鶴慶縣農(nóng)村土地征收問題初探

王錦

[摘要]我國正處于城市化和工業(yè)化加速發(fā)展時(shí)期，在城市急劇擴(kuò)張，農(nóng)村土地非農(nóng)化規(guī)模和速度不斷加快的今天，農(nóng)村集體土地征收已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。以鶴慶縣為研究對(duì)象，采用實(shí)地調(diào)查法、問卷法分析鶴慶縣農(nóng)村土地征收過程中存在的問題，介紹鶴慶縣土地征收取得的成果，分析鶴慶縣農(nóng)村土地征收過程中存在的不足及問題，并提出完善鶴慶縣土地征收程序及征收制度的建議。

[關(guān)鍵詞]土地征收;土地政策;征地補(bǔ)償

[中圖分類號(hào)]F321.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 鶴慶縣土地征收的現(xiàn)狀

鶴慶縣政府在實(shí)地調(diào)查、科學(xué)測算的基礎(chǔ)上，同時(shí)多方征求職能部門和各個(gè)被征地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，擬定了征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案（表1）。

以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由各省轄市、省直管縣（市）政府調(diào)整并公布，與征地片區(qū)綜合地價(jià)配套實(shí)施。

鶴慶縣在征地的具體實(shí)施過程中，可根據(jù)具體地類、被征地所在地理位置以及落地項(xiàng)目的具體情況對(duì)補(bǔ)償倍數(shù)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

1.1 鶴慶縣被征收土地的面積

2016年鶴慶縣被征收土地的面積來自于鶴慶縣人民政府網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，被征土地總面積為356.5062hm2，被征土地多為耕地和林地，為161.2689hm2、142.0664hm2，約占總征地面積的45%和40%，其余的為林地未利用地和建設(shè)用地等，約占15%。2017年征收的土地中大多為林地，為333.248hm2?？偟恼魇胀恋孛娣e為356.8611hm2。

1.2 鶴慶縣被征收土地的用途

根據(jù)已知的鶴慶縣人民政府門戶網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)和資料顯示，2016年5月11日～2017年11月21日，鶴慶縣近兩年來的被土地征收用途主要是為縣城的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做貢獻(xiàn)：作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，修建公路用地，修建水庫和砂石廠項(xiàng)目、滑坡路段治理工程、機(jī)場改擴(kuò)建工程等。

2 鶴慶縣農(nóng)村土地征收存在的問題及原因分析

2.1 土地征收的法律政策和征收方案宣傳普及力度不夠

被征地農(nóng)民不了解土地征收的法律政策，無人向被征地農(nóng)民解釋征收方案。此次問卷調(diào)查的50戶被征地農(nóng)民，72%的被征地農(nóng)戶沒有人向他們解釋征地方案，政府相關(guān)工作人員沒有做好農(nóng)民的思想工作。導(dǎo)致被征地農(nóng)民內(nèi)心恐慌，為以后生產(chǎn)生活發(fā)愁，因?yàn)椴涣私馔恋卣魇盏南嚓P(guān)法律法規(guī)，會(huì)發(fā)生農(nóng)民不愿意被征地等問題，阻撓征地進(jìn)程。

2.2征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且安置渠道單一

現(xiàn)行法律對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定偏低，不能正確的體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值，而且在問卷調(diào)查和查詢資料顯示，鶴慶縣被征地農(nóng)民大多覺得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不能滿足未來生活需求，而且大多是發(fā)放一次性補(bǔ)償款。據(jù)問卷調(diào)查，84%的失地人員除了耕種以外就沒有其他謀生技能了，剩余的16%也只有靠打工來維持生計(jì)。鶴慶縣現(xiàn)在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)近年來鶴慶縣房屋價(jià)格的增長速度（2017年10月～2018年3月，3506～4181元/㎡，同比+19.25%）來說，仍然顯得較低。

2.3失地農(nóng)民就業(yè)及生活保障不完善

據(jù)問卷調(diào)查，只有16%的人除了耕種以外的謀生技能，100%的被征地農(nóng)民不認(rèn)為土地征收后所得補(bǔ)償金額可以解決以后的生活，92%的人員都很擔(dān)心失地后的生存問題。鶴慶縣88%的補(bǔ)償措施都是提供一次性的貨幣補(bǔ)償金;4%的有提供就業(yè)安置;40%的農(nóng)民被提供了社會(huì)保障，其中100%有最低生活保障制度，50%有醫(yī)療保險(xiǎn)，15%有養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.4 征收程序不正規(guī)、不公開

