蔣清華

內(nèi)容提要： 督促自糾與作出處理相結(jié)合是中國人大監(jiān)督制度的一大特色。從立法監(jiān)督實踐來看，全國人大的法規(guī)撤銷權(quán)長期處于休眠狀態(tài)。這種制度特色與實踐問題導(dǎo)因于全國人大秉持的“支持型監(jiān)督”理念。從文化層面分析，支持型監(jiān)督理念的背后是中國傳統(tǒng)“和”文化的影響，它傾向于主張全國人大慎用少用撤銷、質(zhì)詢這類硬性的監(jiān)督方式。從體制層面來看，在黨領(lǐng)導(dǎo)的人大制度這一框架中，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式?jīng)Q定了人大對其他國家機關(guān)的監(jiān)督不是對抗性的，而是合作性的；并且，由黨來協(xié)調(diào)人大與其他國家機關(guān)的關(guān)系，以形成工作合力。支持型監(jiān)督模式有其合理性，但要解決其在實踐中的結(jié)構(gòu)性失衡問題。應(yīng)辨析“監(jiān)督與支持”在政治修辭與法律意義上的區(qū)別；科學認識國家權(quán)力之間協(xié)調(diào)與監(jiān)督的關(guān)系；注意“和”文化在國家生活中的有限性，以及通過細化督促自糾程序、加大公開力度等具體制度來推動人大監(jiān)督的剛性化。

全國人大常委會對其他國家機關(guān)進行工作監(jiān)督和立法監(jiān)督，是中國憲法賦予全國人大監(jiān)督權(quán)的經(jīng)常性內(nèi)容。作為立法監(jiān)督的載體，備案審查制度在中共十八屆三中、四中全會之后，特別是黨的十九大提出“推進合憲性審查工作”之后，又一次備受社會各界關(guān)注，官方也將備案審查制度定位為“中國特色的憲法監(jiān)督制度”，強調(diào)“加強備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的重要著力點”。1沈春耀：《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告——2017年12月24日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第1期。同時，人們也對全國人大常委會尚未撤銷過一件“法規(guī)”的審查實踐狀況頗有微詞。為此，有必要嘗試在馬克思主義關(guān)于法律制度與政治體制、政治文化關(guān)系原理指導(dǎo)下，以備案審查制度為例，在法律、文化和政制互動關(guān)系中揭示中國人大監(jiān)督理念及其制度設(shè)計的內(nèi)在邏輯，并提出建設(shè)性的改善方案。本文第一部分描述備案審查制度設(shè)計的特色以及實踐運行的問題；第二部分提出這種特色和問題產(chǎn)生的觀念基礎(chǔ)，即本文的理論模型——“支持型監(jiān)督”；第三、四部分嘗試揭示支持型監(jiān)督背后的文化、制度基因；第五部分進行反思和建議。本文主要通過社會科學研究方法，2參見陳瑞華：《論法學研究方法》，法律出版社2017年版，第139—143頁。輔以法解釋學、文本分析、價值分析，以探尋中國本土問題發(fā)生的深層原因為主要任務(wù)，并分析這些因素應(yīng)如何調(diào)整以適應(yīng)新時代法治中國建設(shè)的需要，力求實現(xiàn)歷史邏輯、理論邏輯和實踐邏輯的統(tǒng)一。

一、備案審查制度的復(fù)合性特色及實踐失衡

（一）制度特色：“先禮后兵”

《憲法》第67條第7、8項規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等。為落實憲法這一規(guī)定，2000年立法法在多年實踐的基礎(chǔ)上，確立了法規(guī)備案審查制度。2006年《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱監(jiān)督法）將司法解釋納入備案審查范圍。根據(jù)《立法法》、《監(jiān)督法》的規(guī)定，人大的審查機構(gòu)認為法規(guī)、司法解釋存在違憲違法問題的，應(yīng)先請制定機關(guān)自行糾正。在此基礎(chǔ)上，全國人大常委會制定了法規(guī)、司法解釋備案審查工作程序（屬于內(nèi)部工作規(guī)則），對自行糾正環(huán)節(jié)又明確了先溝通協(xié)商、再提正式書面意見的操作步驟，可謂給足了制定機關(guān)“面子”。

于是，我國現(xiàn)行備案審查制度對于糾正違憲違法的法規(guī)、司法解釋，設(shè)計了“三步走”的處理機制：一是與制定機關(guān)溝通協(xié)商；二是提出書面審查意見，要求制定機關(guān)修改或者廢止；三是經(jīng)過上述工作，制定機關(guān)仍不糾正的，通過全國人大常委會審議決定作出處理（對于法規(guī)，處理方式是予以撤銷；對于司法解釋，處理方式是作出要求“兩高”予以修改、廢止的決定，或者常委會自己作出法律解釋）。馬嶺教授評論這種處理機制是委婉含蓄，給對方“面子”，先禮后兵。3馬嶺：《我國規(guī)范性法律文件的備案審查制度》，載《財經(jīng)法學》2016年第3期。用一些學者的說法，這是一種“柔性審查”“柔性糾錯機制”。4參見鄒平學：《憲法和法律委員會的目標定位與機制創(chuàng)新》，載《中國法律評論》2018年第4期；封麗霞：《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，載《政治與法律》2018年第12期。

（二）實踐問題：“有禮無兵”

制度設(shè)計是“先禮后兵”，但實踐運行卻是“有禮而無兵”。

2000年立法法頒布后，由張春生（時任全國人大常委會法工委副主任）主編的《立法法釋義》一書，沒有介紹先由制定機關(guān)自行糾正這一制度設(shè)計的理由，而是作了如下說明：全國人大常委會并未行使過違憲違法法規(guī)撤銷權(quán)。以往在法規(guī)審查中，常委會工作機構(gòu)向地方立法機關(guān)提出審查意見，地方不做修改的，由于沒有行使撤銷權(quán)的程序性規(guī)定，也就不了了之，立法監(jiān)督缺乏威懾力。本條對常委會行使撤銷權(quán)的啟動程序作了具體規(guī)定，完善了立法監(jiān)督程序，是對常委會備案審查工作完整性的有力保障。5張春生主編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2000年版，第261頁。這一釋義表明，《立法法》在確認實踐中形成的先請制定機關(guān)自行糾正的做法的同時，重點在于從程序上明確了全國人大常委會如何啟動法規(guī)撤銷權(quán)，以此作為加強立法監(jiān)督的一個舉措。然而，《立法法》施行18年來，截至本文發(fā)表時，尚未看到有關(guān)于全國人大常委會撤銷某件法規(guī)的報道，上述復(fù)合性的特色只呈現(xiàn)出單一性的特色。

當然，未撤銷過，并不意味著人大怠于履職，更不意味著法規(guī)和司法解釋從未出現(xiàn)過違憲違法問題。據(jù)2017年3月官方的介紹，一方面，全國人大常委會尚未撤銷過某件法規(guī)；另一方面，從2004年全國人大常委會法工委下設(shè)法規(guī)備案審查室以來，通過溝通協(xié)商、督促制定機關(guān)糾正的法規(guī)、司法解釋累計有上百件，這說明備案審查制度“發(fā)揮了實實在在功效”。6參見全國人大常委會法工委副主任許安標2017年3月9日在十二屆全國人大五次會議期間“民法總則草案與人大立法工作”記者會上的介紹，《許安標：備案審查信息平臺已經(jīng)完成測試》，載新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2017lh/2017-03/09/c_129505417.htm，2019年4月25日訪問。

可見，我國立法監(jiān)督在制度上的顯著特色就是督促制定機關(guān)自行糾正，而不是直接撤銷。這實際上是給憲法、立法法賦予人大常委會的撤銷權(quán)之行使設(shè)定了前置條件。7有必要順便指出的是，由于《立法法》的示范性，先由制定機關(guān)自行糾正也是地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查制度的一條原則。甚至地方政府規(guī)章對行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的備案審查的規(guī)定，也都設(shè)計了在撤銷之前，先由審查機構(gòu)建議（或“責令”）制定機關(guān)自行糾正這一前置程序。例如，《湖南省規(guī)范性文件管理辦法》第25條、《遼寧省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》 第13條、《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第29條。而國務(wù)院2001年通過的《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定的處理方式是：“由國務(wù)院法制機構(gòu)建議制定機關(guān)自行糾正；或者由國務(wù)院法制機構(gòu)提出處理意見報國務(wù)院決定，并通知制定機關(guān)?！钡诹⒎ǚǔ雠_前，這只是一種實際操作中的工作制度，那時尚無法律依據(jù)。陳斯喜（時任全國人大常委會法工委國家法行政法室處長）發(fā)表于1998年的一篇文章介紹說，備案機關(guān)發(fā)現(xiàn)報送備案的法規(guī)規(guī)章不符合憲法法律規(guī)定時，先不直接予以改變或撤銷，而是由有關(guān)工作機構(gòu)先向報送機關(guān)提出，以便報送機關(guān)主動糾正，這種做法對于立法控制起著非常重要的作用，可以視為立法控制機制的一環(huán)。陳斯喜將這種做法稱為“工作溝通制度”，并明確指出“這不是一項法律制度”。8陳斯喜：《我國立法控制機制的現(xiàn)狀與完善》，載李步云主編：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第265頁。該文最后一部分建議，完善主動糾正與上級機關(guān)改變或撤銷相結(jié)合的立法監(jiān)督機制（第270頁）。那么，這種事先給足被監(jiān)督對象面子的“柔性”的工作溝通制度為什么最終被2000年《立法法》第91條（2015年修正后為第100條）上升為法律制度呢？

