農(nóng)村公共物品供給中的制度變遷：路徑依賴與創(chuàng)新

劉佳琳

[摘要]農(nóng)村公共物品供給問(wèn)題是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中主要解決的問(wèn)題，是保障農(nóng)民幸福生活的根本。十九大召開以來(lái)，我國(guó)大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，然而供給決策機(jī)制單一、城鄉(xiāng)二元供給結(jié)構(gòu)等的路徑依賴問(wèn)題成為了制約其發(fā)展的主要障礙，只有突破這種路徑依賴，進(jìn)行制度創(chuàng)新，建立適合我國(guó)農(nóng)村公共物品供給的制度，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公共物品;路徑依賴;制度創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]F812.8[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 農(nóng)村公共物品供給中的路徑依賴

1.1 農(nóng)村公共物品的制度變遷

我國(guó)農(nóng)村公共物品的供給制度大致可以分為人民公社時(shí)期、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時(shí)期和稅費(fèi)改革后三個(gè)時(shí)期。在人民公社時(shí)期我國(guó)實(shí)行高度集權(quán)的財(cái)政體制，地方政府沒有自主權(quán)，完全依照上級(jí)政府的指示來(lái)實(shí)行對(duì)農(nóng)村公共物品的供給，農(nóng)民無(wú)法表達(dá)自己的需求，是一種“自上而下”的供給決策機(jī)制，公共物品的資金主要來(lái)源于制度內(nèi)財(cái)政籌集。到了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)財(cái)政的收入和支出有了一定的權(quán)利，農(nóng)民也開始意識(shí)到了自己對(duì)公共物品的實(shí)際需求，但依然還是無(wú)法擺脫“自上而下”的供給決策機(jī)制，公共物品的資金籌集由制度內(nèi)財(cái)政和制度外財(cái)政共同承擔(dān)。稅費(fèi)改革后，我國(guó)實(shí)行“一事一議”制度，農(nóng)民對(duì)公共物品的真實(shí)需求得到了表達(dá)，實(shí)行了有限的“自下而上”的供給決策機(jī)制，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力有限，因?yàn)槎愘M(fèi)改革前政府可以通過(guò)向農(nóng)民征稅增加自己的財(cái)力，稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕了，政府的財(cái)政收入也隨之大幅度減少，導(dǎo)致不能更有效的提供公共物品。

1.2 城鄉(xiāng)二元供給結(jié)構(gòu)，分配不均衡

在新中國(guó)成立初期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較落后，黨中央政府為了發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)行了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，以城市促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策。改革開放以后，我國(guó)的綜合國(guó)力得到了大幅度提升，工業(yè)發(fā)展水平位于世界發(fā)展水平前列，但遺憾的是，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然落后，農(nóng)村公共物品供給不足，農(nóng)村居民不能享受和城市居民同等的待遇，形成了城鄉(xiāng)二元的供給結(jié)構(gòu)模式，分配嚴(yán)重不均衡。城市地區(qū)提供公共物品的資金主要來(lái)源于政府，屬于制度內(nèi)財(cái)政供給，農(nóng)村地區(qū)提供公共物品的資金則來(lái)源于政府、市場(chǎng)、第三部門和農(nóng)民自身。

1.3 供給主體單一

我國(guó)農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)不合理是由于政府主導(dǎo)供給所導(dǎo)致的。長(zhǎng)期以來(lái)政府在公共物品供給當(dāng)中一直居于主導(dǎo)地位，利用行政手段，通過(guò)上級(jí)政府向下級(jí)政府傳達(dá)行政指令的方式來(lái)提供公共物品。例如像農(nóng)村的義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、法律援助、道路修建等純公共物品主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)上級(jí)政府的要求來(lái)提供，而像農(nóng)田水利灌溉等準(zhǔn)公共物品則由農(nóng)民自己籌資供給，供給主體單一，供給效率低下，缺少市場(chǎng)和第三部門對(duì)農(nóng)村公共物品的供給。

1.4 自上而下的供給決策機(jī)制，農(nóng)民需求不能充分表達(dá)

