摘要：美國消防法律分為聯(lián)邦法、州法、地方法三個(gè)層面。本文分別從美國聯(lián)邦消防法、州消防法、地方消防法的制定和運(yùn)行情況入手，對美國消防法律體系進(jìn)行了概述，最后總結(jié)了聯(lián)邦制下聯(lián)邦法軟弱的特點(diǎn)，反襯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性。

關(guān)鍵詞：美國;消防法律;制定;運(yùn)行

習(xí)近平總書記指出：人類發(fā)展史充分證明，不同文明間的交流互鑒是文明發(fā)展的強(qiáng)大動力。只有推動文明交流互鑒，彼此借鑒，求同存異，和諧共生，人類文明才能進(jìn)步，世界才能和平發(fā)展。法律是文明的結(jié)晶，消防法律又是法律體系中的重要組成部分，目前國內(nèi)尚沒有對美國消防法的研究，因此本文對美國消防法進(jìn)行簡要介紹，從聯(lián)邦法、州法、地方法三個(gè)層面，說明美國消防法的立法和運(yùn)行，為今后該方面的研究奠定基礎(chǔ)。

一、美國聯(lián)邦消防法

（一）聯(lián)邦消防法的頒布

隨著二戰(zhàn)后生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，美國人的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了巨大的變化。在城市化、電氣化的過程中，火災(zāi)問題日益嚴(yán)重。上世紀(jì)六十年代，每年有數(shù)以萬計(jì)的美國民眾因火災(zāi)喪生，無數(shù)民眾受傷，火災(zāi)造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大。因此，美國國會認(rèn)為需要一項(xiàng)全面的火災(zāi)研究和安全計(jì)劃，提供更有效的措施減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

1968年，美國國會通過的90-259號法案，又稱為《1968年火災(zāi)研究和安全法案》（Fire Research and Safety Act of 1968），該法案是對1901年3月3日法案的再修訂，主要內(nèi)容是成立一個(gè)消防安全研究委員會，對火災(zāi)進(jìn)行全面的研究和調(diào)查，以確定切實(shí)可行的措施，減少全國范圍內(nèi)的火災(zāi)破壞性后果。該項(xiàng)研究和調(diào)查應(yīng)包括但不限于：（1）考慮通過利用技術(shù)進(jìn)步、改進(jìn)施工技術(shù)和檢查程序以便更有效地預(yù)防火災(zāi)的方法;（2）分析聯(lián)邦政府各部門支持現(xiàn)有計(jì)劃的情況，以改進(jìn)這些計(jì)劃;（3）對現(xiàn)有滅火方法及其改進(jìn)方法的評估，包括招募必要人員和招募程序;（4）對消防培訓(xùn)教育的當(dāng)前需求和未來需求進(jìn)行評估;（5）考慮當(dāng)前消防通信技術(shù)的適當(dāng)性，以及對消防設(shè)備進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化和改進(jìn)的建議;（6）對影響地方消防部門或組織效率的行政問題進(jìn)行分析;（7）評估聯(lián)邦和州在制定切實(shí)有效的解決方案以減少火災(zāi)損失方面的責(zé)任;（8）向國會提交有關(guān)其調(diào)查結(jié)果的報(bào)告。建議在委員會成立后兩年內(nèi)提出。

90-259號法案通過的3年后，1971年6月，美國總統(tǒng)尼克松指定了20名委員，成立了國家消防委員會（The National Commission on Fire Prevention and Control）。該委員會經(jīng)過2年的努力，于1973年向美國總統(tǒng)和白宮提交了著名的報(bào)告——《燃燒的美國》（America Burning）。該報(bào)告前言部分指出：在美國，火災(zāi)已經(jīng)成為普遍的公共安全問題?；馂?zāi)每年造成約1.2萬人死亡，30萬人受傷（包括生理傷害和心理創(chuàng)傷），超過30億美元的財(cái)產(chǎn)被直接焚毀，造成的社會經(jīng)濟(jì)損失超過110億美元。

