喬圣輝

摘 要：北京作為我國的首都，扮演了政治中心、文化中心等多重角色，其行政區(qū)劃在建國后也經(jīng)歷了一系列的調(diào)整。自成為首都以來，北京經(jīng)歷了轄區(qū)擴(kuò)大、建制調(diào)整、撤縣設(shè)區(qū)及城區(qū)合并等多個(gè)時(shí)期，形成了適應(yīng)自身發(fā)展的行政區(qū)劃。北京市區(qū)（縣）行政區(qū)劃調(diào)整的變革過程，是中國大城市在城市化過程中的縮影。因此，本文主要介紹建國后北京市區(qū)（縣）行政區(qū)劃調(diào)整的歷史，區(qū)（縣）行政區(qū)劃調(diào)整的積極影響以及區(qū)（縣）行政區(qū)劃調(diào)整過程中存在的一系列問題。

關(guān)鍵詞：北京市;撤縣改區(qū);行政區(qū)劃調(diào)整;城區(qū)合并

一、北京區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)劃的變遷

（一）城市穩(wěn)固時(shí)期（1949-1958）

新中國成立后，我國處于百廢待興的狀態(tài)。這時(shí)需要穩(wěn)固政權(quán)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，這個(gè)時(shí)期，北京行政區(qū)劃調(diào)整的主要表現(xiàn)為轄區(qū)的精簡與擴(kuò)大。1950年，城區(qū)被縮減為16個(gè)。1952年，城區(qū)被縮減為13個(gè)，并且改為地名命名，如西單、東單等。1956年2月，昌平縣等4縣劃為北京管轄;1958年3月順義縣等4縣劃為北京管轄，10月平谷、懷柔等縣劃為北京管轄。經(jīng)過合并與擴(kuò)大，北京市在當(dāng)時(shí)正式確立了13區(qū)4縣的格局，奠定了日后北京區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的基礎(chǔ)。

（二）行政單位調(diào)整時(shí)期（1959-1996）

這個(gè)時(shí)期，北京轄區(qū)已經(jīng)基本固定，其調(diào)整主要表現(xiàn)為建制的調(diào)整。例如，1960年1月，昌平、順義等五區(qū)改為縣建制;1963年，設(shè)立石景山辦事處，該辦事處67年被更名為石景山區(qū)。1974年設(shè)立區(qū)級(jí)石油化工區(qū)辦事處，1980年撤銷該辦事處，設(shè)燕山區(qū)。1986年年，撤銷房山縣與燕山區(qū)，設(shè)立房山區(qū)。自此，北京轄10區(qū)8縣。

（三）撤縣改區(qū)和城區(qū)合并時(shí)期（1997-2015）

這個(gè)時(shí)期，北京通過了一系列的調(diào)整，最終取消了縣級(jí)行政單位，全部改為區(qū)級(jí)。同時(shí)，首都功能核心區(qū)被合并。自1997年4月到2001年12月，順義、大興等6縣撤縣設(shè)區(qū)。至此，北京市轄16區(qū)2縣。2010年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京宣武區(qū)、崇文區(qū)分別與西城區(qū)、東城區(qū)合并，形成新的西城區(qū)和東城區(qū)。2015年，密云、延慶兩縣撤縣設(shè)區(qū)。至此，北京轄16區(qū)，縣建制成為歷史。

二、北京區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的積極影響

縱觀北京的區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整發(fā)現(xiàn)，這些調(diào)整對北京的積極影響主要是以下幾個(gè)方面。

（一）北京轄區(qū)經(jīng)濟(jì)得以積極發(fā)展

行政區(qū)劃的調(diào)整，使得北京市的某些城區(qū)能夠擺脫地域限制，加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)。例如，原來首都核心區(qū)南部的崇文、宣武二區(qū)，由于地域限制，GDP與北部的東城、西城二區(qū)差距較大。在行政區(qū)劃圖上，也表現(xiàn)出了典型的“南北差異”。此次合并后，北京將東城、西城二區(qū)的原有資源進(jìn)行整合，達(dá)到“以北帶南”的效果，從而打破曾經(jīng)首都核心區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異。曾經(jīng)是縣級(jí)的密云、延慶兩區(qū)，在改為城區(qū)后，其財(cái)權(quán)收歸北京市政府，市政府會(huì)保留原先作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的功能，同時(shí)再根據(jù)日后舉辦的國際賽事和城區(qū)規(guī)劃，再賦予其旅游、教育等功能，使得城區(qū)發(fā)展更為多元化，推動(dòng)當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這樣的調(diào)整，推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，也達(dá)到了城區(qū)間“先富帶后富”的效果。

（二）精簡行政結(jié)構(gòu)，提高行政效率

在撤縣改區(qū)和城區(qū)合并的過程中，北京從“直轄市——城區(qū)——縣”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袇^(qū)二級(jí)管理。而撤縣改區(qū)的最大特點(diǎn)就是縣級(jí)財(cái)權(quán)、決策權(quán)與人事權(quán)等地方政府權(quán)力收歸到北京市政府，使北京各轄區(qū)的管理更為統(tǒng)一，也使曾經(jīng)縣屬權(quán)力相關(guān)的各轄區(qū)行政機(jī)構(gòu)精簡。在城區(qū)合并的方面，由于行政單位的整合，使得從前兩個(gè)區(qū)負(fù)責(zé)的事情，變成了一個(gè)區(qū)負(fù)責(zé)，減少了原來兩個(gè)城區(qū)之間的推諉、扯皮，降低了行政成本與辦公時(shí)間，行政效率自然穩(wěn)步提高。

