李銘 王建龍 李壯 程上 張志超

摘要：當(dāng)前，我國(guó)已進(jìn)入新時(shí)期發(fā)展階段。全面建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間規(guī)劃有機(jī)融合是黨中央、國(guó)務(wù)院為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化所作出的一項(xiàng)重大決策和部署。在國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，為更好地理解并支撐新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)，本文基于全國(guó)層面國(guó)土空間規(guī)劃的認(rèn)識(shí)與思考，從國(guó)土空間規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃重點(diǎn)及治理方式等方面進(jìn)行初步探討，以期為國(guó)內(nèi)空間規(guī)劃體系的建立提供理論基礎(chǔ)及參考借鑒。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；國(guó)土空間規(guī)劃；全國(guó)層面；認(rèn)識(shí)；思考

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.002 中圖分類(lèi)號(hào)：TU981

文章編號(hào)：1009-1483（2019）11-0005-06 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Preliminary Understanding for the Territorial Spatial Planning of China in the New Era： Reflections on National Level

LI Ming， WANG Jianlong， LI Zhuang， CHENG Shang， ZHANG Zhichao

[Abstract] At present， China has entered a new stage of development. Building the comprehensive spatial planning system， and promoting organic integration of various planning， such as Main Function Area Planning， Land Use Planning， Urban and Rural Planning， Marine Functional Planning， are major decision and deployment made by the party central committee and the state council to accelerate the construction of ecological civilization and to modernize management system and management ability in modern ecological civilization area. Under the background of national spatial planning system reconstruction， in order to better understand and support the construction of the national spatial planning system in new era， this article preliminary discusses the national spatial planning tasks， key points and governance is based understanding and thinking of territorial spatial planning at national level， in the hope of providing theoretical basis and reference for the establishment of the spatial planning system.

[Keywords] new era； territorial spatial planning； national level； understanding； reflection

引言

建立符合生態(tài)文明發(fā)展要求的空間規(guī)劃體系，是黨的十八大作出的重大戰(zhàn)略決策。2014年以來(lái)，中央全面深化改革委員會(huì)和國(guó)務(wù)院多部委開(kāi)展了包括市縣多規(guī)合一、省級(jí)空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃改革探索[1-4]，為國(guó)家建立新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2019年5月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建工作正式全面展開(kāi)[5]。新時(shí)代，不僅要科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃，更重要的是創(chuàng)新規(guī)劃管理體制，搭建規(guī)劃管理信息平臺(tái)，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目審批制度，健全規(guī)劃政策法規(guī)和技術(shù)支撐體系。規(guī)劃的編制和實(shí)施要體現(xiàn)國(guó)家意志，是一次自上而下的治理體系重構(gòu)。按照國(guó)家空間治理現(xiàn)代化的總體要求，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中提出按照規(guī)劃層級(jí)把國(guó)土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類(lèi)”，其中“五級(jí)”是指對(duì)應(yīng)我國(guó)的行政管理層級(jí)形成五個(gè)層級(jí)的規(guī)劃內(nèi)容。全國(guó)層面的國(guó)土空間規(guī)劃，決定了省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等層級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)和任務(wù)，是國(guó)家空間規(guī)劃體系中的頂層設(shè)計(jì)，其技術(shù)邏輯的合理性和科學(xué)性具有極其重要的意義。筆者結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃的系列政策要求，對(duì)新時(shí)期全國(guó)層面國(guó)土空間規(guī)劃的任務(wù)、規(guī)劃編制重點(diǎn)及治理方式三個(gè)層次內(nèi)容進(jìn)行探討，并提出初步認(rèn)識(shí)與幾點(diǎn)建議，以供參考。

1研究視角能系統(tǒng)認(rèn)識(shí)國(guó)土空間任務(wù)