報(bào)告正文部分共分為20個(gè)章節(jié)。第1章討論了美國面臨的消防問題;第2章對火災(zāi)幸存者的現(xiàn)狀進(jìn)行了描述，進(jìn)一步說明了火災(zāi)的危害性。第3-7章集中討論了消防服務(wù)，討論了針對當(dāng)時(shí)消防問題各種可能的對策，然后進(jìn)行了分析，并建議國家制定消防計(jì)劃、提供私人消防服務(wù)，成立國家消防學(xué)院，以及給消防員更好的裝備等等。第8-12章討論了建筑環(huán)境，提出由于“城市化”，城市人口密度不斷增大，建筑高度越來越高，當(dāng)時(shí)美國人的工作和居住情況被描述為“你挨著我（side by side）”，僅1971年就有超過100萬幢建筑著火。然后分別從人們的日常行為、建筑材料使用、設(shè)計(jì)缺陷、設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、交通消防等方面進(jìn)行了討論。值得注意的是，在設(shè)計(jì)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)方面，美國的14000個(gè)地方建筑法規(guī)之間存在巨大差異，國家城市問題委員會在1968年的報(bào)告中就指出：“建筑法規(guī)管轄區(qū)是成千上萬個(gè)小王國，每個(gè)王國都有自己的方式?！保ㄔ谠撐瘑T會對全國52個(gè)最大城市的調(diào)查中，只有14個(gè)城市使用一種標(biāo)準(zhǔn)代碼，20個(gè)城市基于標(biāo)準(zhǔn)代碼制定了法規(guī)，但有很大的變化，13個(gè)城市采用了自己的標(biāo)準(zhǔn)，1個(gè)城市遵循了國家推薦的其他標(biāo)準(zhǔn)，還有4個(gè)城市的調(diào)查材料未收回。）第13-14章討論了鄉(xiāng)村和野外的消防環(huán)境，主要是關(guān)于村莊、草原和森林消防的內(nèi)容。第15-17章討論了火災(zāi)防范工作，提出消防教育、家庭消防和特殊人群消防等問題。第18-20章討論了今后該怎么做，提出要對消防問題進(jìn)行研究，建議聯(lián)邦政府參與進(jìn)去，提出了普通公民應(yīng)該怎么做等問題。

附件部分針對正文的20個(gè)章節(jié)，分別有針對性地提出了90項(xiàng)建議。

整個(gè)報(bào)告非常詳實(shí)，長達(dá)177頁（美國國會圖書館存檔版本），圖情并茂，富有感染力。報(bào)告中出現(xiàn)了大量火災(zāi)現(xiàn)場的照片、火災(zāi)后的廢墟照片、消防員現(xiàn)場救援照片、幸存者照片，并且用詳實(shí)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和圖表，揭示了火災(zāi)造成的巨大損失（比如用柱狀圖顯示美國在越南戰(zhàn)爭期間，因火災(zāi)死亡人數(shù)是戰(zhàn)爭死亡人數(shù)的3倍）。

該報(bào)告一經(jīng)公布，立刻引起了極大的反響。為回應(yīng)該報(bào)告，1973年，沃倫·馬格努森（Warren Magnuson）在參議院中提出了《一項(xiàng)通過更好的消防手段減少生命財(cái)產(chǎn)損失和實(shí)現(xiàn)其他目標(biāo)的法案》（An Act to reduce losses of life and property， through better fire prevention and control， and for other purposes），經(jīng)參議院、眾議院審議通過并達(dá)成一致后，1974年10月29日，總統(tǒng)杰拉爾德·福特（Gerald Ford）簽署了該法案，史稱93-498法案（Public Law 93-498），又稱《1974聯(lián)邦消防法案》（Federal Fire Prevention and Control Act of 1974）。至此，美國有了第一部國家層面的、專門的消防法，這部消防法一直沿用至今，沒有重新修訂過。1990年，針對旅館頻發(fā)火災(zāi)的問題，美國國會又頒布了《1990年旅館和汽車旅館的消防安全法》（Hotel and Motel Fire Safety Act of 1990），加強(qiáng)了旅館的消防工作。