由于長(zhǎng)期的歷史原因，農(nóng)民在公共物品供給的過(guò)程中一直處于服從的被動(dòng)地位，自己的真實(shí)意愿得不到有效的表達(dá)。在人民公社時(shí)期，為了發(fā)展國(guó)家經(jīng)濟(jì)的需要，大多數(shù)物品都由公社統(tǒng)一提供，農(nóng)民只能全盤接受，無(wú)法表達(dá)自己的真實(shí)需求，到了稅費(fèi)改革后，國(guó)家頒布了“一事一議”制度，通過(guò)一事一議的方式籌集資金，修建農(nóng)田水利設(shè)施和鄉(xiāng)村道路，但卻依然無(wú)法完全做到由農(nóng)民自身決定供給什么公共物品，農(nóng)民依舊處于服從的被動(dòng)地位，政府還保持著主導(dǎo)型的狀態(tài)。

1.5 重“硬”輕“軟”，重“短”輕“長(zhǎng)”的供給模式

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員為了迎合上級(jí)政府的喜好，在績(jī)效考核時(shí)能夠有更突出的成績(jī)，在提供農(nóng)村公共物品時(shí)，更多的是提供見效快，可以量化的“硬”公共物品，例如修建道路交通，建立農(nóng)田水利設(shè)施，電力煤氣供應(yīng)設(shè)施等，而相對(duì)于見效慢，不易量化的“軟”公共物品，例如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)推廣等供應(yīng)很少。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也更多的傾向于投資“短期”公共物品，而不是“長(zhǎng)期”公共物品，因?yàn)椤岸唐凇惫参锲房梢愿玫谋憩F(xiàn)自己的政績(jī)，在績(jī)效考核時(shí)可以明確的進(jìn)行評(píng)估，然而像發(fā)展教育、宣傳技術(shù)、建立信息平臺(tái)等，需要經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的運(yùn)行才能出成果，因此這些“長(zhǎng)期”公共物品不能得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的青睞。

2 農(nóng)村公共物品路徑依賴成因分析

出于各種因素，我國(guó)在提供農(nóng)村公共物品時(shí)逐漸形成了路徑依賴問(wèn)題，路徑依賴造成了我國(guó)農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)不合理，供給效率低下，供給總量不足等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。要想突破這種路徑依賴，我們必須去調(diào)查他所形成的原因，然后“對(duì)癥下藥”，才能夠“治標(biāo)治本”。

2.1 政府壟斷，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用

許多專家學(xué)者認(rèn)為，公共物品的分配應(yīng)該采用中央集權(quán)的方式，利用行政命令去分配各地區(qū)的公共物品，而不是由市場(chǎng)來(lái)主導(dǎo)，實(shí)際情況也確實(shí)如此。從歷史上看，人民公社時(shí)期就采取了中央高度集權(quán)的方式，無(wú)論大小事務(wù)都由政府統(tǒng)一管理，市場(chǎng)在公共物品供給中沒有一點(diǎn)空間，后來(lái)改革開放實(shí)行了政社分離，利用市場(chǎng)這只“看不見的手”來(lái)彌補(bǔ)政府的失靈，但在農(nóng)村公共物品供給方面政府依然設(shè)置了種種限制，導(dǎo)致入市門檻過(guò)高，市場(chǎng)很難進(jìn)入，造成了政府壟斷，單一供給主體的局面。此外，市場(chǎng)供給農(nóng)村公共物品也存在許多不足，市場(chǎng)是以利益為導(dǎo)向的，成本高、收益少的公共物品市場(chǎng)不會(huì)提供，而且在市場(chǎng)提供農(nóng)村公共物品這方面也缺少相應(yīng)的法律制度和監(jiān)管機(jī)制，很容易造成市場(chǎng)的自發(fā)性，提供一些不合格的公共物品，造成國(guó)家和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失。