我國(guó)于20世紀(jì)80年代開(kāi)始“國(guó)土規(guī)劃”實(shí)踐，在政策制定中對(duì)“國(guó)土”的空間概念存在諸多討論，而“國(guó)土空間”這一概念綜合了“國(guó)土”與“空間”兩個(gè)概念，成為學(xué)界討論的焦點(diǎn)，如金貴等提出國(guó)土空間是一個(gè)復(fù)雜的地理空間，包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等不同主題[6]；林堅(jiān)等提出“國(guó)土空間”應(yīng)被看作一個(gè)具有不同維度的有機(jī)整體來(lái)重新理解[7]。綜合來(lái)看，基于本體論的視角，國(guó)土空間的內(nèi)涵在理論研究中已經(jīng)開(kāi)始以空間資源為核心進(jìn)行逐步外延。同時(shí)，黨的十九大就決勝全面建成小康社會(huì)已經(jīng)作出部署，明確了從2020年到21世紀(jì)中葉分兩個(gè)階段全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新的奮斗目標(biāo)。因此，毋庸置疑，新時(shí)期的全國(guó)層面國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)成為國(guó)家意志在國(guó)土層面的戰(zhàn)略體現(xiàn)，是國(guó)家治理現(xiàn)代化在空間層面的重要抓手與工具，結(jié)合政策實(shí)踐，基于認(rèn)識(shí)論的視角，其內(nèi)涵已經(jīng)覆蓋到了資源、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等各個(gè)維度。

故而筆者認(rèn)為，全國(guó)層面國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在基于現(xiàn)有全國(guó)空間類(lèi)規(guī)劃認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，從研究視角出發(fā)，對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)、對(duì)照我國(guó)歷史上國(guó)土空間在國(guó)家治理中的基本規(guī)律，多維度明確全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的新任務(wù)與新使命。

1.1保障國(guó)土基本資源

伴隨著我國(guó)多年來(lái)的空間規(guī)劃實(shí)踐，在統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系建立之際， “國(guó)土空間”作為“資源”的基本屬性已經(jīng)得到了學(xué)界的基本認(rèn)同。國(guó)土空間作為一種三維立體的空間載體，包括河湖、森林、山體、耕地、大氣、草原、能源、礦產(chǎn)、海洋等各類(lèi)資源，是保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活的基礎(chǔ)資源。我國(guó)陸地國(guó)土面積960萬(wàn)平方公里，管轄海域面積約300萬(wàn)平方公里，各類(lèi)資源總量豐富、類(lèi)型多樣。但由于我國(guó)各地地理?xiàng)l件差異巨大、國(guó)土空間和資源分布極不均衡[8]，人均資源量緊缺、空間分布不均衡等問(wèn)題突出，特別是現(xiàn)有的資源利用方式與國(guó)情極不匹配。“南水北調(diào)”“北糧南調(diào)”“南豬北養(yǎng)”“西氣東輸”“西電東送”已呈日益加劇之勢(shì)，如果按照現(xiàn)有的傳統(tǒng)高投資、高消耗式的增長(zhǎng)模式遞推式發(fā)展，土地、淡水、糧食、能源等資源趨于緊張與區(qū)域不平衡的態(tài)勢(shì)將更加明顯。

因此，如何高效、合理、可持續(xù)地利用資源，滿(mǎn)足未來(lái)人口生產(chǎn)與生活需求，支撐2050年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建成的發(fā)展目標(biāo)，形成保障國(guó)家糧食安全、能源安全、礦產(chǎn)資源安全、水資源安全的規(guī)劃藍(lán)圖，是全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃要迫切解決的首要核心問(wèn)題。

1.2強(qiáng)化全域生態(tài)安全

國(guó)土空間包含森林、草地、濕地、荒漠、海洋、農(nóng)田和城市等各類(lèi)生態(tài)系統(tǒng)[9]，孕育了生命共同體，是構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的生態(tài)本底。同時(shí)，我國(guó)生態(tài)資源豐富，森林、濕地、草地面積約占國(guó)土面積的63.8%[10]，生態(tài)空間是國(guó)土空間的主體。在生態(tài)文明的時(shí)代背景下，生態(tài)安全上升為國(guó)土空間規(guī)劃的基本前提和首要底線(xiàn)，國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)在杜絕破壞生態(tài)行為、落實(shí)嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)、創(chuàng)造高品質(zhì)的生態(tài)空間等方面，做出應(yīng)有的布局安排和制度保障。