（二）聯(lián)邦消防法的內(nèi)容

可惜的是，由于美國聯(lián)邦制的政治體制，以及憲法對州自治權(quán)的充分肯定和對聯(lián)邦政府權(quán)力的限制，《1974聯(lián)邦消防法案》并未對國家消防委員會提出的90項(xiàng)建議全部進(jìn)行回應(yīng)，所規(guī)范的內(nèi)容十分有限。

該法案可分為三個(gè)部分，第一部分叫做“發(fā)現(xiàn)”（Findings），指出國會發(fā)現(xiàn)了火災(zāi)每年給美國帶來1.2萬人死亡，30萬人受傷，30億財(cái)產(chǎn)損失，這是國會不能接受的。之后列出了火災(zāi)問題日益嚴(yán)重6條原因，并提出要提高消防教育和培訓(xùn)水平、成立火災(zāi)數(shù)據(jù)中心、成立燒傷醫(yī)療中心。

第二部分是立法目的，共有4條內(nèi)容，分別為：（1）減少火災(zāi)損失;（2）支持消防研究、教育、培訓(xùn);（3）成立國家消防局和消防研究中心，隸屬于商務(wù)部;（4）推進(jìn)燒傷/煙嗆傷研究項(xiàng)目，由國家健康機(jī)構(gòu)（National Institutes of Health）負(fù)責(zé)。

第三部分是細(xì)則部分。按標(biāo)題來分，內(nèi)容包括成立國家消防局、開展公共教育、成立國家消防研究中心、發(fā)展消防技術(shù)、成立國家火災(zāi)數(shù)據(jù)中心、制定國家消防計(jì)劃、因挽救聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)而出現(xiàn)傷亡后的國家賠償方案、回顧建筑防火規(guī)范（包括回顧、評估和建議）、消防安全聲明規(guī)范、年會制度、公共安全獎(jiǎng)發(fā)放制度、年度報(bào)告、對火災(zāi)幸存者醫(yī)療救助制度、公眾知情權(quán)、行政規(guī)定（規(guī)定地方政府在消防方面的權(quán)力和義務(wù)，授權(quán)地方政府為實(shí)現(xiàn)該法案制定相關(guān)法案）、協(xié)助商品委員會制定商品消防安全規(guī)范、部門機(jī)構(gòu)等內(nèi)容。

（三）聯(lián)邦消防法的運(yùn)行

按照《1974聯(lián)邦消防法案》，美國成立了國家消防局（United States Fire Administration）。1979年成立聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（Federal Emergency Management Agency）后，國家消防局隸屬于聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局，共同受國土安全部（Department of Homeland Security）管理。組織機(jī)構(gòu)如下：

國家消防局的工作內(nèi)容就是按《1974聯(lián)邦消防法案》的要求，每年向國會提交消防年報(bào)、做消防研究、講課、進(jìn)行消防宣傳，提出消防問題、立法建議、建筑規(guī)范修改建議等，對各州、市、縣具體消防工作的干預(yù)并不多。

二、州消防法

在州層面，筆者隨機(jī)選取了堪薩斯州（Kansas）為樣本進(jìn)行研究。

首先，根據(jù)《1974聯(lián)邦消防法案》的授權(quán)，堪薩斯州制定了《堪薩斯消防法規(guī)》（Kansas Fire Prevention Code）。該法規(guī)規(guī)定：（1）設(shè)立州消防隊(duì)長（State Fire Marshall）職務(wù)，州消防隊(duì)長有權(quán)制定規(guī)章制度，以保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)免受火災(zāi)、爆炸和危險(xiǎn)材料的侵害;（2）消防隊(duì)長負(fù)責(zé)對該州的滅火器、消防檢查、消防服務(wù)、消防認(rèn)證、費(fèi)用收取進(jìn)行管理;（3）消防隊(duì)長有權(quán)進(jìn)行消防相關(guān)的各種調(diào)查、記錄、認(rèn)定、新聞發(fā)布等;（4）州消防法還對學(xué)校、消防組織、易燃易爆品運(yùn)輸、旅館飯店、建筑、消防產(chǎn)品、火災(zāi)保險(xiǎn)等方面做了規(guī)定。