2.2 農(nóng)村公共物品的支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比例過(guò)低

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共物品投入非常少，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出占國(guó)家財(cái)產(chǎn)總支出的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)政所做出的貢獻(xiàn)。根據(jù)國(guó)家財(cái)政部官方網(wǎng)站顯示，1999年農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政總支出的8.2%，2001年為7.7%，而2003年僅有7.1%，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的投入越來(lái)越少。由于國(guó)家“以工促農(nóng)”和“以城促鄉(xiāng)”的政策，國(guó)家把大部分的財(cái)力都放在了工業(yè)和城市發(fā)展上，而如今我國(guó)的工業(yè)發(fā)展取得了巨大成果，在利用工業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)方面卻顯得有些微不足道，很多農(nóng)民享受不到城市居民同等的待遇，造成了極大的不公平，在全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)下，他們似乎變成了“局外人”。

2.3 缺乏完善的表達(dá)機(jī)制

在進(jìn)行農(nóng)村公共物品分配時(shí)，許多農(nóng)民都無(wú)法表達(dá)自己的真實(shí)需求，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)決定提供什么公共物品，有些政府官員為了自己的考核指標(biāo)和一己私利，甚至貪贓枉法，提供一些農(nóng)民并不需要的公共物品，而農(nóng)民急需的公共物品卻遲遲不提供，加之，很多農(nóng)民知識(shí)文化有限，居住地區(qū)也十分分散，鄉(xiāng)村交通不便利，農(nóng)民也不會(huì)使用網(wǎng)絡(luò)，不知如何去政府上訪表達(dá)自己的訴求，最后也只能忍氣吞聲。雖然國(guó)家建立了“一事一議”制度，農(nóng)民對(duì)需要的公共物品按照一事一議的原則進(jìn)行討論，國(guó)家按照規(guī)定給予一定的獎(jiǎng)補(bǔ)，但決定權(quán)還是掌握在政府手里，農(nóng)民只能有限的表達(dá)自己的需求，依然局限在自上而下的表達(dá)機(jī)制里，突破不了這種路徑，使一事一議流于形式。中央政府缺乏對(duì)“自下而上”表達(dá)機(jī)制建立的重視，沒有出臺(tái)相應(yīng)的法律制度作為保障，使得農(nóng)村公共物品的供給不能完全按照農(nóng)民的意愿提供。

2.4 ? ?缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、管理制度

目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員，為了在績(jī)效考核時(shí)有好的表現(xiàn)，完全按照自己的利益提供公共物品，不理會(huì)農(nóng)民的訴求，在政府正常運(yùn)作所需資金上投入很多，在農(nóng)民公共物品所需資金上投入很少，造成了很多貪污腐敗現(xiàn)象。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供完公共物品后，缺少對(duì)公共物品的管理和維護(hù)，在公共物品出現(xiàn)被盜或者損害等問(wèn)題時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的管理制度，官員間責(zé)任不明確，導(dǎo)致相互推諉，無(wú)人負(fù)責(zé)，大量的公共物品到最后都變成了擺設(shè)。許多農(nóng)民由于自身?xiàng)l件限制，不知如何參與到農(nóng)村公共物品的監(jiān)督管理中，國(guó)家沒有完善相關(guān)制度，沒有做到保障農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)，而且很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有做到信息的公開透明，甚至還有些暗箱操錯(cuò)，農(nóng)民無(wú)法有效行使監(jiān)督權(quán)。在市場(chǎng)提供農(nóng)村公共物品方面同樣也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督、管理制度，導(dǎo)致一些不法分子為了追求利益最大化侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

2.5 城鄉(xiāng)資源分配的不均衡

國(guó)家制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，把過(guò)多的資金投入到城市當(dāng)中，希望利用大城市的發(fā)展使國(guó)家的整體發(fā)展水平得到提高，從而忽略了農(nóng)村資源的分配。其次，農(nóng)村資源遭到了過(guò)渡轉(zhuǎn)移，表現(xiàn)為國(guó)家財(cái)政大量吸收來(lái)自農(nóng)業(yè)所得到的資金，卻很少給予回報(bào)，農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政支出比例低，再者，城市吸收了來(lái)自農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，很多村里的年輕人都選擇去城市打工，農(nóng)村只剩下了“老、弱、婦、孺”勞動(dòng)力資源不足，形成了城鄉(xiāng)資源分配的差異。最后，由于農(nóng)村地理位置問(wèn)題，我國(guó)地形高山較多，很多村民居住分散，交通不便利，通訊設(shè)施不完善，溝通起來(lái)困難，導(dǎo)致村與村之間、村與政府之間不能很好的就公共物品提供問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，阻礙了農(nóng)村公共物品的有效供給。