在劃定形成重要的生態(tài)空間紅線(xiàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)基于我國(guó)國(guó)情構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、自組織、開(kāi)放式、強(qiáng)韌性的全域國(guó)土空間的生態(tài)系統(tǒng)，通過(guò)明確國(guó)家和重點(diǎn)生態(tài)功能地區(qū)核心生態(tài)空間的容量和比例，形成適宜的生態(tài)空間與國(guó)家自然保護(hù)地體系；通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)工程擴(kuò)大生態(tài)空間范圍，建立生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)融合系統(tǒng)；通過(guò)生態(tài)價(jià)值在資本消費(fèi)鏈中的再轉(zhuǎn)化，創(chuàng)造效益與效用兼?zhèn)涞淖顑?yōu)化生態(tài)空間產(chǎn)品。最終，實(shí)現(xiàn)將“綠水青山”變成“金山銀山”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

1.3建設(shè)美好生活家園

縱觀中國(guó)歷史，自古人民就將美好詩(shī)意的生活向往寄托于桃花源式的國(guó)土空間，貫穿山水營(yíng)城觀念，李欣鵬等提出我國(guó)古代的空間營(yíng)造注重城市及郊野層面、憑依妙用山水環(huán)境、統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)山川秩序，達(dá)到人工建設(shè)與山水環(huán)境的融合[11]，故而營(yíng)造詩(shī)意棲居的人居環(huán)境是中國(guó)傳統(tǒng)文化的歷來(lái)傳統(tǒng)與美好追求。黨的十九大召開(kāi)全面開(kāi)啟了人居環(huán)境建設(shè)的新時(shí)代，“以人民為中心”、持續(xù)提質(zhì)與綜合協(xié)調(diào)發(fā)展成為新時(shí)代人居環(huán)境建設(shè)的新要求，關(guān)注人民美好生活、營(yíng)建美好家園已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃的重點(diǎn)。

此外，按照國(guó)際發(fā)展理念與趨勢(shì)，平等、宜居、富足、安心生育、老年友好等理念已經(jīng)成為美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)空間規(guī)劃的共同主題。因此，針對(duì)當(dāng)前完善民生保障、構(gòu)建基本公共服務(wù)體系的總體要求，提高公共服務(wù)質(zhì)量效益、提升綜合基礎(chǔ)設(shè)施水平也應(yīng)是我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃人居環(huán)境建設(shè)中必須予以回應(yīng)的核心問(wèn)題。

1.4構(gòu)建開(kāi)放網(wǎng)絡(luò)格局

伴隨全球化背景下城市網(wǎng)絡(luò)的延伸與拓展，世界級(jí)城市群和網(wǎng)絡(luò)化的全球城市已經(jīng)成為主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)的重要空間單元，胡小武等提出城市群的區(qū)域發(fā)展和增長(zhǎng)模式進(jìn)入了從“生產(chǎn)空間”向“空間生產(chǎn)”的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)群的“差異空間的生產(chǎn)”已經(jīng)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿12]。我國(guó)東部沿海的京津冀、長(zhǎng)三角與珠三角三大城市群向內(nèi)陸的梯度延伸鑄就了全球第二大經(jīng)濟(jì)體；北京、上海等全球城市的全球影響力和戰(zhàn)略引領(lǐng)作用正在逐步發(fā)揮。同時(shí)，隨著我國(guó)積極參與引領(lǐng)全球治理體系改革，多極主導(dǎo)的未來(lái)世界貿(mào)易新格局逐步形成，“一帶一路”框架下的國(guó)土空間更趨向于多向開(kāi)放合作，在原有東向扇面的基礎(chǔ)上，東北亞方向、西部方向、西南方向及南海方向的國(guó)家級(jí)空間扇面的作用也將日趨凸顯。但是，筆者認(rèn)為，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到當(dāng)今世界正處于“百年未有之大變局”，國(guó)際貿(mào)易摩擦及逆全球化態(tài)勢(shì)依然存在，我國(guó)的地緣政治格局仍然會(huì)面臨各類(lèi)安全風(fēng)險(xiǎn)。