堪薩斯州沒有設(shè)立州消防局，僅根據(jù)《堪薩斯消防法規(guī)》設(shè)立了“州消防隊(duì)長辦公室（Office of the State Fire Marshal）”。該辦公室分為4個(gè)科室，分別是行政科、應(yīng)急響應(yīng)科、調(diào)查科、預(yù)防科（實(shí)際上，根據(jù)堪薩斯州消防隊(duì)長辦公室自己官網(wǎng)的機(jī)構(gòu)介紹，該辦公室成立于1913年，遠(yuǎn)早于《堪薩斯消防法規(guī)》的發(fā)布時(shí)間，屬于“舊瓶裝新酒”）。該辦公室制定并發(fā)布了一系列消防條例（Regulation），從條例文件的簽章上可以看出，這些條例是由州政府批準(zhǔn)通過的。

三、地方消防法

這里所說的地方消防法指的是市、縣消防法。

從地方層面來說，市、縣除了需要執(zhí)行州消防隊(duì)長頒布的消防條例和聯(lián)邦政府頒布的安全法規(guī)（主要是消防演習(xí)、避難演習(xí)等方面的內(nèi)容）外，還需要執(zhí)行當(dāng)?shù)仡C布的建筑防火法規(guī)。但由于各地建筑規(guī)范差異較大，因此在介紹地方消防法之前，必須先對美國的建筑規(guī)范體系進(jìn)行簡要說明。

（一）建筑規(guī)范

20世紀(jì)上半葉，美國先后出現(xiàn)了：國際建筑官員與規(guī)范管理者聯(lián)合會（BOCA，1915）、國際建筑官員聯(lián)合會（ICBO，1922）和南方建筑規(guī)范國際聯(lián)合會（SBCCI，1941）三個(gè)非營利機(jī)構(gòu)，這三家機(jī)構(gòu)分別制定建筑規(guī)范。由于各機(jī)構(gòu)制定的建筑規(guī)范存在較大差異，1994年，美國成立了國際規(guī)范理事會（ICC），其任務(wù)之一是制訂全國統(tǒng)一的模式規(guī)范，主要包括國際建筑規(guī)范（IBC）、國際建筑防火規(guī)范（IFC）、國際住宅規(guī)范（IRC）、國際既有建筑規(guī)范（IEBC）、國際給排水規(guī)范（IPC）、國際建筑節(jié)能規(guī)范（IECC）、國際機(jī)械規(guī)范（IMC）等。這些建筑規(guī)范每年修訂一次（從2003年開始改為一年半），每三年出版新的版本，目前已被美國絕大多數(shù)州、市、縣所接受，作為制定地方建筑法規(guī)的基礎(chǔ)。此外，美國還有其它民間組織和非盈利組織編制的各種規(guī)范，這些規(guī)范也被地方政府用作制定本地建筑規(guī)范的依據(jù)。

（二）地方建筑規(guī)范的制定

由于聯(lián)邦政府不負(fù)責(zé)且很少涉足建筑規(guī)范事務(wù)，這部分事務(wù)屬于市、縣政府職責(zé)范圍。一般情況下，地方政府相關(guān)部門根據(jù)本地具體情況，借鑒國際規(guī)范理事會（ICC）、美國國家消防協(xié)會（NFPA）等各類民間非盈利組織所制定的規(guī)范，形成本地區(qū)的建筑防火規(guī)范。后經(jīng)市、縣議會審議通過，由市長、縣長簽批后，成為地方消防法律。多數(shù)市、縣直接選取國際規(guī)范理事會（ICC）等組織編寫的各項(xiàng)規(guī)范的部分條款作為地方建筑規(guī)范，也有些市自己編制本地建筑規(guī)范。