3 農(nóng)村公共物品供給制度創(chuàng)新

3.1 改革單一的供給主體模式

引入市場(chǎng)和第三部門對(duì)農(nóng)村公共物品進(jìn)行多元化的供給主體和多渠道的供給模式，有利于提高農(nóng)村公共物品供給的效率和質(zhì)量。首先，弱化政府權(quán)力，實(shí)行政社分離，改變?cè)日k農(nóng)村所有公共物品的模式，把提供公共物品的部分權(quán)力分給市場(chǎng)和第三部門。其次，降低市場(chǎng)提供農(nóng)村公共物品的門檻，由原先的限制變?yōu)榉龀郑雠_(tái)相應(yīng)的政策鼓勵(lì)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村公共物品進(jìn)行供給，遇到成本高、收益低的公共物品時(shí)，政府還應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)助。再次，對(duì)農(nóng)村公共物品進(jìn)行分類，義務(wù)教育、醫(yī)療設(shè)施等純公共物品由政府提供，農(nóng)田水利灌溉設(shè)施、鄉(xiāng)村道路修建等準(zhǔn)公共物品可以由市場(chǎng)提供，市場(chǎng)還可以根據(jù)并不是完全的非排他性的特征適當(dāng)?shù)氖杖≠M(fèi)用，然而像宣傳農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)民的文化水平，建立農(nóng)業(yè)市場(chǎng)信息平臺(tái)，提供最新的市場(chǎng)所需農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)態(tài)等公益性農(nóng)村公共物品可以由第三部門提供。最后，可以將農(nóng)民組織起來(lái)，讓農(nóng)民和市場(chǎng)進(jìn)行合作，與市場(chǎng)簽訂合同，提供農(nóng)民需求量大的公共物品，通過(guò)薄利多銷的方式使市場(chǎng)也能獲得收益，達(dá)到雙贏。

3.2 ? ?完善農(nóng)民的表達(dá)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“一事一議”

第一，改變傳統(tǒng)的“自上而下”的表達(dá)機(jī)制，變?yōu)椤白韵露稀钡谋磉_(dá)機(jī)制，使農(nóng)民能表達(dá)自己對(duì)公共物品的真實(shí)需求。第二，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的政策、法規(guī)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，防止一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員為了自己的利益提供農(nóng)民并不需要的公共物品。第三，強(qiáng)化政府的信息公開透明制度，把政府將要采購(gòu)的農(nóng)村公共物品列舉出來(lái)，農(nóng)民可以根據(jù)清單進(jìn)行檢查是否是目前急需的公共物品，允許農(nóng)民上訪表達(dá)自己的意見。第四，農(nóng)民應(yīng)該選派代表，定期的與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員進(jìn)行協(xié)商，討論目前大家所需要的公共物品，對(duì)于政府無(wú)法提供的公共物品也可以通過(guò)協(xié)商籌集資金的方式，統(tǒng)一購(gòu)買。第五，國(guó)家要完善“一事一議”制度，加大獎(jiǎng)補(bǔ)的范圍和力度，完善獎(jiǎng)補(bǔ)的程序，確實(shí)維護(hù)農(nóng)民群眾利益。

3.3 ? ?建立相應(yīng)的監(jiān)督管理制度，使農(nóng)民能參與其中，充分行使監(jiān)督權(quán)