同時，人大官方將“把推動自行整改與依法糾正結(jié)合起來”總結(jié)為多年來全國人大常委會開展監(jiān)督工作、增強監(jiān)督實效五條成功經(jīng)驗之一。9參見胡康生：《全國人大常委會的監(jiān)督工作》（2013年4月22日十二屆全國人大常委會組成人員第一次履職學習專題講座第四講），載天津人大網(wǎng)：http://www.tjrd.gov.cn/ztjz/system/2014/10/14/010018443.shtml，2019年7月31日訪問；喬曉陽：《監(jiān)督法和全國人大常委會的監(jiān)督工作》（2008年4月25日十一屆全國人大常委會專題講座第三講），載天津人大網(wǎng)：http://www.tjrd.gov.cn/ztjz/system/2010/01/11/010000415.shtml，2019年7月31日訪問。馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重點教材《憲法學》也把“制定機關(guān)自我糾正與撤銷并重的原則”列為我國憲法監(jiān)督制度的四個特點之一，并認為這既有利于維護國家法制統(tǒng)一，又有利于國家機關(guān)依法行使職權(quán)，較之其他憲法監(jiān)督制度實行的撤銷、宣布無效、拒絕適用等制裁形式更為靈活。10參見《憲法學》編寫組：《憲法學》，高等教育出版社2011年版，第316頁。但在立法監(jiān)督的實踐中，為什么長期處于“有禮無兵”、撤銷闕如的狀態(tài)呢？

觀念是行動的先導(dǎo)。對于上述兩個疑問，本文認為，首先可以到全國人大常委會對行使監(jiān)督權(quán)所奉行的特定理念中去尋找答案。

二、支持型監(jiān)督的理念：梳理與辨析

為了把握全國人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的理念和原則，筆者閱讀了現(xiàn)行憲法施行至今，即1983—2018年，每年的全國人大常委會工作報告。這36份工作報告有關(guān)人大監(jiān)督工作的內(nèi)容表明，“監(jiān)督與支持”是多年來人大監(jiān)督工作的關(guān)鍵詞。

（一）全國人大常委會工作報告的論述

1986年全國人大常委會工作報告在工作總結(jié)部分提出了一個影響深遠的命題：“聽取和審議有關(guān)國家機構(gòu)的工作報告，是常委會對這些國家機構(gòu)進行工作監(jiān)督的基本方式，也是對他們工作的支持和促進?！?1陳丕顯：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——1986年4月2日在第六屆全國人民代表大會第四次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1986年第4期。1987年、1988年的工作報告都重申了這一命題。

進一步地，1989年工作報告從一般原則而非具體工作層面對人大監(jiān)督權(quán)作出了法理論述：“人大和行政、審判、檢察機關(guān)的總目標是一致的，人大依法進行監(jiān)督，對它們的工作既是支持和促進，也是必要的制約?！?2彭沖：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1989年第2期。十年之后，這種原理性論述再次出現(xiàn)——1999年工作報告將“正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系”作為“近些年監(jiān)督工作的經(jīng)驗”之一予以專門論述，指出：“在監(jiān)督工作中，常委會注意把監(jiān)督和支持結(jié)合起來，在監(jiān)督中體現(xiàn)支持。通過法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，支持和督促國務(wù)院及其部門依法行政，支持和督促最高人民法院、最高人民檢察院公正司法?！?3姜春云：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——1999年3月9日在第九屆全國人民代表大會第二次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1999年第2期。

之后，2000年（第九屆），2002年、2003年、2006年、2008年（第十屆），2009年、2012年、2013年（第十一屆），2014年、2016—2018年（第十二屆）的工作報告也都對監(jiān)督權(quán)行使原則、理念作了專門論述，觀點一脈相承，均強調(diào)了監(jiān)督與支持相統(tǒng)一的關(guān)系。2018年工作報告指出：“正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，形成加強和改進工作合力?！?4張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2018年3月11日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2期。具體到備案審查工作，比較典型的是，2013年十一屆全國人大常委會的最后一次工作報告在“過去五年工作的基本總結(jié)”中專門講了監(jiān)督工作，其中，把“針對法規(guī)備案審查中發(fā)現(xiàn)的同憲法和法律相抵觸的問題，及時與制定機關(guān)加強溝通、提出意見，督促自行修改或廢止”這一條作為全國人大常委會監(jiān)督和支持“一府兩院”依法行政、公正司法，正確處理人大與“一府兩院”關(guān)系的三個具體工作例證之一。15吳邦國：《吳邦國論人大工作》，人民出版社2017年版，第676頁。

總的來看，1983—2018年，全國人大常委會工作報告在對監(jiān)督工作進行具體的總結(jié)或者部署時明確講到“支持”的，就有25個報告，占69.4%。除了第七屆全國人大時期講得比較少之外，其他各屆任期中，都至少有三次工作報告明確講到“支持”，其中，第九屆、第十屆是每年都講，第十一屆、第十二屆各都只有一年沒講。

從內(nèi)容及其表達來看，常委會工作報告關(guān)于監(jiān)督與支持的論述，形成了幾類典型的修辭，這些話語是次第形成的，不過有些早年的修辭又被后來的工作報告提到。如表1所示：

表1 1983—2018年全國人大常委會工作報告關(guān)于人大監(jiān)督理念的典型修辭

續(xù)表

（二）區(qū)別兩種含義的“支持”

但是，有關(guān)監(jiān)督與支持的論述，需要細致的分析。本文認為，人大支持其他國家機關(guān)的有關(guān)論述中，“支持”實際上有兩種含義：一是在監(jiān)督的作用意義上講的，二是在與監(jiān)督相提并論意義上講的。與立法監(jiān)督相關(guān)的是第一種含義的“支持”。

第一，作為監(jiān)督之作用的“支持”，其修辭格式為“監(jiān)督也是支持”。例如，1989年工作報告指出：“人大和行政、審判、檢察機關(guān)的總目標是一致的，人大依法進行監(jiān)督，對它們的工作既是支持和促進，也是必要的制約?！?6前引注12。2000年工作報告指出：“人大對‘一府兩院’的監(jiān)督，同時也是一種支持，通過監(jiān)督，更好地支持‘一府兩院’依法行政、公正司法?！?7李鵬：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會第三次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2000年第2期。2006年工作報告指出：“人大對‘一府兩院’的監(jiān)督，從本質(zhì)上講是為了促進工作，目的是保障憲法和法律的全面正確實施，促進依法行政和公正司法，確保憲法和法律賦予人民的各項權(quán)利得到尊重和維護。”18吳邦國：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2006年3月9日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2006年第4期。

這個意義上的支持，實際上是在講人大監(jiān)督所具有的功能和作用，即督促被監(jiān)督者把工作做得更好。1999年九屆全國人大二次會議閉幕會上，中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長李鵬在講話中指出：“人大監(jiān)督的目的，是為了督促國家行政、審判、檢察機關(guān)依法行政、公正司法，把工作做得更好。從這個意義上說，監(jiān)督也是對這些國家機關(guān)工作的支持?！?9李鵬：《立法與監(jiān)督：李鵬人大日記》，新華出版社2006年版，第538頁。2018年，十三屆全國人大常委會委員、全國人大監(jiān)察和司法委員會副主任委員、全國人大常委會副秘書長韓曉武這樣解說道：“要通過依法認真履行監(jiān)督職責，幫助有關(guān)國家機關(guān)查找工作中的問題，并通過督促有關(guān)國家機關(guān)及時整改工作中的問題，保障憲法和法律的正確實施，保障國家機關(guān)的工作正常運行，這也就是‘寓支持于監(jiān)督之中’?！?0韓曉武：《監(jiān)督法和全國人大常委會的監(jiān)督工作》（十三屆全國人大常委會、專門委員會組成人員履職學習講稿），載貴州人大網(wǎng)：http://www.gzrd.gov.cn/llyt/35672.shtml，2019年7月31日訪問。

其實，就修辭而言，更準確的用語似乎不是“支持”，而是“督促”。但歷次工作報告更多地講“支持和促進”“支持和督促”，而較少單獨講“督促”或“促進”，可見“支持”一詞的重要性?！氨O(jiān)督也是支持”這一修辭，可能也還含有人大希望得到“一府兩院”對自己開展監(jiān)督工作給予充分理解的用意。

第二，作為與監(jiān)督并行的“支持”，其修辭格式為“既有監(jiān)督又有支持”。例如，1998年5月26日，在全國人大教科文衛(wèi)委員會匯報會上，有同志說，人大監(jiān)督不如“焦點訪談”有力，其實只要人大做一件監(jiān)督政府的事，公布于眾，威信就起來了。對此，李鵬認為：“我不能同意這個觀點。我說，人大對一府兩院既有監(jiān)督，又有支持，人大和政府都是一條船上的，為了一個共同目標而行使不同的職權(quán)?！?1前引注19，第35頁。2008年，喬曉陽（時任十一屆全國人大常委會委員、全國人大法律委員會副主任委員、全國人大常委會副秘書長）在給全國人大常委會委員們做講座時說：“人大與一府兩院的關(guān)系，既有監(jiān)督又有支持”。22前引注9。那么，這個意義上的支持是指什么呢？主要包括以下幾種情形：