2.4.1征收方法失當(dāng)。在調(diào)查的農(nóng)戶中，有一些農(nóng)民很關(guān)心土地征收之后的征收補(bǔ)償費(fèi)及其土地將來的用途之類的相關(guān)問題，只有28%的相關(guān)工作人員向被征地農(nóng)民解釋土地征收的方案，大多是是直接通過政府發(fā)放和公告相關(guān)征收文件?，F(xiàn)在土地征收是強(qiáng)制性的，過分強(qiáng)調(diào)政府，而忽視市場的作用。

2.4.2土地征收聽證程序有缺陷。政府關(guān)于聽證會(huì)的宣傳力度不夠，農(nóng)民也沒有參與到征地工作中去。土地征收過程中涉及主體眾多，所以關(guān)于利益分配上的有些問題就凸顯出來了。在問卷調(diào)查中，只有24%的農(nóng)民在征收過程中參與過聽證或其它形式的參與途徑。

2.4.3征收程序缺乏公開性。在問卷調(diào)查中，76%的農(nóng)民不知道這一程序，也只有32%的農(nóng)民認(rèn)為這個(gè)過程是透明的。公告程序含糊不清， 操作性較差，在報(bào)刊廣播電視中使用土地征收和征地補(bǔ)償通知， 沒有明確、具體的規(guī)定，只憑一張征地告知書就從農(nóng)民手中拿走土地。

2.5缺乏對(duì)土地征收的有效監(jiān)管

在土地征收的過程中，對(duì)相關(guān)部門的有些工作存在監(jiān)管不嚴(yán)問題，農(nóng)民在被征地過程中權(quán)益被侵犯。調(diào)查顯示，有50%的農(nóng)民是不愿意被征地的，大多都覺得征地補(bǔ)償分布不公且征地過程權(quán)益被侵犯，收入的減少和生活失去保障。聽證權(quán)利受到損害，調(diào)查中76%的農(nóng)民不知道政府舉行的相關(guān)聽證會(huì)，只有8%的人參與到政府出臺(tái)的土地征收制度中，56%的被征地人員認(rèn)為政府關(guān)于土地征收的政策并不太透明，還有12%的人認(rèn)為土地征收的政策是不透明的，征地非自愿，就易出現(xiàn)強(qiáng)征強(qiáng)拆和農(nóng)民的權(quán)益被侵犯的現(xiàn)象。

3 完善鶴慶縣農(nóng)村土地征收程序及征收制度的建議

3.1加大土地征收相關(guān)的法律政策的普及和宣傳力度

在征地的過程中，作為鶴慶縣主持工作的村干部需要熟悉和了解相關(guān)制度政策， 以達(dá)到充分為農(nóng)戶服務(wù)的目標(biāo)?？梢远ㄆ诮M織一些類似于宣講會(huì)這樣的專題講座，以村集體為單位進(jìn)行土地征收的法律政策的解讀，這樣村民們也可以清楚地知道國家的有關(guān)規(guī)定和法律救濟(jì)政策，人們可以在遇到問題時(shí)知道使用法律武器來保障自己的合法權(quán)益。

3.2 提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并拓寬安置方式

在鶴慶縣農(nóng)村土地征收過程中，農(nóng)戶普遍覺得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且安置方式單一。根據(jù)調(diào)查提出我的建議：

3.2.1實(shí)行一次性補(bǔ)償與持續(xù)性保障相結(jié)合的制度。首先，既對(duì)失地農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)及損失和集體的集體財(cái)產(chǎn)進(jìn)行一次性補(bǔ)償，其次，又對(duì)失地農(nóng)民的可持續(xù)性建立獨(dú)立保障制度（這里說的的保障制度是僅為被征地勞動(dòng)者設(shè)置的包括生存生活在內(nèi)的醫(yī)療保障體系），兩者相結(jié)合，這樣既保護(hù)失地農(nóng)民又能在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)，不影響其正常的生活， 也讓失地農(nóng)民不會(huì)對(duì)今后的生活產(chǎn)生恐懼。