在此背景下，構(gòu)建多向開(kāi)放、內(nèi)外銜接、均衡協(xié)調(diào)的空間格局就成為保障國(guó)土安全、提升國(guó)土綜合競(jìng)爭(zhēng)力的必然路徑。例如，美國(guó)先后以打造多個(gè)開(kāi)放扇面①有效應(yīng)對(duì)了全球格局的歷次變化，確保國(guó)家整體戰(zhàn)略意圖的實(shí)現(xiàn)。在美國(guó)2050空間戰(zhàn)略規(guī)劃中，通過(guò)塑造全球節(jié)點(diǎn)城市與城市群體系、構(gòu)建海陸聯(lián)運(yùn)的網(wǎng)絡(luò)化交通體系網(wǎng)絡(luò)，對(duì)國(guó)家的內(nèi)外戰(zhàn)略銜接與國(guó)土的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行有效和持續(xù)的支撐。在基于全域國(guó)土空間的視角下，大國(guó)實(shí)力的提升會(huì)帶來(lái)國(guó)家版圖與國(guó)土空間格局的變化；反之，富有遠(yuǎn)見(jiàn)的國(guó)土空間格局也必將強(qiáng)有力地支撐強(qiáng)國(guó)的崛起?；诖?，塑造“以國(guó)家大通道和沿邊及跨境通道為骨架”“以世界級(jí)城市群和全球城市為引領(lǐng)”“以國(guó)家級(jí)和區(qū)域級(jí)城市為節(jié)點(diǎn)”“以邊境中心城市和地區(qū)為支點(diǎn)”的對(duì)外空間格局，就成為了中國(guó)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)夢(mèng)的重要空間基礎(chǔ)。

1.5樹(shù)立大國(guó)文化形象

高品質(zhì)的國(guó)土空間是孕育人類(lèi)璀璨文明的搖籃。國(guó)土空間上的山川河海、歷史古跡、重大工程、開(kāi)放地區(qū)等空間要素，是展示國(guó)家形象、弘揚(yáng)民族文化、凝聚國(guó)民自信的重要空間載體。經(jīng)典的國(guó)土空間形象，可以?xún)?nèi)化提升為一個(gè)地區(qū)、國(guó)家乃至民族的文化名片和精神符號(hào)，例如日本富士山、法國(guó)巴黎圣母院、美國(guó)金門(mén)大橋、瑞士達(dá)沃斯小鎮(zhèn)。我國(guó)歷史文化悠久，“寄情于山水之間、相忘于江湖之上”自古就是我國(guó)獨(dú)有的山水意境觀，國(guó)土文化符號(hào)既包括名山大川自然風(fēng)光、也包括沃野千里的鄉(xiāng)野村社和天人合一的傳統(tǒng)營(yíng)城智慧，其中“天心十道、辯方正位 ”的營(yíng)城方式、“道法自然、迎山接水”的城市空間營(yíng)造意向，至今仍然是彰顯和傳承中華傳統(tǒng)文化的最佳外在空間表征。但是一段時(shí)期以來(lái)，一方面，由于豐富的自然資源、厚重的歷史文化積淀缺乏國(guó)土空間整體的管控措施，保護(hù)不利、利用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象仍較為突出；另一方面，國(guó)土空間文化風(fēng)貌提煉和傳承不足，特別是在城市建設(shè)方面“華而不實(shí)、外強(qiáng)中虛”的現(xiàn)象尤為突出，文化自信的缺失已經(jīng)導(dǎo)致城市的內(nèi)在精神無(wú)所適從。因此，構(gòu)建全域國(guó)土的風(fēng)景魅力網(wǎng)絡(luò)，打造大尺度國(guó)家文化走廊和國(guó)家文化公園，保護(hù)大歷史遺跡、重點(diǎn)文物保護(hù)單位等各類(lèi)文化空間載體，塑造新時(shí)代大國(guó)形象的文化空間符號(hào)，也是國(guó)土空間規(guī)劃的重要任務(wù)之一。