一是對其他國家機關(guān)嚴格依法行使職權(quán)給予支持。例如，1992年工作報告在講到加強廉政建設(shè)、清除腐敗現(xiàn)象時指出：“對確有違法犯罪行為的，不管查到誰，絕不能手軟，要堅決繩之以法。要抓緊查處大案要案，及時公布查處結(jié)果。各級人大常委會要支持法院、檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)。對于那些干擾辦案的人和單位，應(yīng)當給予嚴厲批評和嚴肅處理?！?3彭沖：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——1992年3月27日在第七屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》1992年第3期。也就是說，當政府因依法行政，或者法院、檢察院因公正司法而受到缺乏法律依據(jù)的指責、非難的情況下，人大需要給這些國家機關(guān)以堅定的支持。這種支持，主要是一種政治上的支持。

二是對其他國家機關(guān)特別是政府在特定時期應(yīng)對特定事件需采取的特別措施給予法律程序上的支持。例如，吳邦國于2008年5月22日在十一屆全國人大常委會第四次委員長會議上強調(diào)指出，常委會全力支持抗震救災(zāi)工作，舉措之一就是支持國務(wù)院集中財力投入救災(zāi)安排，“根據(jù)特事特辦的原則，同時又要保證正常預(yù)算執(zhí)行，同意從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金中調(diào)用一部分乃至大部分，作為建立恢復(fù)重建基金的主要來源，按基金實際收支情況列入和調(diào)整年度預(yù)決算，以后再依法報全國人大常委會審查和批準”。24前引注15，第451頁。

三是對其他國家機關(guān)開展有關(guān)改革試點工作給予法律依據(jù)上的支持。例如，張德江指出：“依法作出授權(quán)決定、支持相關(guān)改革試點、確保重大改革于法有據(jù)，是本屆全國人大常委會工作的一個突出特點。三年多來，常委會先后作出11個有關(guān)改革試點的授權(quán)決定，為在部分地區(qū)或者特定領(lǐng)域開展改革試點工作提供了法律依據(jù)和支持?！?5張德江：《在十二屆全國人大常委會第二十二次會議上的講話》（2016年9月3日），載《中國人大》2016年第17期。

可見，“既有監(jiān)督又有支持”語境中的“支持”，既不是監(jiān)督的一種方式，也不是監(jiān)督的目的，而是指國家權(quán)力機關(guān)（位高者）對其他國家機關(guān)（位低者）的贊同、鼓勵，核心在于為它們提供合法性支撐，本質(zhì)上是與監(jiān)督并行的一種憲法法律實施路徑。在全國人大的四種權(quán)力（立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)）之中，這種支持屬于立法權(quán)或者決定權(quán)的范疇。

三、支持型監(jiān)督的文化基因：和為貴

林來梵教授認為，在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及中國傳統(tǒng)的和合觀念的影響下，國家機構(gòu)內(nèi)部普遍存在一種非對抗性合作關(guān)系。26林來梵：《合憲性審查的憲法政策論思考》，載《法律科學》2018年第2期。特定監(jiān)督理念的形成，在根本上并不是由哪位領(lǐng)導(dǎo)人的看法和意志所決定的，而是由我國政治社會的特定文化和制度所決定的。本節(jié)討論文化因素。

（一）文化傳統(tǒng)的力量

文化是一種無形而又強大的力量。王滬寧曾指出：“文化因素是分析一個社會、一個民族和一個政治共同體不可忽略的基礎(chǔ)和條件?！薄叭藗冋涡袨槭艿秸挝幕h(huán)境的制約，政治文化構(gòu)成政治體系和政治行為的深層結(jié)構(gòu)……不同的政治文化會使相同的政治對象和政治行為產(chǎn)生面目全非的結(jié)果。”27王滬寧：《比較政治分析》，上海人民出版社1987年版，第156、161頁。孟德斯鳩的《論法的精神》專章討論了法律與民族精神、風俗習慣的關(guān)系。白哲特（Bagehot）的《英國憲法》著力超越當時正統(tǒng)的政體分析，把研究重點放在與政體有關(guān)的社會態(tài)度上。托克維爾的《論美國的民主》下卷的很大篇幅都是在分析美國人的宗教觀念、社會心理、民族性格等“民情”與美國民主政治的互動作用。美國政治學家阿爾蒙德（Almond）的開創(chuàng)性著作《公民文化——五國的政治態(tài)度和民主制》指出，除非政治文化能夠支持民主系統(tǒng)；否則，這種系統(tǒng)獲得成功的機會將是渺茫的。28參見包剛升：《政治學通識》，北京大學出版社2015年版，第279—280頁。這些經(jīng)典作品都無一例外地探究了文化因素對政治法律現(xiàn)象的深層影響。

從某種意義上講，文化是一種權(quán)力，主流文化就是意識形態(tài)權(quán)力，它對政治法律主體的行為產(chǎn)生具有特定傾向的影響力。“關(guān)于政治的信念確實左右著政治是如何被實施的?！?9［美］羅伯特·A.達爾、布魯斯·斯泰恩布里克納：《現(xiàn)代政治分析》（第六版），吳勇譯，中國人民大學出版社2012年版，第121頁。“今天，人們比以往任何時候都更加清楚地認識到，政治生活不單單由諸如制度、體制、權(quán)力、規(guī)范等‘硬件’構(gòu)成，還有‘軟件’亦即潛在的或內(nèi)在的命令，如價值、感情、心理、態(tài)度等?！?0王滬寧：《轉(zhuǎn)變中的中國政治文化結(jié)構(gòu)》，載《復(fù)旦學報》（社會科學版）1988年第3期。文化兼具現(xiàn)實性和歷史繼承性；而隨著文化之歷史繼承性的，又是文化之民族性。政治文化作為社會文化的組成部分，必然受到民族精神、民族氣質(zhì)、民族心理和風俗習慣等的規(guī)約和影響。31參見王滬寧主編：《政治的邏輯——馬克思主義政治學原理》，上海人民出版社2004年版，第359—360頁。那么，中國人大奉行的“支持型監(jiān)督”理念是受什么樣的文化所影響的呢？包括筆者在內(nèi)的不少學者認為，其文化根源在于中華傳統(tǒng)的“和”文化。

《論語·學而》有言：“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美?！眰鹘y(tǒng)中國倡導(dǎo)貴和尚中，以“和”為最高價值。中西文化的一個重要差異，就是中國文化重和諧與統(tǒng)一，西方文化重分立和對抗。貴和尚中思想作為中國文化的精髓，它的積極作用和影響是主要的，對于社會的穩(wěn)定和發(fā)展是必不可少的。32張岱年、方克立主編：《中國文化概論》，北京師范大學出版社1994年版，第389、394頁。梁漱溟先生曾說：“中國人的那般人與人渾融的樣子，和那淳厚禮讓的社會生活態(tài)度，的確是對，是可貴的，比較西洋人也要算一個真勝利?！?3梁漱溟：《東西文化及其哲學》，商務(wù)印書館1999年版，第157頁。哲學家張岱年先生指出，“剛健自強”與“以和為貴”的思想可以稱為中國文化優(yōu)秀傳統(tǒng)的核心，可以稱為中國文化的基本精神，這也就是中華民族的民族精神，也可以稱為中華精神。34張岱年：《愛國主義與民族精神》，載張岱年：《張岱年全集》（第七卷），河北人民出版社1998年版，第555頁。

如今，社會主義核心價值觀中的“友善”“和諧”，可謂是傳統(tǒng)“和”文化的現(xiàn)代版。習近平把“尚和合”列為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的六大特征之一。352014年2月24日，習近平在十八屆中共中央政治局第十三次集體學習時指出：“深入挖掘和闡發(fā)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同的時代價值，使中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化成為涵養(yǎng)社會主義核心價值觀的重要源泉?！陛d《人民日報》2014年2月26日。張立文教授認為，和合是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的思想精華，是中華民族人文精神的基本理念與首要價值，她是中華心、民族魂的體現(xiàn)，是當代核心價值觀的重要源泉。36張立文：《和合：中華心 民族魂》，載《光明日報》2014年7月29日。這種追求和諧、平穩(wěn)的社會心理和民族性格無疑深深影響著我們的政治法律生活。法學家張晉藩先生就認為，和諧是中華法制文明的基本訴求。37張晉藩：《論中華法制文明的幾個問題》，載張晉藩：《師道師說：張晉藩卷》，東方出版社2014年版，第167頁?！昂蜑橘F”強調(diào)對立面的均衡與統(tǒng)一，這種觀念所追求的不在于形式，更強調(diào)它的社會倫理道德的意義。38同上注，第182頁。