（三）順應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢與都市定位

我國現(xiàn)在正在從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，因此從行政區(qū)劃的角度，調(diào)整行政區(qū)劃，擴(kuò)大了管理幅度。曾經(jīng)縣政府要解決的事情，現(xiàn)在變成了市政府統(tǒng)一解決，使其更加關(guān)注社會(huì)服務(wù)層面。

從都市定位的角度，北京的定位是政治中心、文化中心和對外交流中心。作為國際化大都市，北京會(huì)在第三產(chǎn)業(yè)上著力推進(jìn)，而不是在第一產(chǎn)業(yè)上深耕。因此，撤縣改區(qū)，將原先的農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)與農(nóng)村土地，轉(zhuǎn)變?yōu)榈谌a(chǎn)業(yè)經(jīng)營活動(dòng)和城市用地，順應(yīng)了北京未來的定位。城區(qū)的合并可以優(yōu)化城區(qū)的使用功能。例如，玄武、崇文兩區(qū)的合并，不僅集中了首都核心區(qū)資源，而且可以加強(qiáng)對地域文化的保護(hù)。曾經(jīng)集中在宣武區(qū)的宣南文化、皮影戲等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，在城區(qū)合并后，不僅獲得了保留，而且政府加大了投入，使其繼續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定了北京的文化底蘊(yùn)。

三、北京區(qū)（縣）級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整中存在的問題

（一）群眾民生問題

撤縣設(shè)區(qū)后，原來的縣級(jí)行政單位變成區(qū)級(jí)，在財(cái)政方面也會(huì)獲得更大的支持。對于原先較小、經(jīng)濟(jì)能力較落后的城區(qū)，城區(qū)合并后資源會(huì)增多。但這是以犧牲較大城區(qū)利益為代價(jià)換來的，而民生問題又重點(diǎn)聚焦在住房、教育等問題上。2010年的城區(qū)合并，使原來崇文區(qū)、宣武區(qū)的居民們可以和西城區(qū)、東城區(qū)居民共享現(xiàn)有資源，表現(xiàn)為房價(jià)進(jìn)一步上漲，擇校也變得容易。但是，這又侵害了買房的人和原西城區(qū)、東城區(qū)居民的利益。因此，宣布城區(qū)合并后，許多居民在網(wǎng)上留言，表達(dá)自己的不滿。

（二）“被決策”與民主決策問題

2010年的城區(qū)合并是在北京居民不知情的情況下成為事實(shí)的。城區(qū)合并后，北京市官方新聞發(fā)言給出的結(jié)果是“此次行政區(qū)劃調(diào)整‘合時(shí)宜、順民心、有基礎(chǔ)”。綜合多方消息來源，官方所理解‘民意基礎(chǔ)大致體現(xiàn)在以下方面：自2002年起，陸續(xù)有專家學(xué)者提出調(diào)整行政區(qū)劃的設(shè)想;2009年，北京市政協(xié)常委會(huì)正式提出調(diào)整區(qū)劃的建議案;‘并區(qū)方案事先征求了四個(gè)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同志的意見，并得到普遍擁護(hù)。但是實(shí)際上，并沒有人民群眾在決策中參與，也沒有普通民眾的意見表達(dá)。因此，北京市政府在制定公共政策中的程序民主、征求意見等方面還需要做出努力。

（三）文化保存問題

雖然城區(qū)合并后，政府加大了對于傳統(tǒng)文化的保護(hù)，但是老城區(qū)的拆遷，仍是北京面臨的一個(gè)問題。合并后的西城、東城二區(qū)，作為首都核心區(qū)，只能通過第三產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)GDP。因此，許多地產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)在此扎根，導(dǎo)致房價(jià)持續(xù)上漲。老城區(qū)的居民要向環(huán)外搬遷，而原先的老建筑很可能無法保留，形成了一邊保護(hù)傳統(tǒng)文化，一邊璀璨傳統(tǒng)文化的悖論。

四、結(jié)語

自1949年至2015年，北京市經(jīng)歷了一系列行政區(qū)劃的調(diào)整。在此期間，許多地區(qū)劃歸北京管理，同時(shí)行政區(qū)劃變更頻繁，主要表現(xiàn)為撤縣建區(qū)和城區(qū)合并。至2015年，北京徹底告別縣建制，成為了第二個(gè)無縣建制的城市。

北京的行政區(qū)劃改革，促使各轄區(qū)各盡其能發(fā)展優(yōu)勢，使得它們能夠根據(jù)自身特色進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，行政區(qū)劃的調(diào)整，有利于行政結(jié)構(gòu)的精簡、行政成本的降低及行政效率的提高，順應(yīng)了我國行政體制改革。最后，行政區(qū)劃的調(diào)整，使得各個(gè)城區(qū)加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使北京在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，找準(zhǔn)定位，成為國際化大都市。

但是，北京的行政區(qū)劃調(diào)整，也有不盡如人意之處。調(diào)整區(qū)劃后，百姓的民生問題、城區(qū)間利益的均衡問題、決策過程中的透明化和規(guī)范化問題以及傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)建筑的保留問題，都是北京需要面對的。

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