1.6明確治理工具效用

追古溯今，國(guó)土空間歷來(lái)就是國(guó)家秩序構(gòu)建和國(guó)民權(quán)益分配的政策工具。就我國(guó)而言，早在封建社會(huì)，土地制度和國(guó)土空間謀劃就是維持我國(guó)古代生產(chǎn)關(guān)系（國(guó)與民）、央地關(guān)系（封邦建國(guó)的國(guó)與野）的基礎(chǔ)與核心，是國(guó)家空間治理的重要政策工具。一方面，調(diào)整土地所有制關(guān)系是歷代王朝為了應(yīng)對(duì)“歷史周期律”②，興利除弊、實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值的重要手段；另一方面，管仲“唯山?？蔀槎钡柠}鐵專(zhuān)營(yíng)思想、商鞅“廢井田、開(kāi)阡陌”的土地所有制思想、朱棣“天子守國(guó)門(mén)”遷都北京等重大歷史舉措，均在一定程度上體現(xiàn)了國(guó)土空間管制、國(guó)土開(kāi)發(fā)制度、國(guó)土空間格局對(duì)國(guó)家治理水平與能力的支撐。自新中國(guó)成立以來(lái)，從一五重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)、三線(xiàn)建設(shè)到改革開(kāi)放，國(guó)土空間格局不斷調(diào)整，整體的國(guó)土空間布局安排也始終服從于國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變需要。由此看來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃決定于國(guó)土開(kāi)發(fā)權(quán)利、城鄉(xiāng)關(guān)系格局、自然資源權(quán)益，必須成為一項(xiàng)體現(xiàn)國(guó)家意志、落實(shí)國(guó)家現(xiàn)代化空間治理要求的制度工具。

2規(guī)劃重點(diǎn)要全面支撐空間治理要求

2.1識(shí)別安全風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)土空間規(guī)劃必須考慮兩方面的安全風(fēng)險(xiǎn)，分別是自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)包括生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)、氣候變化風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)等，是制定國(guó)土空間格局、統(tǒng)籌全國(guó)三條紅線(xiàn)的基本前提。規(guī)劃應(yīng)通過(guò)資源環(huán)境承載力和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)工作，從基底的角度提出國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的適宜指向，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行、人民生命財(cái)產(chǎn)損失最小化。特別是應(yīng)強(qiáng)化定量科學(xué)計(jì)算與差異化的發(fā)展實(shí)際之間的聯(lián)系，讓評(píng)價(jià)結(jié)果成為可以科學(xué)有效指導(dǎo)規(guī)劃布局的依據(jù)。政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指當(dāng)前國(guó)家面臨的國(guó)際貿(mào)易、地緣政治中的不確定風(fēng)險(xiǎn)，直接影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定，國(guó)土空間規(guī)劃必須在基底的考慮上，結(jié)合政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于國(guó)土空間格局進(jìn)行修正，統(tǒng)籌安排對(duì)國(guó)防安全地區(qū)、對(duì)外資源運(yùn)輸通道、邊境城市和口岸、糧食生產(chǎn)活動(dòng)、能源利用結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。

2.2明確目標(biāo)戰(zhàn)略

面向2035年、展望2050年，提出支撐“兩個(gè)一百年”的國(guó)土空間目標(biāo)愿景。在當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的背景下，全國(guó)層面的國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)描繪2050年空間發(fā)展藍(lán)圖的頂層政策綱領(lǐng)。本次國(guó)土空間規(guī)劃的總體目標(biāo)與發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)立足于四個(gè)維度：即“面向國(guó)際的統(tǒng)一語(yǔ)境、面向國(guó)民的美好生活藍(lán)圖、面向空間的頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)、面向歷史的時(shí)代責(zé)任”。在突出規(guī)劃主線(xiàn)、體現(xiàn)國(guó)家新時(shí)代治國(guó)理念的背景下，通過(guò)明確實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的空間路線(xiàn)圖支撐高質(zhì)量綠色發(fā)展，探索引領(lǐng)全球治理體系的發(fā)展模式。筆者認(rèn)為，本次全國(guó)層面的國(guó)土空間規(guī)劃期限應(yīng)首先直接對(duì)接“兩個(gè)一百年”階段安排，以2050年規(guī)劃愿景為核心導(dǎo)向，在對(duì)標(biāo)發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)上，倒推并擬定當(dāng)前的規(guī)劃目標(biāo)與指標(biāo)體系；其次應(yīng)按照五位一體的總體要求，從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)五個(gè)方面，描繪國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)愿景，倒逼發(fā)展模式轉(zhuǎn)型；最終實(shí)現(xiàn)以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展。