以堪薩斯州2016年的情況為例。

該州阿肯薩斯市（Arkansas City）的建筑規(guī)范是2009版IBC、IRC、IPC、IMC、IFC、IPMC、IEBC部分章節(jié)部分條例以及2008版 NEC部分章節(jié)部分條例。

匹茲堡（Pittsburg） 的建筑規(guī)范是2003版IRC、IBC、UPC、IMC部分章節(jié)部分條例;2006版IFC部分章節(jié)部分條例以及2008版NEC部分章節(jié)部分條例。

約翰遜縣（Johnson County）的建筑規(guī)范是2012版IRC、IBC、IMC、IPC、IPMC、IFC、IECC、IEBC部分章節(jié)部分條例;2011版NEC部分章節(jié)部分條例

與約翰遜縣相對應(yīng)的，該州絕大部分縣沒有任何建筑規(guī)范。

自己制定建筑規(guī)范的例子來自華盛頓州的西雅圖市，該市頒布了《西雅圖防火規(guī)范》（Seattle Fire Code），其中對建筑設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行了詳盡的要求。在《西雅圖防火規(guī)范》的說明中，說明了該防火規(guī)范中大量使用了國際建筑防火規(guī)范（IFC）的版權(quán)，但筆者將二者進(jìn)行了對比，發(fā)現(xiàn)兩本規(guī)范存在明顯的差異。除西雅圖市外，紐約市也制定了自己的建筑規(guī)范，內(nèi)容非常繁復(fù)，對外地設(shè)計(jì)院很不友好。

（三）地方消防法的運(yùn)行

一般情況下，各市、縣單獨(dú)設(shè)立消防局，直接受當(dāng)?shù)卣茌?。這些消防局擁有數(shù)量不等的消防站和配套設(shè)施，直接承擔(dān)滅火和應(yīng)急救援工作，是我們所熟悉的“消防隊(duì)”。此外，地方政府為了執(zhí)行地方建筑法規(guī)，還必須成立建筑安全部（各地方政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)可能會用不同的名稱）。該部的負(fù)責(zé)官員稱為建設(shè)主管，由政府的主管任命機(jī)構(gòu)任命，負(fù)責(zé)本地區(qū)建筑圖審、建筑質(zhì)量、安全、建筑檢查、驗(yàn)收（包括消防驗(yàn)收）等工作。

但各地實(shí)際情況卻是千差萬別。以堪薩斯州奧拉西（Olathe）市為例。奧拉西是堪薩斯州一個(gè)普通小城市，沒有設(shè)立建筑部門，州消防條例由該市消防局負(fù)責(zé)落實(shí)，建筑法規(guī)的制定和工程驗(yàn)收工作也由消防局的建筑法規(guī)科負(fù)責(zé)。奧拉西市建筑法規(guī)科截取了12個(gè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的部分章節(jié)，形成了奧拉西市建筑法規(guī)。

該消防局成立于1857年，最初是該市委員會在火災(zāi)之后決定成立的消防公司。經(jīng)過一百多年的改革和發(fā)展，現(xiàn)在的奧拉西消防局屬于市政府的一個(gè)分支部門，設(shè)消防局機(jī)關(guān)1個(gè)，消防隊(duì)長1名，消防站8座，應(yīng)急站1座。從奧拉西消防局公布的2019年年度計(jì)劃來看，奧拉西消防局的工作內(nèi)容包括：滅火、緊急醫(yī)療、技術(shù)救援、處理化學(xué)品泄漏、處理爆炸物、評估社區(qū)中的危害、維護(hù)城市應(yīng)急行動計(jì)劃、指導(dǎo)城市工作人員，學(xué)校和社區(qū)組織消防工作（演習(xí)）、管理戶外預(yù)警系統(tǒng)、監(jiān)視災(zāi)害性天氣和突發(fā)事件、管理社區(qū)應(yīng)急小組、制定本地建筑規(guī)范、組織工程驗(yàn)收等工作。

