施附近居民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，以此來分配科學(xué)未知中決策的利益與風(fēng)險。從行政程序的視角來看，組成中立公正的環(huán)評委員會，并通過程序公開保障其公信力，也是法律層面因應(yīng)鄰避問題的方向。在科學(xué)極限的情況下，單純迷信科學(xué)的作法只是轉(zhuǎn)移公眾對鄰避問題的注意力；純粹的政治運作將是 “下不為例”；而法律程序理性除了能有所行動外，也可以為將來相似案件提供參考。如果能跳脫單純迷信科學(xué)及政治運作的行事邏輯，而依循法律程序處理案件，則以后相似案件可以比照辦理，而非急于表明 “下不為例”。具體而言，可從鄰避設(shè)施的事前預(yù)防、事中管制和事后救濟三個維度的法律程序機制，形塑鄰避沖突治理的因應(yīng)策略。

4.1 事前預(yù)防：設(shè)施選址引入公眾參與制度

鄰避沖突的治理之道重在前端預(yù)防，而非事后救濟。當(dāng)前民眾抵制鄰避設(shè)施的情緒主要源于政府與企業(yè)的扭曲關(guān)系導(dǎo)致的 “封閉”決策[29]。這種鄰避管控思維消解了政府決策的公信力，使得鄰避風(fēng)險決策陷入 “塔西佗陷阱”。因此，鄰避設(shè)施選址需要提前規(guī)劃與布局，并在規(guī)劃的過程中積極考量生態(tài)環(huán)境影響與民眾訴求。為實現(xiàn)此目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)充分吸納民意，由以往自上而下單向的決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露厦裰魃陶劦幕幽Ｊ剑卩彵茉O(shè)施規(guī)劃選址程序中引入公眾參與。在城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃中，系統(tǒng)設(shè)計鄰避設(shè)施的布局和用地，同時將鄰避設(shè)施選址規(guī)劃與環(huán)保規(guī)劃配合銜接，及時公開規(guī)劃環(huán)評信息，為公眾參與鄰避規(guī)劃選址提供渠道。在公眾參與的時機方面，秉持 “越早越好”的基本信條[30]，即在鄰避設(shè)施選址規(guī)劃的范疇界定、環(huán)境影響評價方法的確定、環(huán)境影響評價的分析、減輕損害的方法、環(huán)境影響評價報告書初稿的審查、環(huán)境影響的后評價等環(huán)節(jié)進(jìn)行公眾參與。在參與主體選擇方面，除了鄰避設(shè)施選址受影響的利害關(guān)系人以外，還應(yīng)當(dāng)因地制宜地引入環(huán)保團(tuán)體、企業(yè)及其他利益相關(guān)團(tuán)體。在公眾參與方式方面，從簡單的說明會到繁復(fù)的咨詢委員會、聽證會、電子化參與方式[31]等都可以用來探詢或采集各方意見，在雙向溝通程度、公眾接觸程度、處理特定利益的能力等性質(zhì)上有強弱之別，就告知教育、探尋爭議、解決問題、意見反饋、建立共識等方面，也是各有所長，需要針對具體的規(guī)劃特性作最優(yōu)安排。在公眾參與的回應(yīng)方面，公眾參與鄰避選址規(guī)劃的評論意見，無論以何種方式回應(yīng)，有必要慎重對待。因此，也需保存評論和回應(yīng)的記錄，以確保評論都得以回應(yīng)。最后值得指出的是，整個行政程序的公眾參與不應(yīng)僅局限于環(huán)境影響評價這一項程序，而應(yīng)同時在鄰避選址規(guī)劃、證照核發(fā)程序中，通過聽證會或意見收集等制度促進(jìn)公眾參與，以免將所有參與環(huán)節(jié)擠在環(huán)境影響評價程序中。