2.3優(yōu)化空間格局

國(guó)土空間規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的規(guī)劃，必須突出規(guī)劃的綜合性，統(tǒng)籌考慮以往各個(gè)規(guī)劃中的主體功能格局、生態(tài)安全格局、城鎮(zhèn)體系格局、綜合整治格局，以安全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別為前提，以目標(biāo)戰(zhàn)略為引領(lǐng)，充分考慮未來(lái)科技進(jìn)步帶來(lái)的生產(chǎn)生活方式變化，制定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的總體格局。內(nèi)容應(yīng)包括：生態(tài)保護(hù)格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)格局、海洋空間格局、魅力景觀格局，五大格局網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)、相互統(tǒng)籌。從結(jié)果上看，格局不僅表現(xiàn)為一張藍(lán)圖，更是全面支撐國(guó)家發(fā)展的空間安排。在總體格局之下，進(jìn)一步謀劃公共服務(wù)、生產(chǎn)力體系、基礎(chǔ)設(shè)施、海岸帶等專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容布局，其核心內(nèi)容為落實(shí)和支撐總體格局。國(guó)土空間格局不是現(xiàn)狀趨勢(shì)的演算和遞推，而是支撐目標(biāo)愿景的空間安排，本次規(guī)劃要圍繞國(guó)家意志形成面向遠(yuǎn)景的空間格局。特別應(yīng)著重考慮安全要素，如前所述，應(yīng)在必要的特殊地區(qū)適度扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀發(fā)展趨勢(shì)，突破資源環(huán)境約束，在保障國(guó)家安全穩(wěn)定的前提下提升邊境地區(qū)在整個(gè)國(guó)家空間格局的戰(zhàn)略地位，通過(guò)構(gòu)筑國(guó)際窗口、邊境口岸城市和開(kāi)放軸帶，打造對(duì)外開(kāi)放戰(zhàn)略新節(jié)點(diǎn)和新門(mén)戶(hù)。

2.4限定開(kāi)發(fā)容量

依托資源環(huán)境承載力和國(guó)土開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，科學(xué)合理控制三條紅線(xiàn)規(guī)模和國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，突破資源環(huán)境約束瓶頸，以水定城、以水定產(chǎn)。按照生態(tài)文明發(fā)展要求，除安全前提外，避免因資源稟賦矛盾而出現(xiàn)大規(guī)模的工程性、區(qū)域性的資源調(diào)配設(shè)施建設(shè)。2019年習(xí)近平總書(shū)記在參加全國(guó)人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線(xiàn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線(xiàn)”。三條紅線(xiàn)的劃定意義重大，必須通過(guò)三條紅線(xiàn)的規(guī)?？刂?，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前投資依賴(lài)、土地依賴(lài)的慣性發(fā)展模式，嚴(yán)格控制國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，限定開(kāi)發(fā)容量，倒逼經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2.5提升國(guó)土品質(zhì)