奧拉西消防局的工作內(nèi)容中，（1）對滅火、技術(shù)救援、處理化學(xué)品泄漏、處理爆炸物、評估社區(qū)中的危害等工作的法律要求，可見于堪薩斯州消防隊(duì)長發(fā)布的條例;（2）對緊急醫(yī)療、維護(hù)城市應(yīng)急行動計(jì)劃、指導(dǎo)城市工作人員、學(xué)校和社區(qū)組織消防工作（演習(xí)）等工作的法律要求，可見于聯(lián)邦法律;（3）對制定本地建筑規(guī)范、組織工程驗(yàn)收等工作的法律要求，可見于奧拉西市地方法律。

四、結(jié)語

1973年《燃燒的美國》報(bào)告中提出的許多問題，到今天依然存在。報(bào)告附件中提出的90項(xiàng)建議，只有極少部分得到了《1974聯(lián)邦消防法案》的回應(yīng)。究其原因，還是在于美國聯(lián)邦制的國家體制。

在聯(lián)邦制下，美國的州政府、地方政府有著很高的獨(dú)立性，有獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)，聯(lián)邦政府則相對比較軟弱。因此，在美國想出臺全國統(tǒng)一的，在全國范圍內(nèi)有強(qiáng)制約束力的法案十分困難，具體反映就是美國國家消防局依法每年給國會做的消防工作總結(jié)乏善可陳。國家消防局每年給國會的報(bào)告可以視為《1974聯(lián)邦消防法案》運(yùn)行的結(jié)果。以2018年的報(bào)告為例，從報(bào)告形式方面看，2018年的報(bào)告還要從1973年的故事開始講起，有大量無效內(nèi)容;從工作內(nèi)容方面看，報(bào)告中并沒有體現(xiàn)出國家消防局對全國消防工作的指導(dǎo)作用以及對地方消防局的領(lǐng)導(dǎo)作用;從立法建議方面看，雖然立法建議每年都在提，但《1974聯(lián)邦消防法案》使用至今未經(jīng)修訂;從修改建筑規(guī)范建議來看，國家消防局也僅僅是提建議，而對民間機(jī)構(gòu)制定的規(guī)范的修改沒有強(qiáng)制力（實(shí)際上，在美國任何個(gè)人和組織（包括協(xié)會、學(xué)會、制造商等）均可提出編制或修改標(biāo)準(zhǔn)的建議，任何組織都可以編制自認(rèn)為有市場需求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、指南及手冊）。

反觀中國特色社會主義制度，在中國特色社會主義制度下，法律、政令可以貫穿每一個(gè)層級，影響每一個(gè)社會成員。甚至行業(yè)主管部門下發(fā)的部令、紅頭文件，在行業(yè)內(nèi)的影響力都十分巨大。中國特色社會主義制度在法律效力和解決問題方面無疑有著巨大的優(yōu)越性。黨的十九大四中全會全面闡述了中國特色社會主義制度，相信在中國特色社會主義制度的引領(lǐng)下，我國的新《消防法》能夠得到強(qiáng)而有力的貫徹落實(shí)，切實(shí)保障好人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全。

參考文獻(xiàn)：

Fire Research and Safety Act of [M].Public Law 90-259， 1968.

The National Commission on Fire Prevention and Control.America Burning[R].US Independent Agencies and Commissions，1973.

Federal Fire Prevention and Control Act of[M].Public Law 93-498，1974.

US Fire Administration[R].US Fire Administration Fiscal Year 2018 Report to Congress，2019.

Kansas Fire Prevention Code[S].

Kansas Government.Kansas Corporation Commission - Data Collected June 2016[R].2016.

Seattle fire code[S].

高迪，程志軍，李小陽.美國建筑技術(shù)法規(guī)簡介（上）[M].工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，2015.

作者簡介：

牛童（1990.5—）于天津市河西區(qū)建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理支隊(duì)工作。2019年到甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局掛職，從事建筑消防相關(guān)工作。