1983年2月26日（現(xiàn)行憲法施行還不滿三個月），彭真（時任中共中央政治局委員、中央政法委書記）在中央政法委員會擴大會議上明確提出了“主動糾正”的觀點。他指出：“政法各部門，包括立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)和司法機關(guān)，各自系統(tǒng)地進行一次檢查，各系統(tǒng)自己抓。凡是與新憲法不符合的，要盡快地、主動地糾正，不要等人家提出來或者檢舉控告時才被動地改。主動糾正好，還是被動糾正好？還是主動糾正好?！?9彭真：《論新時期的社會主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻出版社1989年版，第174—175頁。彭真的這一觀點，被寫入了楊尚昆在1983年6月六屆全國人大一次會議上所作的常委會工作報告之中。1985年2月3日，彭真與浙江省人大常委會組成人員談話時指出：“幾千年不講法制，現(xiàn)在要人人養(yǎng)成依法辦事的習慣，那是不容易的。所以，對于有些問題，全國人大常委會一般采取提醒的辦法，改了就好?！?0前引注39，第268頁。

對于彭真的上述觀點，劉松山教授分析認為，強調(diào)有關(guān)國家機關(guān)自查自糾違憲問題，而不主張用公開沖突、事后由其他機關(guān)監(jiān)督糾正的方式來處理，原因主要有三：一是從工作實際來看，當時新憲法剛施行，違憲問題“不很少”，全都由人大及其常委會監(jiān)督處理，可能不堪重負；二是從政治倫理來看，我國國家機關(guān)之間是不尚沖突和爭斗的，遇事注重通過溝通和協(xié)商來解決問題，這不同于西方國家機關(guān)之間的關(guān)系；三是從政治傳統(tǒng)來看，我國缺乏法治傳統(tǒng)，不適宜一下子采取過硬的辦法處理違憲問題。41參見劉松山：《彭真與憲法監(jiān)督》，載《華東政法大學學報》2011年第5期。這第三點講的“不宜過硬”也屬于以和為貴的文化范疇。

（二）“柔性”的備案審查與“和”文化

1999年立法法草案征求意見時，有地方在反饋的意見中提出，備案和撤銷制度作用有限，過多行使撤銷權(quán)，會損害地方人大常委會的威信。42前引注5，第334頁。2013年，胡康生（曾任十一屆全國人大常委會委員、全國人大法律委員會主任委員）在總結(jié)全國人大常委會監(jiān)督工作成功經(jīng)驗之“把推動自行整改與依法糾正結(jié)合起來”時解釋說：“這樣做，既可以使全國人大常委會把握監(jiān)督工作的主動權(quán)，又給予制定機關(guān)自行糾正的機會?！?3前引注9。地方提出的“損害威信”，通俗地講，就是“不給面子”；而“給予機會”，就是“給面子”。從文化視角來看，這是因為“面子是中國人的寶貝?！薄皼]有面子，就無法‘面對’?！?4易中天：《閑話中國人》，上海文藝出版社2017年版，第78、84頁。如此看來，我們就不難理解李鵬2002年8月26日在九屆全國人大常委會第二十九次會議分組審議監(jiān)督法草案時所講的這番話：“全國人大有權(quán)撤銷國務(wù)院的行政法規(guī)（條例、決定），但實際上撤銷會造成很大的影響，人大也從來沒有撤銷過。因此事先協(xié)商很重要?！?5前引注19，第560頁。長期在全國人大常委會工作、曾任常委會法工委副主任的張春生也承認，在我們的體制之下，更希望內(nèi)部消化問題，傳統(tǒng)上叫和為貴，內(nèi)部化解，不傾向搞對抗式糾正。46張春生、秦前紅、張翔：《推進合憲性審查 加強憲法實施監(jiān)督》，載《中國法律評論》2018年第4期。但張春生個人主張：“一旦有違憲違法的，第一要反饋，第二要公開，該撤銷要撤銷?！眲淌谠诜治鑫覈鴳椃ń忉寵C制時也認為，受“和”文化的影響，全國人大常委會擔心因宣布法規(guī)違憲而破壞與其他國家機關(guān)之間的和諧，不愿通過硬性和嚴格的程序規(guī)則去解釋憲法，而是以具有協(xié)商程序的立法替代憲法解釋。47劉國：《釋憲機制的影響因子及其中國構(gòu)造》，載《中國法學》2016年第1期。

甚至在有的事件中，人大并不認為系爭法規(guī)的違憲違法問題是矛盾的主要方面。例如，2003年6月4日，吳邦國（時任中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長）就“孫志剛事件”在轉(zhuǎn)送溫家寶（時任中共中央政治局常委、國務(wù)院總理）的材料上作出如下批語：“據(jù)初步分析，這有法規(guī)上的問題，但主要還是執(zhí)行中的問題。建議國務(wù)院有關(guān)部門研究（人大法工委可派人參加），切實糾正現(xiàn)城市中收容遣送工作中的問題。以上意見請酌。”48前引注15，第72頁。盡管當時法學界以“孫志剛事件”為教訓(xùn)，嚴厲指出《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》存在與憲法關(guān)于人身自由不受侵犯的規(guī)定，以及與行政處罰法關(guān)于限制人身自由的行政處罰只能由法律設(shè)定、立法法關(guān)于限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律的規(guī)定相抵觸的問題，但從吳邦國的上述批語可以看出，人大方面并不認為法規(guī)違憲違法是主要原因，主要原因“還是執(zhí)行中的問題”，因此“建議”國務(wù)院研究、糾正。

正是在“和為貴”的文化傳統(tǒng)之下，為了避免出現(xiàn)全國人大常委會對國務(wù)院、地方人大制定的法規(guī)作出違法甚至違憲的認定而予以撤銷的局面，在立法監(jiān)督中就要慎用、少用、最好不用撤銷權(quán)這種強硬的否定性評價形式。達到這一目的的重要制度設(shè)計就是把被監(jiān)督機關(guān)自行糾正作為監(jiān)督機關(guān)行使撤銷權(quán)的必經(jīng)前置程序。如果制定機關(guān)自行修改或者廢止了系爭文件，則人大常委會就不能、也沒有必要對系爭文件作出違憲違法的正式判斷。2015年修改立法法時就增加了這樣的規(guī)定：制定機關(guān)按照人大所提意見對法規(guī)進行修改或者廢止的，審查終止。

另外，雖然立法法、監(jiān)督法規(guī)定了中央國家機關(guān)和省級人大常委會可以向全國人大常委會提出對法規(guī)、司法解釋的審查要求，但在十二屆全國人大以來至2017年年底，全國人大常委會還沒有收到過國家機關(guān)提出的審查要求。49前引注1。張春生介紹說，國家機關(guān)按法律程序提出審查要求的很少，但是內(nèi)部開會座談時提出的問題卻不少。50前引注46。這也是國家機關(guān)之間“和為貴”的一個體現(xiàn)。51當然，有關(guān)國家機關(guān)不提出法規(guī)審查要求還有一個原因是某些主體本身就是法規(guī)的制定主體（例如行政法規(guī)是國務(wù)院制定的），它們可以自己糾正，沒有必要主動請全國人大常委會來對自己給出糾正意見。但這個原因的重要程度要排在“和為貴”之后，因為也沒有出現(xiàn)某國家機關(guān)對其他機關(guān)制定的法規(guī)、司法解釋提出審查要求。林彥教授就認為：“對其他系統(tǒng)國家機關(guān)所制定的法規(guī)提出審查請求也在一定程度上違反了慎用監(jiān)督權(quán)的政治禁忌?！眳⒁娏謴骸斗ㄒ?guī)審查制度運行的雙重悖論》，載《中外法學》2018年第4期。

違憲違法的文件和行為得以糾正、憲法法律權(quán)威得以維護，是人大監(jiān)督工作的目的，至于是由被監(jiān)督機關(guān)自行糾正，還是由人大作出處理，則屬于手段問題。人大與被監(jiān)督機關(guān)進行充分溝通、協(xié)商，給足面子、以和為貴的制度及其實踐，從積極的角度來看，不應(yīng)將其視為一種妥協(xié)，也不應(yīng)簡單地從“政治力學”角度認為這是人大缺乏足夠政治權(quán)威所致（黨內(nèi)法規(guī)的備案審查制度也是先請制定機關(guān)自行糾正，但這并不能說明中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)的政治權(quán)威低于那些存在問題的黨規(guī)制定機關(guān)52《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第10條：“審查中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件存在第七條所列問題的，中央辦公廳法規(guī)工作機構(gòu)經(jīng)批準可以建議制定機關(guān)自行糾正，制定機關(guān)應(yīng)當在30日內(nèi)作出處理并反饋處理情況，逾期不作出處理的，中央辦公廳提出予以糾正或者撤銷的建議，報請中央決定。”第2條：“本規(guī)定適用于中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案工作?！保梢哉J為是一種凝聚共識的機制。共識達成了，問題糾正了，那么，是誰來糾正的就不重要了。如果能夠和諧地達到監(jiān)督目的，又何必大動干戈呢？當然，這種和諧的“柔性”處理應(yīng)當是快速的。