國(guó)家應(yīng)根據(jù)農(nóng)村公共物品供給過(guò)程中存在的問(wèn)題，建立相關(guān)制度，防止類似問(wèn)題再次發(fā)生。首先，國(guó)家在制度中要明確各個(gè)官員的責(zé)任，例如在農(nóng)村公共物品的維護(hù)、修理方面要有人負(fù)責(zé)，像農(nóng)田水利灌溉設(shè)施一旦失去維護(hù)就很容易變成一堆廢鐵，損害國(guó)家和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。其次，加大對(duì)國(guó)家公共政策的宣傳力度，讓農(nóng)民了解國(guó)家目前的政策，政府官員還應(yīng)定期下鄉(xiāng)走訪，詢問(wèn)農(nóng)民群眾對(duì)于當(dāng)前公共政策的意見和建議，使農(nóng)民群眾能夠參與其中。再次，完善相關(guān)的法律制度，防止官員貪污腐敗，對(duì)犯了錯(cuò)的官員要進(jìn)行嚴(yán)懲，此外，要擴(kuò)大農(nóng)民群眾的上訪渠道，防止農(nóng)民群眾“有理無(wú)處說(shuō)”、“有冤無(wú)處申”的局面。最后，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度，在村民中選取一些代表，代表村民對(duì)所需公共物品進(jìn)行投票表決，并檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員如何使用國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共物品投入的資金和來(lái)年對(duì)公共物品采購(gòu)所需的預(yù)算，防止不法官員暗箱操作的行為。

3.4 ? ?合理分配城鄉(xiāng)公共物品，加大農(nóng)村公共物品支出占總支出的比重

首先，國(guó)家應(yīng)該消除城鄉(xiāng)供給結(jié)構(gòu)二元化的局面，轉(zhuǎn)變“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”的思想，全面確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的科學(xué)發(fā)展觀，讓城鄉(xiāng)發(fā)展得到公平的對(duì)待。第二，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重，使農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)家財(cái)政的貢獻(xiàn)和收到的回報(bào)能夠?qū)Φ?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)能夠平等，解決政府官員有心無(wú)力的問(wèn)題同時(shí)也減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。第三，轉(zhuǎn)變對(duì)公共物品投入資金的比例，把原來(lái)用于投入到城市公共物品的資金轉(zhuǎn)移一部分到農(nóng)村公共物品當(dāng)中，防止城鄉(xiāng)差距過(guò)大。第四，徹底取消目前的戶籍制度、勞動(dòng)就業(yè)制度，不再有城市戶籍和農(nóng)村戶籍的劃分，使城市能大量吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，讓農(nóng)民群眾也能充分享受到國(guó)民待遇。第五，真正實(shí)現(xiàn)“以工促農(nóng)”，利用工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，把工業(yè)中先進(jìn)的技術(shù)，完善的管理模式運(yùn)用到農(nóng)業(yè)的發(fā)展當(dāng)中，要轉(zhuǎn)變目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，并且鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)，提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量。

4 ? ?結(jié)論

要實(shí)現(xiàn)我國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，改變目前的農(nóng)村公共物品供給制度，進(jìn)行制度創(chuàng)新成了必不可少的一步。第一，根據(jù)公共物品非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的特征，單一的供給主體模式已經(jīng)無(wú)法滿足農(nóng)民群眾對(duì)公共物品的需求，必須建立多元化的供給模式。第二，市場(chǎng)機(jī)制是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置資源的方式，所以只有利用市場(chǎng)彌補(bǔ)政府的失靈才能夠完善農(nóng)村公共物品供給機(jī)制，達(dá)到有效供給。第三，城鄉(xiāng)二元化的供給結(jié)構(gòu)是農(nóng)村公共物品最嚴(yán)重的路徑依賴，這種嚴(yán)重不對(duì)等的供應(yīng)模式成為了社會(huì)主義新型農(nóng)村建設(shè)的阻礙，要改變這種路徑依賴除了要以平等的觀念來(lái)對(duì)待城市和農(nóng)村的發(fā)展外，還要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)量，樹立科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力的思想，培養(yǎng)我國(guó)在農(nóng)業(yè)方面的科技人才，鼓勵(lì)大學(xué)生下鄉(xiāng)指導(dǎo)，做到真正提高農(nóng)村居民的生活水平，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。

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