王學軍

[摘? ? 要] 運營期績效監(jiān)測是PPP項目績效管理工作的重中之重，實施周期長，利益相關者眾多，在相關機制設計中還存在大量需要細化研究的具體問題?？傮w上，運營績效監(jiān)測機制要能更好地服務于PPP項目，相關在具體項目實施過程中，需要根據(jù)具體項目的付費周期安排做出針對性設計，至少應滿足階段性付費的需要。PPP項目運營績效監(jiān)測系綜合循環(huán)系統(tǒng)，內容應包含目標管理、運營績效監(jiān)控、監(jiān)測結果反饋及應用、糾偏及目標調整。

[關鍵詞] PPP項目;運營期;績效監(jiān)測

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 15. 007

[中圖分類號] F234.3? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）15- 0016- 02

1? ? ? 運營期績效監(jiān)測的內涵及目的

PPP項目整個運營期內的過程考核工作主要包括運營績效監(jiān)測和中期績效評估。運營績效監(jiān)測是根據(jù)績效監(jiān)測方案（績效監(jiān)測/考核方案是PPP項目主合同或子項合同的必要附件），跟蹤考核每一個運營年度內相關績效目標的完成程度，為改進以后年度的運營績效和安排預算支出提供依據(jù)。

PPP項目的運營績效監(jiān)測應分年進行。在每一運營年度的年初啟動相關工作，年末匯總形成年度績效考評結果。運營績效監(jiān)測形成的主要成果資料包括兩大塊：一是階段性監(jiān)測成果，如監(jiān)測月報、季報等;二是在每一運營年度末匯總以上過程考評結果匯編形成的年度運營績效監(jiān)測報告。階段性監(jiān)測成果的形成周期與PPP項目約定的付費頻率緊密相關。在具體項目實施過程中，還需要根據(jù)具體項目的付費周期安排做出針對性設計，至少應滿足階段性付費的需要。如部分項目在PPP項目主合同中約定了按月付費，這種情況下就需要以月報甚至周報作為階段性績效監(jiān)測成果。年度運營績效監(jiān)測報告是對整個運營年度內項目公司運營及整改效果的完整反映，除作為付費依據(jù)之外，還將作為項目公司運營績效達標情況的公示資料和編制本項目下一年財政支出預算的依據(jù)。

2? ? ?運營期績效監(jiān)測與預算管理的關系

運營期績效監(jiān)測是PPP項目績效管理工作的重中之重，原因之一就在于PPP項目在運營期內將正式開始安排年度預算支出，這使得運營績效監(jiān)測與預算管理緊密相關。在PPP項目整個運營期內，財政預算管理和運營績效管理自成系統(tǒng)又互相融合、互為影響，可以說二者之間的相互作用，構成了PPP項目預算支出和調整機制的主要內在邏輯。

2.1? ?二者的管理流程及關聯(lián)關系

概括起來，完整的預算管理流程為：預算編制→預算審查和批準→預算執(zhí)行→預算支出績效評價→調整編制下一年預算。PPP項目每一年運營績效監(jiān)測包括：績效目標管理→績效運行監(jiān)控→績效監(jiān)測結果反饋及應用→糾偏及目標調整?？梢?，財政預算管理與運營績效監(jiān)測最終都各自形成一個逐年滾動的循環(huán)，并在主要工作節(jié)點上存在關聯(lián)關系。

2.2? ?二者之間的不同之處

為避免理解和操作上的混同，此處對預算支出績效評價和PPP項目績效評價的不同稍做區(qū)分。首先，二者發(fā)生時點不同。預算支出績效評價發(fā)生在每一年預算支出執(zhí)行后，PPP項目績效評價發(fā)生在項目移交完成后，單從PPP全流程績效管理的角度看，可以認為PPP項目在運營期內的績效管理工作主要體現(xiàn)為績效考核和中期評估，PPP績效評價尚未啟動;其次，評價內容也有區(qū)別。預算支出績效評價主要關注財政資金的使用;PPP項目績效評價則關注項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等方面。

2.3? ?二者之間的銜接建議

因為財政預算管理和運營績效管理的角度和出發(fā)點不同，在實踐中還存在一些需要妥善研究處理的具體問題。一是關于預算編制。主要需區(qū)分運營期第一年的預算編制和剩余其他運營年度的預算編制。二是關于預算支出。為避免因績效監(jiān)測結果輸出的滯后導致項目公司運營期第一年沒有現(xiàn)金流入的問題，可以細化付費周期，采用按月、季度等為單位安排付費，將每一期付費的滯后效果盡量消化在運營年度內，在按年付費的情況下，可以細化績效監(jiān)測周期，按監(jiān)測月報或季報結果計算各月/季度應付費額后加總得出年度應付費額。對于因年度運營服務尚未結束，無法輸出績效監(jiān)測結果的月份或季度，不妨參照以前月份/季度結果的平均值確定暫定結果先行支付，待最終績效監(jiān)測結果出具后，計算出差額部分在下一年度預算支出時調整回來。具體還需要根據(jù)PPP項目合同約定框架和合作雙方協(xié)商結果，在合規(guī)范圍內合理確定處理辦法。

3? ? ? 運營期績效監(jiān)測的主要內容

根據(jù)以上分析，PPP項目運營績效監(jiān)測是一個包含了目標管理、運營績效監(jiān)控、監(jiān)測結果反饋及應用、糾偏及目標調整的綜合循環(huán)系統(tǒng)。