3.2.2制定區(qū)域性統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以縣為區(qū)域單位，在該地區(qū)基本生存生活保障上制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以保障人們的正常生活，由征地單位以貨幣的形式發(fā)放給需安置的農(nóng)民。由于零零散散的征收些許土地而不需要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行安置的，除了私人財(cái)產(chǎn)和損失以外，由土地征收的集體組織內(nèi)的集體資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)償，還要為集體土地進(jìn)行補(bǔ)償，使得標(biāo)準(zhǔn)一致。

3.3完善農(nóng)村就業(yè)培訓(xùn)制度和社會(huì)保障機(jī)制

據(jù)調(diào)查，98%的被征地農(nóng)民認(rèn)為政府有必要提供就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)。政府方面應(yīng)該以人為本，積極探索一套可以長遠(yuǎn)解決失地農(nóng)民的就業(yè)、生活、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等長遠(yuǎn)利益問題，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

對(duì)于保障措施的實(shí)施，我建議從以下三個(gè)方面做起：

第一，建立一個(gè)完整的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平制定;第二，留地安置，即按征收土地的一定比例歸還失地的行政村，并且上交相關(guān)的土地返還的相關(guān)費(fèi)用，用來發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的其他產(chǎn)業(yè);第三，鼓勵(lì)并扶持失地農(nóng)民再就業(yè)，政府應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)失去土地的人民進(jìn)行免費(fèi)勞動(dòng)技能的培訓(xùn)，并且對(duì)他們進(jìn)行就業(yè)推薦，引導(dǎo)相關(guān)的企業(yè)優(yōu)先安置他們就業(yè)。

3.4 嚴(yán)格程序方面的整改，確保公平公正公開

3.4.1制定合理合法的征收方法。在鶴慶縣土地征收過程中，就應(yīng)該有工作人員深入基層， 耐心傾聽群眾的困難和問題，深入了解人民群眾的訴求，并努力幫助解決，最后，要公平、合理的處理農(nóng)民要解決的問題;有些無法立時(shí)解決的，要解釋清楚相關(guān)問題，并且積極與人們交流，爭取得到最大支持，積極引導(dǎo)人們按照國家和政府相關(guān)法律法規(guī)來辦事。

3.4.2嚴(yán)格征地聽證程序。目前鶴慶縣的公告方式是將征地告知書直接貼在各個(gè)村委會(huì)門口或者人流量較大的村口，村民大多文化水平不夠，村干部自作主張的簽個(gè)字蓋個(gè)章就放棄了聽證權(quán)，導(dǎo)致了絕大部分群眾根本就不知道征什么地、有什么補(bǔ)償方案、后續(xù)有什么保障的情況。

為了歸還農(nóng)民真正的聽證權(quán)，建議在告知書送到村委會(huì)以后，立即召開村民代表大會(huì)按照村民自治的意愿來決定，并且形成相關(guān)的會(huì)議記錄、錄像，作為依據(jù)。

3.4.3加強(qiáng)對(duì)征地程序的監(jiān)督。嚴(yán)格征地程序，加強(qiáng)征地行為的監(jiān)督。一是做好征地工作政策的宣傳和引導(dǎo)，不可以強(qiáng)行實(shí)施征地;二是根據(jù)土地管理法的規(guī)定，嚴(yán)格征地程序;三是要認(rèn)真做好“兩公告一登記”制度和聽證要求;四是加強(qiáng)征地行為的監(jiān)督：在征地實(shí)施前、過程中、結(jié)束后，紀(jì)檢監(jiān)察部門要進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，在充分保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，確保政府依法行政。

3.5加強(qiáng)政府廉政建設(shè)及監(jiān)管，建立健全相應(yīng)的制度配套體系

任何主體行使自己的權(quán)利和履行自己的義務(wù)的行為都是在法律約束的條件下進(jìn)行的。在土地征收過程中，同樣也必須配有一套完備的法制體系來規(guī)范各征地主體的行為。不僅要制定《土地征收法》，而且需及時(shí)建立健全其他法規(guī)中有關(guān)征收的條款，并予以細(xì)化和充實(shí)。與此同時(shí)，國家和人民必須監(jiān)督政府行為，防止政府濫用權(quán)力。完善國家法制建設(shè)，限制政府自主決策的權(quán)力，使政府決策過程更加透明公開。保障司法的獨(dú)立性、公正性，加強(qiáng)對(duì)人民群眾的司法救助。更加完善現(xiàn)有官員的考評(píng)制度。

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