還需指出的是，特定的政治法律文化對于特定的政治法律系統(tǒng)起著支持和維護的作用。政治法律文化具有相對獨立性和自身發(fā)展邏輯，即盡管政治法律文化最終是由社會物質(zhì)活動條件決定的，但這并不是一種簡單的被決定過程，而是與現(xiàn)實社會交互作用的復(fù)雜的過程。因此，推動一個社會的政治法律文化發(fā)展，不是簡單地靠社會經(jīng)濟發(fā)展就能實現(xiàn)的，也不是靠推行某種所謂先進的政治法律理論就能達到的，而是在以經(jīng)濟發(fā)展狀況為基礎(chǔ)的政治法律制度和政治、法律、倫理、哲學等各種社會理論在內(nèi)的多種因素交互作用中發(fā)展的。53前引注31，第367頁。這樣看來，可以預(yù)見的是，在未來一個時期內(nèi)，我國人大的支持型監(jiān)督理念和模式總體上仍將延續(xù)（《立法法》第100條近期不會修改），但在操作層面上，則會隨著社會政治發(fā)展而不斷加以調(diào)整。

四、支持型監(jiān)督的憲制基礎(chǔ)：黨領(lǐng)導(dǎo)的人大制度

根據(jù)歷史唯物主義的基本觀點，政治法律文化雖然對政治法律系統(tǒng)具有能動作用，但并不能說明政治法律生活的本質(zhì)。能說明本質(zhì)，并成為引導(dǎo)政治法律生活變化和發(fā)展力量的，應(yīng)該是政治法律文化所反映的社會物質(zhì)生活條件和社會關(guān)系。54前引注31，第344頁。國家權(quán)力監(jiān)督制約理念所反映的社會關(guān)系，是政治法律生活領(lǐng)域的關(guān)系，具體來說是憲法關(guān)系。中國人大在監(jiān)督工作中注重給足“面子”，不僅是中國傳統(tǒng)文化的影響結(jié)果，也是現(xiàn)實的政治與憲法體制的影響結(jié)果。人大監(jiān)督涉及我國政治制度和國家體制，政治性很強。《監(jiān)督法》第3條明確規(guī)定，各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)當圍繞國家工作大局，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)?？梢哉f，支持型監(jiān)督既是文化特征，也是體制特征；既是功能特征，又是結(jié)構(gòu)特征。本文認為，人大實行支持型監(jiān)督的憲制基礎(chǔ)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會制度，具體可從國家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式和黨的領(lǐng)導(dǎo)這兩個方面來分析。

（一）既相互制約又相互協(xié)調(diào)的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式

1986年6月，彭真在省級人大常委會負責人座談會上的講話指出：“黨委、人大、政府，分工不同，職責不同，但不是權(quán)力之爭，三個機關(guān)實際上干的是一件事情，概括起來，就是：在堅持四項基本原則的前提下……建設(shè)高度文明、高度民主的社會主義國家?！?5前引注39，第328頁。1986年7月，王漢斌（時任全國人大常委會秘書長、法工委主任）主持起草的報告稿《關(guān)于加強人大工作的幾個問題》指出：“我國的人民代表大會制度，既不同于資本主義國家議會的模式，也不同于蘇聯(lián)及其他一些社會主義國家議會的模式，人大常委會同政府不能唱對臺戲，也不能只是走形式的‘橡皮圖章’。我們的人大同政府的根本任務(wù)、根本目標是一致的，是互相配合、互相支持的。但是，也有不同的分工，不同的職責，不同的作用。”56王漢斌：《社會主義民主法制文集》（上），中國民主法制出版社2011年版，第186頁。

此后幾任委員長都繼承了人大與其他國家機關(guān)的目標一致、協(xié)調(diào)運行、不同于“三權(quán)分立”體制下權(quán)力關(guān)系的觀念。例如，萬里說：“我們?nèi)舜笈c政府不是對立的。”57全國人大常委會辦公廳萬里論著編輯組編：《萬里論人民民主與法制建設(shè)》，中國民主法制出版社1996年版，第113頁（提到這一觀點的，還見第104頁）。喬石說：“監(jiān)督的目的是希望把工作搞好?！?8喬石：《喬石談民主與法制》（下），人民出版社、中國長安出版社2012年版，第362頁。李鵬說：“人大對‘一府兩院’的監(jiān)督，同西方國家議會對政府的制約有本質(zhì)的區(qū)別。”59前引注19，第538頁。李鵬擔任第九屆全國人大常委會委員長期間，在不同場合多次講到這個觀點，見前引注19，第35、531、538、560、564、852—853、854、859 頁。吳邦國說：“人大與國務(wù)院之間是有個監(jiān)督關(guān)系，但講來講去，都是為共同目標在工作的，最后還要補國務(wù)院的臺，還要支持國務(wù)院的工作?！?0前引注15，第187—188頁。吳邦國擔任第十、十一屆全國人大常委會委員長期間，在不同場合多次講到這個觀點，見前引注15，第15、206—207、222、282、292、320、340、421、433、675頁。張德江說：“正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，促進‘一府兩院’依法行政、公正司法，形成加強和改進工作的合力。”61張德江：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2017年3月8日在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2017年第2期。需要指出的是，這些觀點雖然是作為委員長身份發(fā)表的，但他們同時也是中共中央政治局常委（其中萬里是政治局委員，不是常委），因而可以說也代表著黨中央的意見。從2004年起，每年的全國人大常委會工作報告在工作總結(jié)的收尾部分都會講到全國人大常委會一年來取得的成績是與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院“密切配合”或曰“積極協(xié)同”“團結(jié)協(xié)作”分不開的。

從比較法的視野來看，在嚴格的“分權(quán)制衡”制度環(huán)境下，各國家機關(guān)之間時常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不一致的情況，很難做到“密切配合”“團結(jié)協(xié)作”，這種體制的優(yōu)勢是能夠有效地防止出錯，但也導(dǎo)致整體上國家效能不高。在現(xiàn)代社會，已不同于近代和現(xiàn)代早期對國家治理任務(wù)的低需求，面對紛繁復(fù)雜的治理需求，過分強調(diào)國家權(quán)力之間的相互牽制，而忽視國家的整體功能和協(xié)調(diào)性，必然無法充分滿足人民的需求。曾提出歷史將終結(jié)于美國版自由民主制度模式的福山近年來開始強調(diào)國家構(gòu)建（state building）、國家能力（state capacity）、有效國家（effective state），其2014年出版的《政治秩序與政治衰朽》一書指出，美國的分權(quán)制衡體制使政府難有大的作為，這種“否決政治”（vetocracy）嚴重損害了美國政治的效能，引發(fā)政治總體衰朽的趨勢。62參見包剛升：《“福山的菜單”與政治現(xiàn)代化的邏輯——評〈政治秩序與政治衰朽〉》，載《開放時代》2015年第3期。

當代中國的公權(quán)力結(jié)構(gòu)不是西方的制衡模式，而是分工、制約基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)模式。中共十七大報告和十八大報告在部署權(quán)力制約機制時均提出“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)”。根據(jù)習近平關(guān)于人大制度的權(quán)威論述，“國家機關(guān)實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)”是堅持和完善人民代表大會制度的內(nèi)涵之一?！皥猿趾屯晟泼裰骷兄频闹贫群驮瓌t，促使各類國家機關(guān)提高能力和效率、增進協(xié)調(diào)和配合，形成治國理政的強大合力，切實防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴重的現(xiàn)象?！?3參見習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話》（2014年9月5日），載《人民日報》2014年9月6日。中國之所以在講分工、制約的同時加上“相互協(xié)調(diào)”，是為了避免片面強調(diào)制約而導(dǎo)致相互掣肘、朝令夕改的弊端。中國特色社會主義制度的權(quán)力制約，不同于消極意義上的控制，而是積極意義上的制約，是有協(xié)調(diào)的制約，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)模式不僅要防止和避免做壞事，也要讓權(quán)力盡可能多做好事、高效做事、堅持不懈地做事。制約、協(xié)調(diào)都是手段，目的在于“保證國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行職責，保證國家機關(guān)統(tǒng)一有效組織各項事業(yè)”，64習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》（2012年12月4日），載《人民日報》2012年12月5日。也就是既要保證國家機關(guān)依照法定權(quán)限和程序用權(quán)履職，又要保證國家機關(guān)高效運轉(zhuǎn)、充分盡責。有學者就提出我國應(yīng)建立“工作型”的合憲性審查制度，即立足于人民代表大會制度，將合憲性審查界定為程序性工作機制而非政治制衡性設(shè)計。65參見李少文：《合憲性審查的法理基礎(chǔ)、制度模式與中國路徑》，載《比較法研究》2018年第2期。

那么，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)如何能夠在相互制約的基礎(chǔ)上實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)呢？這就靠中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用

1990年7月，萬里在視察青島期間曾談道：“人大發(fā)揮作用，必須得到黨委的支持，這是最基本的一條。我到人大后，每次開會前黨組都向黨中央寫個報告，涉及國務(wù)院的事都同總理商量，這樣我們就暢行無阻了。”66前引注57，第133頁。李鵬在擔任委員長期間多次講到人大與其他國家機關(guān)為了共同目標“同唱一臺戲”。67前引注19，第531、560、852、859頁；以及李鵬所作的1999年、2000年、2003年全國人大常委會工作報告。這臺“戲”的“導(dǎo)演”就是中國共產(chǎn)黨。侯猛教授在談到“中國特色的合憲性審查”時，就以當年孫志剛事件為例，分析認為這一事件的解決方案是中央政治局協(xié)調(diào)全國人大常委會和國務(wù)院的結(jié)果。68參見賀朝、袁伊勁等：《十九大中“法治”表述有何新變化？聽侯猛老師怎么說》，載“法意讀書”微信公眾號：https://mp.weixin.qq.com/s/7hvuKhCoCAA_lXZeg9rzBQ，2019年4月25日訪問。