目前，我國(guó)正在步入剛性消費(fèi)需求與個(gè)性化、差異化、多元化消費(fèi)需求并存的消費(fèi)新時(shí)代。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需求層次升級(jí)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)進(jìn)步，將給國(guó)土要素流動(dòng)、現(xiàn)代交通體系、國(guó)民生活方式、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶來(lái)巨大變化。例如：日本近百年四次消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反映出國(guó)民價(jià)值觀和需求演變的顯著特征，從需求性消費(fèi)、奢侈性消費(fèi)到綠色消費(fèi)，國(guó)民對(duì)于生活品質(zhì)的追求越來(lái)越高[13]。因此，本次規(guī)劃必須以提升國(guó)土品質(zhì)為核心目的之一，將魅力景觀網(wǎng)絡(luò)體系納入到國(guó)家總體格局中統(tǒng)一安排，激活“老少邊窮”和鄉(xiāng)村地區(qū)的文化及生態(tài)資源價(jià)值，推動(dòng)全域城鄉(xiāng)空間實(shí)現(xiàn)空間價(jià)值均等化和生活品質(zhì)對(duì)等化。國(guó)土空間品質(zhì)的格局是目標(biāo)愿景，國(guó)土空間修復(fù)的格局是戰(zhàn)略行動(dòng)，空間品質(zhì)的提升要貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，以生態(tài)修復(fù)為核心手段，升級(jí)國(guó)土空間供給質(zhì)量。

3規(guī)劃成果應(yīng)有效提供空間治理抓手

3.1格局容量向下傳導(dǎo)

全國(guó)層面的國(guó)土空間規(guī)劃是最高層級(jí)的空間規(guī)劃，應(yīng)在合理謀劃全國(guó)總體開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、確定總體開(kāi)發(fā)保護(hù)容量的基礎(chǔ)上，將國(guó)家安全戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)等國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)空間結(jié)構(gòu)性指引、約束性指標(biāo)、管控性邊界自上而下進(jìn)行有效傳導(dǎo)，確保實(shí)現(xiàn)新時(shí)代的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)、利用的有機(jī)統(tǒng)一。因此，應(yīng)以重點(diǎn)功能區(qū)、開(kāi)發(fā)保護(hù)格局、三條紅線(xiàn)規(guī)模、國(guó)土開(kāi)發(fā)利用水平（包含土地、水資源、糧食、能源、人口）為核心抓手，形成可傳導(dǎo)、可細(xì)化的空間政策傳導(dǎo)機(jī)制，保障國(guó)家重大戰(zhàn)略的落實(shí)和落地。

3.2核心地區(qū)直接管控

為了充分體現(xiàn)國(guó)土空間對(duì)國(guó)家職能的有效支撐作用，各類(lèi)直接影響國(guó)家功能的區(qū)域、城市及重點(diǎn)地區(qū)均應(yīng)被賦予國(guó)家級(jí)的空間事權(quán)進(jìn)行直接指導(dǎo)與管控，例如：特大城市地區(qū)、跨區(qū)協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展的重要區(qū)域、擁有重要資源和工業(yè)體系的城市、發(fā)揮重要安邊穩(wěn)邊作用的邊境核心城市、承載特殊國(guó)際事件的地區(qū)、開(kāi)放合作重要支點(diǎn)地區(qū)和展示大國(guó)形象的地區(qū)等。因此，應(yīng)明確此類(lèi)諸如國(guó)審城市、國(guó)家重大發(fā)展地區(qū)及特殊事件空間管控重點(diǎn)地區(qū)的選取原則和范圍界定方法，以及不同類(lèi)型地區(qū)的空間管控內(nèi)容和管理深度。通過(guò)法律法規(guī)的有效界定，明晰“中央—地方”空間管理事權(quán)邊界，并將以上空間的建設(shè)活動(dòng)全部納入國(guó)土空間規(guī)劃體系，確保全國(guó)“一盤(pán)棋”。

3.3主體功能政策引導(dǎo)