4.2 事中管制：加強鄰避設(shè)施運營環(huán)保督察

鄰避沖突的生成肇因之一便是鄰避設(shè)施監(jiān)管漏洞所導(dǎo)致的公信力缺失。由于我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)起步較晚，部分鄰避設(shè)施的排放標(biāo)準(zhǔn)無法滿足民眾對環(huán)境質(zhì)量的要求，一些垃圾焚燒、排污處理設(shè)施等鄰避項目運營不善，同時環(huán)保監(jiān)管缺位，共同造就了公眾對鄰避設(shè)施的抵觸心理。唯有提高環(huán)境行政主管部門的公信力，才能避免環(huán)保設(shè)施選址建設(shè)過程中引發(fā)的鄰避事件。而公信力是建立在尊重民眾的知情權(quán)、參與權(quán)的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)在事前、事中、事后的全過程嚴(yán)格監(jiān)管之中[32]。因此，亟需強化鄰避項目實施后的全過程監(jiān)管，確保政府監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)環(huán)境責(zé)任到位。環(huán)保部門通過定期的環(huán)保督查，監(jiān)督檢查企業(yè)鄰避設(shè)施運營過程中是否合乎環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，強制企業(yè)定期披露設(shè)施運營過程中的關(guān)鍵污染物指標(biāo)，為利益攸關(guān)方提供獲悉上述信息的便利渠道，引導(dǎo)公眾通過制度內(nèi)的途徑反映項目運營情況，公私協(xié)力保障鄰避設(shè)施依法達(dá)標(biāo)、合規(guī)有序運營。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配合環(huán)保部門督促企業(yè)完善鄰避設(shè)施運營過程中的相關(guān)環(huán)境治理設(shè)施，建立鄰避項目社會風(fēng)險管理倒查機制，規(guī)避鄰避風(fēng)險、化解鄰避沖突。

4.3 事后救濟：建立鄰避沖突溝通協(xié)商機制

當(dāng)前鄰避沖突治理結(jié)構(gòu)失衡，公眾參與成為掣肘或擺設(shè)，政府因應(yīng)陷入了科技迷思與維穩(wěn)政治的兩個極端。政府在推動重大投資建設(shè)項目時，應(yīng)當(dāng)符合決策透明及公眾參與監(jiān)督的要求，并與鄰近居民進(jìn)行充分的政策溝通，以提高公眾對政府的信任程度。具體而言，鄰避爭議作為公共議題，無法在不考慮正義原則以及法律程序的基礎(chǔ)上，單由科技或政治來解決。尤其當(dāng)社會結(jié)構(gòu)的運作不再局限于社會資源如何有效公平分配的問題，同時必須考慮如何分配資源開發(fā)利用的環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)后果[33]。而這些問題也只有通過法律程序理性才能夠解決。長期以來，政策專家試圖以 “風(fēng)險評估”過程，作為解決鄰避情結(jié)的環(huán)保爭議，之所以無法成為沖突雙方可以接受的合理程序，就在于它排除了公民討論、協(xié)商以及參與決策的機會，也就無法化解民眾對政府的高度不信任。因此，為有效解決鄰避問題，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一套合乎實際的鄰避沖突協(xié)商機制，讓各種不同甚至沖突的意見皆能呈現(xiàn)，使得公民及政治精英與科技專家，可以從各類公開辯論及協(xié)商的學(xué)習(xí)過程中，了解和熟悉人們所關(guān)切的公共事務(wù)。換句話說，透過居民、政府官員與科技專家針對鄰避問題的界定及解決方案，有共同反思及參與的機會，進(jìn)而共同參與最后政策的制訂，尋求大家所共同接受的方案，以符合決策正當(dāng)性的情境。

5 結(jié)語

面對鄰避沖突事件時，活用法律程序機制因應(yīng)鄰避沖突問題，而非走入科技迷失與維穩(wěn)政治的兩個極端。四川什邡事件顯示，中國社會的環(huán)境抗?fàn)幾h題中的鄰避效應(yīng)已逐步突顯，鄰避運動興起發(fā)展建立在公民環(huán)境意識與權(quán)利意識普遍覺醒的時代。因此，政府在推動重大投資建設(shè)項目時，應(yīng)當(dāng)符合決策透明的程序要求，并應(yīng)與鄰近居民進(jìn)行充分的政策溝通[34]，以提高公眾對政府的信任程度。具體而言，鄰避爭議作為公共議題，無法在不考慮正義原則以及法律程序的基礎(chǔ)上，單由科技或政治來解決。尤其是當(dāng)現(xiàn)代社會的發(fā)展不再僅考慮如何有效分配資源，同時必須考慮如何分配資源開發(fā)利用過程中出現(xiàn)的環(huán)境風(fēng)險和生態(tài)后果。而這些問題必須通過法律程序理性才能夠妥善解決，也即從鄰避設(shè)施選址引入公眾參與制度、加強鄰避設(shè)施運營環(huán)保督查和建立鄰避沖突溝通協(xié)商機制等 “事前—事中—事后”三個環(huán)節(jié)有效規(guī)制鄰避沖突。