當代中國的國家權(quán)力機關(guān)（立法機關(guān)）、行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)雖然職責分工不同，但都在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)開展工作，共同為實現(xiàn)建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的目標而奮斗。協(xié)調(diào)各個國家政權(quán)機關(guān)、協(xié)調(diào)各種國家權(quán)力的最高政治力量是中國共產(chǎn)黨?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》總綱規(guī)定：“黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，被定位為中國社會主義政治制度優(yōu)越性的一個突出特點。69中共中央文獻研究室編：《習近平關(guān)于社會主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第31頁。

黨總攬全局，是指黨要把握方向、謀劃全局、提出戰(zhàn)略、制定政策、推進改革。黨對國家和社會事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)主要是把握政治方向，決定重大事項，安排重要人事任免，抓好思想政治工作等，其中，所作的決策都具有宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性的特點，而不是把大小事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)包攬下來。就本文研究對象而言，人大監(jiān)督工作的理念、基本原則，以及憲法法律監(jiān)督和工作監(jiān)督中的基本制度、重大事件，都屬于全局性、方向性、長遠性的事項，事先需經(jīng)過黨中央同意，或者直接以黨中央名義發(fā)布政策文件?！叭珖舜蠹捌涑Ｎ瘯窃邳h中央領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機關(guān)?！?0前引注14。中央政治局常委會多次召開會議研究人大立法、監(jiān)督等工作中的重大問題和重要事項，作出決策部署，提出明確要求。71張德江：《在十二屆全國人大常委會第三十次會議上的講話》（2017年11月4日），載《中國人大》2017年第21期。例如，2000年3月全國人大常委會通過的《關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定》，系事先于1月經(jīng)中共中央政治局討論通過。2015年中共全國人大常委會黨組制定的《關(guān)于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》，系事先于8月經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過，并由中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)實施。2017年年底至2018年3月間，黨中央直接出臺了兩個涉及全國人大常委會監(jiān)督工作的文件：《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》《中共中央辦公廳關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，其中，后者提出，全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會就重大事項或特定問題組織調(diào)查，要向黨中央或者本級黨委請示報告。2018年常委會工作報告第一次向公眾披露，在十二屆全國人大任期中，常委會黨組共向黨中央請示報告202件次。72前引注14。

黨協(xié)調(diào)各方，是指黨要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨與國家政權(quán)之間、各國家機關(guān)之間，以及黨和國家機關(guān)與政協(xié)、人民團體等的關(guān)系，概言之就是協(xié)調(diào)好國家公權(quán)力、社會公權(quán)力各個方面的關(guān)系，解決好這些關(guān)系中帶全局性、戰(zhàn)略性的問題，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。各個方面的關(guān)系是否協(xié)調(diào)得好，是檢驗各級黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮得怎樣的一個重要標準。73參見本書編寫組：《黨的十六屆四中全會〈決定〉學習輔導(dǎo)百問》，黨建讀物出版社、學習出版社2004年版，第149頁。反過來說，各個國家機關(guān)都要在黨領(lǐng)導(dǎo)下，緊緊圍繞黨和國家工作大局來開展工作。就人大監(jiān)督工作而言，2006年、2007年、2013年的常委會工作報告都指出，各國家機關(guān)雖然職責分工不同，但目標是完全一致的，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)調(diào)一致地開展工作。2016年常委會工作報告首次使用了“正確監(jiān)督”的概念。2017年和2018年的常委會工作報告進一步解釋了這個概念，按照這兩個報告，正確監(jiān)督的要點有：一是始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；二是嚴格按照法定職權(quán)和程序，既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督；三是正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系；四是形成加強和改進工作合力。

在此需要闡明的是，協(xié)調(diào)各方并不只是無產(chǎn)階級政黨的專利，它應(yīng)該是所有現(xiàn)代政黨的一個基本職能，因為政黨就是為了有效運轉(zhuǎn)國家政權(quán)而產(chǎn)生的。20世紀初，古德諾（Goodnow）從政治與行政二分體制下政治如何保持對行政的恰當?shù)目刂茩?quán)這一問題中，發(fā)現(xiàn)并論證了政黨制度的必要性。古德諾以美國、法國、意大利為例，專門討論了政體尤其是行政體制對政黨地位的影響。他認為，如果行政系統(tǒng)沒有實現(xiàn)相當程度的集權(quán)，而是最終處于有效的立法控制之下，那么就必然要靠政黨來協(xié)調(diào)政治與行政的關(guān)系；即使行政系統(tǒng)實現(xiàn)了集權(quán)，存在一個相當強大的政黨體制往往也是民治政府和高效行政的必要前提。74參見［美］弗蘭克·古德諾：《政治與行政——政府之研究》，豐俊功譯，北京大學出版社2012年版，第107—109頁。封麗霞教授也認為，正是政黨政治的運作和維系，才使得立法、行政、司法職能得以整合成為一個具有某種內(nèi)在統(tǒng)一性，且相互之間有機聯(lián)系的國家權(quán)力體系。75封麗霞：《政黨、國家與法治——改革開放30年中國法治發(fā)展透視》，人民出版社2008年版，第2頁。當然，中國共產(chǎn)黨與西方資本主義國家執(zhí)政黨所采取的具體的協(xié)調(diào)機制是不同的。

具有鮮明中國特色的黨協(xié)調(diào)各方，其政治憲法學意義至少有：第一，最大限度凝聚國家與社會在價值問題以及重大政策問題上的共識。黨在作出決策之前，要經(jīng)過黨內(nèi)民主、政治協(xié)商乃至社會協(xié)商等程序。從資源掌控、組織權(quán)威和動員能力上看，黨協(xié)調(diào)各方所具有的民主功能不亞于人大，這有利于凝聚共識，找到“最大公約數(shù)”。第二，最大限度形成治國理政的強大合力，集中力量干正事、辦大事。黨協(xié)調(diào)各方，從消極層面來講，是要切實防止群龍無首、一盤散沙，黨爭紛沓、相互傾軋，民族隔閡、階層沖突，相互掣肘、內(nèi)耗嚴重的現(xiàn)象；從積極層面來講，是要將各方面的思想和行動統(tǒng)一起來，形成一致性的整體力量，來推動社會進步。

五、支持型監(jiān)督的反思與調(diào)適

現(xiàn)任全國人大常委會副秘書長信春鷹在2015年的一篇文章中認為：“備案審查糾錯的主要手段是由常委會工作機構(gòu)通過溝通協(xié)商，由制定機關(guān)自行糾正，這雖然是糾正違憲違法行為的方式之一，但也存在剛性不足、缺乏約束力的問題。”76信春鷹：《加強備案審查制度和能力建設(shè) 完善憲法法律監(jiān)督機制》，載法治政府網(wǎng)：http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1038/7957.htm，2019年7月31日訪問。2017年12月，備案審查工作報告首次提請全國人大常委會會議審議，報告坦陳：“審查標準、程序和督促糾正機制等不夠明確規(guī)范，有關(guān)制度剛性不足，約束力不強，有備必審、有錯必糾需要進一步落實?！?7前引注1。撤銷權(quán)處于“休眠”狀態(tài)，無外乎兩種情況：一是制定機關(guān)自行糾正了，人大撤銷權(quán)的行使條件歸于消滅；二是制定機關(guān)怠于糾正、久拖不決甚至拒不糾正，人大出于各種因素的考慮而未行使撤銷權(quán)。后一種情況可能還占多數(shù)，這就不符合“有錯必糾”的備案審查原則，有損人大監(jiān)督的權(quán)威和實效。

本文認為，支持型監(jiān)督的理念具有傳統(tǒng)文化上的深刻根源，更是政治體制的內(nèi)在要求，具有非常豐富的內(nèi)涵，其所涵括的配套制度是多方面、組合性的，但在實際操作中卻存在結(jié)構(gòu)性問題，呈現(xiàn)出一種“柔性有余、剛性不足”的形象，雖然在維護法制統(tǒng)一、保障公民權(quán)利等方面也發(fā)揮了重要作用，但已越來越不適應(yīng)新時代全面依法治國的形勢和要求，因而需要作出調(diào)適優(yōu)化。

（一）準確理解“監(jiān)督與支持”

要對支持型監(jiān)督進行調(diào)適，就必須在觀念上正確認識監(jiān)督與支持的關(guān)系，弄清楚政治修辭與法律意義的區(qū)別。

首先，根據(jù)本文第二部分的分析，我國政治法律話語中的人大對其他國家機關(guān)的“支持”，其實有兩種含義，一種是監(jiān)督性的支持，另一種是權(quán)威性的支持，后者并不屬于監(jiān)督的范疇。在具體工作中，權(quán)威性的支持工作與監(jiān)督工作之間可能存在張力。所以，“正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系”的命題，嚴格來講，應(yīng)當是就人大的整體工作而非監(jiān)督工作而言的，即這是在討論人大的監(jiān)督權(quán)與其他職權(quán)之間的關(guān)系問題，而不是在討論監(jiān)督權(quán)所具有的支持作用（“給面子”）與其他作用（“打臉”）之間的關(guān)系問題。當我們說“正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系”時，言下之意是指人大行使監(jiān)督權(quán)，有些時候甚至一般來說，并不是對其他國家機關(guān)的支持；而人大不能只做支持的工作，不做監(jiān)督的工作。