3.1? ?績效目標管理

績效目標是績效評價的對象計劃在一定期限內達到的產(chǎn)出和效果。完整的績效目標體系應當包括預期產(chǎn)出，預期效果，服務對象或項目受益人滿意程度，達到預期產(chǎn)出所需要的成本資源，衡量預期產(chǎn)出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標等內容。實踐中需要通過績效指標衡量績效目標實現(xiàn)程度。根據(jù)財預〔2011〕285號文相關規(guī)定，績效評價指標分為共性指標和個性指標。共性指標是適用于所有評價對象的指標;個性指標是針對預算部門或項目特點設定的，適用于不同預算部門或項目的評價指標。結合相關政策規(guī)定，績效目標管理的完整流程包含績效目標的設定、績效目標的審核、績效目標的批復、績效目標的調整與應用。PPP項目的績效目標管理既要遵循現(xiàn)有的預算績效目標管理大框架，也要兼顧PPP項目的不同。在運營期績效監(jiān)測工作啟動之前，有必要先匯總研究項目立項、識別、準備、采購、施工各階段的成果和資料，研究確認各階段設置和形成的相關績效目標?；谝陨辖Y果，編制規(guī)范的績效監(jiān)測方案作為PPP項目主合同的附件，并在績效監(jiān)測方案中梳理出完整的運營期績效監(jiān)測指標體系。

績效目標的調整與應用則反映了績效目標的動態(tài)管理特征，也是PPP項目運營期績效目標管理的主要工作。運營期內績效目標管理的主要工作就集中在了審核確認現(xiàn)有績效指標體系是否適用上，特別是要根據(jù)上一年度績效監(jiān)測結果，綜合評估是否需要合理調整優(yōu)化績效指標體系。在具體績效指標體系設定時，還要注意到PPP項目績效目標管理和預算績效目標管理的不同。根據(jù)財預〔2011〕285號文等政策規(guī)定，預算績效目標管理的對象是納入預算管理的財政性資金，針對財政性資金的預期使用效果設置績效指標。而PPP項目績效目標管理首先要服務于PPP項目的過程跟蹤考核，關注對象更廣，目標體系的構成將更為豐富。

3.2? ?績效跟蹤監(jiān)測

項目實施機構應根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公司履行合同義務，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。各級財政部門應當會同行業(yè)主管部門開展PPP項目績效運行監(jiān)控，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標與資金支付相匹配，開展中期績效評估，最終促進實現(xiàn)項目績效目標。監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)績效運行與原定績效目標偏離時，應及時采取措施予以糾正。

績效跟蹤監(jiān)測需要根據(jù)績效監(jiān)測方案，做好運營期內的跟蹤檢查，收集績效監(jiān)測的相關過程記錄和資料，記錄績效目標的階段性完成情況，為績效監(jiān)測報告的編制提供資料和數(shù)據(jù)支撐。實踐中多采用常規(guī)監(jiān)測和臨時監(jiān)測相結合的方式。一般視項目實際情況按月、季度等進行常規(guī)績效監(jiān)測。在每一個常規(guī)監(jiān)測周期內，安排至少一次臨時監(jiān)測，合理設置好常規(guī)監(jiān)測和臨時監(jiān)測結果的權重。

3.3? ?結果反饋及應用

該階段主要是根據(jù)績效跟蹤監(jiān)測收集的資料和過程記錄，督促項目公司做好按期整改，及時輸出階段性成果和年度績效監(jiān)測報告。階段性成果一般作為階段性費用支付的依據(jù)和匯編年度績效監(jiān)測報告的依據(jù)。運營期年度績效監(jiān)測報告編制完成后應經(jīng)績效監(jiān)測工作組審定，并提交財政部門備案。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定和PPP項目日常管理需求，運營期年度績效監(jiān)測報告主要的應用方向包括：作為財政部門安排本年度財政支出的依據(jù)，同時可指導財政部門編制下一年度的財政支出預算;用于在PPP項目綜合信息平臺項目庫中對項目公司的年度運營績效達標情況進行公示;用于發(fā)現(xiàn)問題、及時糾正、分析原因、提出對策，總結經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)和研究階段性新情況新問題，為更好地安排后續(xù)工作做參考;用于監(jiān)督項目公司履行職責，指導項目公司提升后續(xù)年度的運營管理質量和水平，持續(xù)提升公共服務的質量和水平。

3.4? ?糾偏及目標調整

該階段反映出運營期每一年的運營績效監(jiān)測工作并不是孤立進行的，它與前后相關年度緊密相關。在實施中，對上一年度應及時“回頭看”，根據(jù)上一年度績效監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的問題，評估現(xiàn)有績效指標體系與實際情況之間的偏差，必要時針對性優(yōu)化調整下一年度績效指標及評價標準。通過逐年滾動優(yōu)化調整，使績效指標體系更符合當時的實際情況。

4? ? ? 結? ? 語

運營期績效監(jiān)測是PPP項目績效管理中工作量最集中的一個環(huán)節(jié)，實施周期長，利益相關者眾多，在相關機制設計中還存在大量需要細化研究的具體問題?？傮w上，運營績效監(jiān)測機制要能更好地服務于PPP項目相關合約條款的落地，不應該為項目運營管理和雙方良好合作造成障礙。在方案設計時，要明確運營績效監(jiān)測主要目標在于提升項目整體運營管理品質，監(jiān)測指標體系設計同樣要繁簡適當。盡量根據(jù)不同項目實際情況，設置績效指標的不同權重。慎用一次性扣罰款機制，設置預評分并督促項目公司按期整改，根據(jù)實際整改情況再評估最終結果，以更好地保證項目運營管理服務的產(chǎn)出效果。