其次，“監(jiān)督也是支持”“在監(jiān)督中體現(xiàn)支持”這類命題，它實際上講的不是“支持”，而是督促。當然，也可以理解為一種支持，即人大的監(jiān)督是一種督促型監(jiān)督、支持型監(jiān)督，而不是三權(quán)分立體制下的制約型監(jiān)督甚至否決型監(jiān)督，因而便有了本文所謂的“支持型監(jiān)督”。必須明確的是，在這種監(jiān)督與被監(jiān)督的憲法法律關(guān)系之中，“支持”并不是其主要內(nèi)容。人大對其他國家機關(guān)的監(jiān)督，目的是為了督促它們改進工作，維護憲法法律權(quán)威，保證黨和國家的決策部署得到貫徹落實。監(jiān)督就是要發(fā)現(xiàn)問題，而對于所發(fā)現(xiàn)的問題，是要進行糾正而不是給予“支持”的?！爸С帧痹捳Z更多的是一種政治修辭，而不是對憲法法律關(guān)系的準確描述。不是說人大對其他國家機關(guān)沒有支持的功能，但在人大的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)這四大職權(quán)中，監(jiān)督權(quán)的支持功能是最小的。

筆者注意到，在第十二屆全國人大期間，無論是張德江委員長的講話、文章，還是每年的常委會工作報告，有關(guān)“監(jiān)督與支持”的話語呈減少趨勢，“既敢于監(jiān)督又善于監(jiān)督”（2014年）、“正確監(jiān)督”“有效監(jiān)督”（2016—2018年）等話語開始出現(xiàn)。在2004年慶祝全國人大成立50周年大會上，胡錦濤的講話中談到了“支持和督促”，而到了2014年慶祝全國人大成立60周年大會上，習近平的講話中專門論及“加強和改進監(jiān)督工作”，但沒有出現(xiàn)“監(jiān)督與支持”或“支持和督促”之類的論述。2018年7月，栗戰(zhàn)書委員長指出：“在我們的政治體制中，人大就是要對‘一府一委兩院’起監(jiān)督作用。這是國家制度設(shè)計上對人大的明確要求?！蓖瑫r也講到“寓支持于監(jiān)督之中。”78栗戰(zhàn)書：《在第十三屆全國人大常委會第四次會議上的講話》（2018年7月10日），載《中國人大》2018年第14期。1999年講的“在監(jiān)督中體現(xiàn)支持”與2018年講的“寓支持于監(jiān)督之中”，雖然初看差不多，但重點已變——關(guān)注的重點從“支持”落到了“監(jiān)督”上。這些或許表明了，人大的監(jiān)督理念正在悄然調(diào)適，更多地強調(diào)監(jiān)督，而不是支持。

（二）科學認識國家權(quán)力之間協(xié)調(diào)與監(jiān)督的關(guān)系

前已述及，人大與其他國家機關(guān)分工不同、職責不同，但目標和任務(wù)是一致的，因而各國家機關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下分工合作、協(xié)調(diào)配合，以保證國家機器高效運轉(zhuǎn)，更好地為人民服務(wù)。這是在中國特色社會主義制度下，國家政權(quán)機關(guān)之間關(guān)系的一條政治原則。這一原則已經(jīng)通過憲法、法律規(guī)定的有關(guān)制度予以體現(xiàn)。以立法監(jiān)督為例，立法法規(guī)定的制定機關(guān)自行糾正制度是貫徹這一政治原則的體現(xiàn)，同時，憲法、立法法規(guī)定的人大撤銷權(quán)同樣也是貫徹這一政治原則的體現(xiàn)。但是不是人大在立法監(jiān)督中依法撤銷違憲違法的法規(guī)，或者人大在工作監(jiān)督中依法采取質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等方式，甚至就有關(guān)問題作出決議，就有損國家機器高效運轉(zhuǎn)了呢？顯然不是。

本文認為，權(quán)力協(xié)調(diào)配合與權(quán)力監(jiān)督制約不是同一個層面的問題。其中，監(jiān)督制約是基礎(chǔ)，沒有監(jiān)督制約，也就不需要講協(xié)調(diào)了。協(xié)調(diào)是一種校正，是對彼此拆臺、效率低下、背離政權(quán)人民性本質(zhì)和服務(wù)性目標的那種異化了的監(jiān)督制約進行校正。監(jiān)督和制約本身當然不是目的，也不是為了反對而反對、為了挑刺而挑刺，但監(jiān)督制約是一種更好地發(fā)現(xiàn)和糾正問題的必要的途徑。正如1956年周恩來曾說的：“政府應(yīng)該讓人民代表批評自己的錯誤，承認應(yīng)該承認的錯誤……資本主義國家的制度我們不能學，那是剝削階級專政的制度，但是，西方議會的某些形式和方法還是可以學的，這能夠使我們從不同方面來發(fā)現(xiàn)問題。換句話說，就是允許唱‘對臺戲’，當然這是社會主義的‘戲’?！?9《周恩來選集》（下卷），人民出版社1984年版，第208頁。全國人大常委會辦公廳研究室主任宋銳早就撰文指出，如果在具體工作中過分強調(diào)目標一致、一團和氣，違憲違法的法規(guī)都由制定機關(guān)自行糾正，而不需要人大發(fā)揮監(jiān)督作用的話，憲法規(guī)定的備案審查機制就毫無意義了。80宋銳：《關(guān)于全國人大常委會法規(guī)備案審查工作的幾個問題》，載《中國人大》2004年第3期。

進而，在討論黨對國家機關(guān)進行協(xié)調(diào)的問題時，黨無疑要發(fā)揮好總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，但“總攬”應(yīng)當是在保證國家機關(guān)權(quán)力獨立前提下的總攬，“協(xié)調(diào)”應(yīng)當是在維護國家權(quán)力監(jiān)督制約基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)。董茂云教授指出，黨應(yīng)當“支持和促進各國家機關(guān)在憲法和法律框架下的分工和配合，既要避免基于長期習慣而出現(xiàn)的權(quán)力不均衡，也要避免基于現(xiàn)實功利而出現(xiàn)的權(quán)力爭奪或責任推諉”；“應(yīng)當支持各國家機關(guān)之間通過相互溝通解決公權(quán)力爭議，也要支持各國家機關(guān)通過憲法實施監(jiān)督機制解決公權(quán)力爭議。”81董茂云：《黨對國家機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)要順應(yīng)依法執(zhí)政的要求》，載《政治與法律》2015年第3期。中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，實際上擔負著“憲法守護者”的重大職責使命。因此，黨要用好“憲治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”，總攬維護憲法法律權(quán)威尊嚴、確保憲法法律有效實施這個全局，協(xié)調(diào)人大與其他國家機關(guān)，支持和保證全國人大常委會依照立法法、監(jiān)督法等規(guī)定全面運用監(jiān)督方式，以不斷提高立法監(jiān)督“有錯必糾”的執(zhí)行力和約束力，不斷增強工作監(jiān)督的針對性和實效性，這也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的題中之意。例如，黨中央在《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》中明確：“全國人大常委會視情況需要可以綜合運用專題詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等方式，必要時可依法作出決議。國務(wù)院應(yīng)當在決議規(guī)定期限內(nèi)，將執(zhí)行決議情況向全國人大常委會報告。”

（三）“和為貴”的有限性與監(jiān)督的剛性化

從文化的角度來看，我們需要認識到傳統(tǒng)“和”文化的局限性。一方面，《論語》在講“禮之用，和為貴……小大由之”之后，緊接著還講了“小大由之，有所不行。知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也”。也就是說，雖然要以和為貴，但如果不論大事小事都追求和諧，就有行不通的時候了。一味地為了和諧而和諧，而不以禮（制度）來節(jié)制和諧，也是不可行的。另一方面，正如孫隆基所指出的，“和為貴”這種放棄“對抗”的態(tài)度，卻往往造成“自我”的弱化。因為自我權(quán)利（力）觀念的模糊，使堅強的“自我”疆界無法建立起來。82［美］孫隆基：《中國文化的深層結(jié)構(gòu)》，中信出版社2015年版，第138頁。

關(guān)鍵在于，“和為貴”在國家生活、社會生活與私人生活中的適用程度應(yīng)當是不同的。尤其是在國家生活中，憲法法律權(quán)威應(yīng)當是第一位的，國家機關(guān)之間的“和睦相處”是第二位的，國家機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員的“面子”應(yīng)當服從于維護憲法法律尊嚴這個最大的“面子”。國家機關(guān)之間講究溝通、不尚沖突，這固然是不錯的，但在維護憲法法律權(quán)威這樣的大是大非問題面前，“和諧”只能是手段而不能是目標，可以是“常態(tài)”但不能成“固態(tài)”。周旺生教授早就指出，有效性原則是立法監(jiān)督的一項基本原則，而有效性依賴于監(jiān)督的強制性，要對違憲違法或喪失合理性的立法予以“強制性否定”。83參見周旺生主編：《立法學》（第二版），法律出版社2000年版，第434頁。肖揚曾說：“對一次違憲行為及時追究的重大意義要勝過1000次對憲法條文的宣講價值?！?4肖揚：《依憲治國是破解中國難題的有效法寶》，載《法制日報》2014年12月4日。栗戰(zhàn)書委員長要求：“人大監(jiān)督如果不嚴格、沒有力度，那就是缺位和失職。要切實擔負起法定監(jiān)督職責，堅決糾正人大監(jiān)督工作中的‘粗、寬、松、軟’等情況，敢于動真碰硬……要真正形成監(jiān)督的壓力，讓壓力轉(zhuǎn)化為有關(guān)方面改進工作的動力?！?5前引注78。

有學者認為，我國的備案審査制度是以“溝通”和“協(xié)商”為主的共識型糾錯模式，通過溝通、協(xié)調(diào)而達成共識雖不是啟動撤銷程序的必要條件，但卻是充分條件。這種制度盡管存在一些問題，但符合當前國情。86參見李松鋒：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國情的備案審查方式》，載《法學》2019年第3期。但是，且無論全國人大常委會與有關(guān)法規(guī)的制定機關(guān)達成共識如何與全國人大常委會的憲定監(jiān)督機關(guān)地位相協(xié)調(diào)的問題，這種達成共識至少也存在一個時間上的及時性問題。就立法監(jiān)督而言，長期以來存在的制定機關(guān)怠于自行糾正、久拖不決的狀況很可能是制定機關(guān)對上位法權(quán)威不夠畏懼的一個重要因素，這致使備案審查制度的“一般預(yù)防”功能無法充分發(fā)揮，支持型監(jiān)督的初衷也被扭曲。在新時代，全國人大常委會或其審查機構(gòu)應(yīng)當旗幟鮮明地維護憲法法律權(quán)威和法制統(tǒng)一，理直氣壯地糾正違憲違法問題，否則“有錯必糾”的方針就會落空。2015年3月，立法法修正，在維持審查機關(guān)先讓制定機關(guān)自行糾正這一基本制度的基礎(chǔ)上，加大了對制定機關(guān)不作自行糾正時的處理力度，即規(guī)定：制定機關(guān)不予修改的，審查、研究機構(gòu)應(yīng)當（原規(guī)定為“可以”）向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請（此處原規(guī)定為“決定是否提請”）常委會會議審議決定。因此，雖然柔性糾正（制定機關(guān)自行糾正）具有法律依據(jù)，但它僅僅是剛性糾正（撤銷）的前置環(huán)節(jié)，如果柔性糾正的手段不能很好實現(xiàn)有錯必糾的話，那么，剛性的撤銷手段就必須及時跟進。

除了撤銷法規(guī)尚處于“休眠”狀態(tài)之外，質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督法規(guī)定的人大監(jiān)督方式也極少啟用，但“完善人大監(jiān)督工作機制，首先是要用好用足監(jiān)督法規(guī)定的監(jiān)督形式”。87前引注78?！氨緛?，僅僅目標具有價值，手段無所謂價值，將手段加以價值評判實際上是將目標的價值性分解到了手段上?！?8柯華慶：《實效主義》，上海三聯(lián)書店2013年版，第4頁。如果不能很好地實現(xiàn)目標，則需要對手段進行考量?？傊?，人大監(jiān)督朝著剛性方向發(fā)展是大勢所趨，人大行使監(jiān)督權(quán)不僅要“長出牙齒”，而且這口“牙齒”還要越來越硬。新時代的政治法律文化養(yǎng)成需要正反兩方面的法治實踐來積累，人大監(jiān)督方式方法的柔與剛、軟與硬都是必要的。

（四）通過若干具體制度推動剛性監(jiān)督

首先，需要進一步細化督促糾正的程序性規(guī)則。因為只有明確了人大對制定機關(guān)的督促程序，才能使啟動撤銷權(quán)具有剛性約束。據(jù)報道，2018年2月8日，全國人大常委會首次向有關(guān)地方人大常委會發(fā)出糾正違法文件的“督辦函”，分別督促有關(guān)地方修改審計條例、計生條例，廢止地方著名商標條例。全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹在接受記者采訪時表示：“如果在督辦函限期內(nèi)還不糾正的，后面還有實地督查、約談，或者由全國人大常委會動用撤銷權(quán)，對違法文件進行撤銷?！眻蟮牢磁抖睫k函給出的限期具體是多長。89程姝雯、王秀中：《全國人大常委會首次對違法文件發(fā)出糾正“督辦函” 合憲性審查已箭在弦上》，載《南方都市報》2018年3月1日。那么，第一，這個“督辦函”應(yīng)于何時發(fā)出？《立法法》第100條規(guī)定，制定機關(guān)在收到書面審查意見之后，應(yīng)于2個月內(nèi)提出是否修改的依據(jù)并作反饋。是否參照黨政機關(guān)的督辦工作制度，督辦函應(yīng)于作出書面審查意見的同時或稍后即發(fā)出？（如是，則督辦的首次期限就是《立法法》規(guī)定的2個月，一般按60日計算。）第二，這2個月到期后，制定機關(guān)未作反饋的，是否就可以視為制定機關(guān)認為不必修改，則審查機構(gòu)不必再行溝通協(xié)商，而應(yīng)提出撤銷議案、建議，或者再次督辦？如果再次督辦，應(yīng)確定多長時間的辦理期限？第三，制定機關(guān)雖然按期反饋了意見，但并不認可審查機構(gòu)的意見，對此，是不是可以再設(shè)置1個月或者2個月的溝通協(xié)商（某種意義上也是督辦）期限，到期之后，制定機關(guān)仍認為不必修改的，則審查機構(gòu)應(yīng)提出撤銷議案、建議？類似這些問題，建議全國人大常委會在制定“備案審查工作規(guī)定”時予以考慮。90據(jù)報道，全國人大常委會有關(guān)方面正在研究起草“備案審查工作規(guī)定”。參見朱寧寧：《聚焦規(guī)范性文件備案審查關(guān)鍵問題》，載《法制日報》2018年10月16日。

其次，探索對個別或者部分條款進行撤銷。難以輕易行使撤銷權(quán)可能還有一個原因是，存在違憲或違法問題的一般只是法規(guī)中的個別條款或者部分條款，而非整部法規(guī)。如果撤銷該法規(guī)，將導(dǎo)致在一定時期內(nèi)出現(xiàn)“無法規(guī)可依”的問題。并且，因個別或部分條款而撤銷整部法規(guī)，制定機關(guān)又得重新立法，哪怕是將原法規(guī)中合憲合法的內(nèi)容一字不改照搬過來，也是一種立法資源的耗費。因此，人大對于撤銷權(quán)的行使就顯得特別慎重。對此問題，可以采取僅對法規(guī)中的個別或部分條款作出撤銷決定的方式。這樣做，既可以解決上述問題，又彰顯了立法監(jiān)督的權(quán)威，而且也是符合憲法法律的做法。因為憲法、立法法雖然規(guī)定的是撤銷“法規(guī)”，但對“法規(guī)”可以作出限縮解釋，即不是指整部法規(guī)，而是指法規(guī)中的同憲法、法律相抵觸的那些條款。

最后，加強監(jiān)督信息公開?！侗O(jiān)督法》第7條明確規(guī)定了監(jiān)督公開的原則。2015年修改《立法法》時在第5條增加規(guī)定“立法公開”；同時還新增規(guī)定，法規(guī)審查機構(gòu)可以將審查、研究情況向社會公開（第101條）。就立法監(jiān)督而言，建議全國人大常委會進一步加大備案審查信息公開力度，91十二屆全國人大期間，備案審查信息公開工作呈現(xiàn)出從數(shù)據(jù)到案例的加快推進態(tài)勢。一是通過常委會工作報告來公布法規(guī)審查的數(shù)據(jù)已成常態(tài)，并且公布數(shù)據(jù)漸趨細化。二是公布典型案例。三是法規(guī)備案審查室負責人多次接受不同媒體采訪，介紹備案審查工作情況，以及將要開展的工作思路和舉措。包括但不限于：第一，審查規(guī)則公開。2014年《全國人大常委會法制工作委員會對提出審查建議的公民、組織進行反饋的工作辦法》、2016年《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程（試行）》等規(guī)范性文件，都應(yīng)考慮向社會公開，以便公眾更好地參與和監(jiān)督。第二，審查結(jié)果公開。凡屬違憲的法規(guī)及其處理情況，應(yīng)一律向社會公開；對于違法的法規(guī)，可以根據(jù)社會關(guān)注度、違法性程度、數(shù)量等情況，先選擇部分典型案例進行公開，逐步過渡到全部公開；對于爭議較大，但經(jīng)審查認為不構(gòu)成違憲違法的，應(yīng)當公開說明理由，以更好地回應(yīng)社會關(guān)切。第三，審查中的重要情況公開。例如，制定機關(guān)拖延推諉的，視情況予以曝光；又如，審查過程中開展專家咨詢、聽證會等情況，一般都應(yīng)公開。強化監(jiān)督公開，有利于形成警示和威懾，有利于增強監(jiān)督實效，有利于贏得民心。