充分認(rèn)識(shí)國(guó)土空間規(guī)劃作為一項(xiàng)宏觀引領(lǐng)性公共政策的綜合性指引作用，在有效解決規(guī)劃藍(lán)圖與政策制定交叉脫節(jié)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建全域國(guó)土范圍內(nèi)各類(lèi)空間發(fā)展類(lèi)型體系及空間管制的“政策包”。為此，應(yīng)發(fā)揮主體功能區(qū)制度的“政策包”的核心優(yōu)勢(shì)，研究國(guó)土空間分區(qū)治理體系、制定面向新時(shí)代的國(guó)土空間分區(qū)，以此建立與主體功能分區(qū)相匹配的差異化政策。同時(shí)，為了提高國(guó)土開(kāi)發(fā)利用效率和質(zhì)量、提升國(guó)土空間價(jià)值，還應(yīng)建立與國(guó)土空間治理目標(biāo)一致的政策“行動(dòng)包”。例如在國(guó)土生態(tài)保護(hù)方面，原有全域覆蓋的生態(tài)功能區(qū)劃缺少?gòu)?qiáng)有力的實(shí)施抓手和政策支撐，規(guī)劃向下傳導(dǎo)主體不明確；未來(lái)，應(yīng)以全域生態(tài)功能區(qū)劃為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)國(guó)土全覆蓋的空間管控和政策指引，建立覆蓋陸海、管控和指引詳細(xì)的生態(tài)功能分區(qū)，形成責(zé)任主體明確、政策配套完善的生態(tài)保護(hù)制度體系。

3.4空間底線(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督

發(fā)揮現(xiàn)有信息化、科技化管理督查基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)，將自然資源督查納入到行政考核中，重點(diǎn)對(duì)各類(lèi)空間底線(xiàn)開(kāi)展“全方位、全過(guò)程”實(shí)時(shí)監(jiān)督反饋，包括法制監(jiān)督、部門(mén)監(jiān)督、公眾監(jiān)督等方式，對(duì)發(fā)現(xiàn)觸及規(guī)劃底線(xiàn)的各類(lèi)建設(shè)行為進(jìn)行糾正，并以此為核心建立全國(guó)層面的“勘、編、施、考、督、評(píng)”的一體化空間規(guī)劃運(yùn)行機(jī)制。

4幾點(diǎn)建議

促進(jìn)國(guó)土資源優(yōu)化配置、確立國(guó)土開(kāi)發(fā)保護(hù)的調(diào)控政策，突出國(guó)土空間規(guī)劃在空間治理中的政策工具作用，是本次國(guó)土空間規(guī)劃的重要屬性。首先，建議在創(chuàng)新規(guī)劃內(nèi)容與編制方法的基礎(chǔ)上，加快對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)的現(xiàn)行政策與法律的修訂及調(diào)整。以促進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約合理利用為切入點(diǎn)，在全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中需要通過(guò)加強(qiáng)土地用途管制、提升資源利用效率、提高地質(zhì)安全保障、推進(jìn)國(guó)土整治重大工程等方面設(shè)計(jì)實(shí)施抓手，有效整合部門(mén)內(nèi)部事權(quán)，加強(qiáng)政策機(jī)制保障。其次，充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃作為一項(xiàng)政策網(wǎng)絡(luò)的“橫向聯(lián)動(dòng)”與“縱向互動(dòng)”的作用。全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃雖然覆蓋內(nèi)容較多，但是在實(shí)際操作實(shí)施中，更要明確國(guó)土空間規(guī)劃在全國(guó)規(guī)劃體系中的位置，強(qiáng)化空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性空間保障作用，既要清晰界定在部門(mén)事權(quán)內(nèi)部下的規(guī)劃內(nèi)容邊界，又要突出國(guó)土空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的“上下”政策銜接及與其他國(guó)家層面的空間性規(guī)劃的“左右”內(nèi)容對(duì)接，留好政策接口，形成國(guó)土空間的“政策包”；同時(shí)，還要加強(qiáng)地方調(diào)研，將地方政府實(shí)施較好的創(chuàng)新性政策有選擇地上升到國(guó)家層面，確保國(guó)土空間規(guī)劃政策性的“廣度”“精度”與“深度”。最后，本次國(guó)土空間規(guī)劃的政策屬性還應(yīng)充分體現(xiàn)以人民為中心，在“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)指引下，為14億國(guó)人描繪一個(gè)更具體的美好生活的國(guó)土愿景。因此，還要考慮在國(guó)土空間規(guī)劃編制中適當(dāng)引入公眾參與工作，在提高決策的科學(xué)性與合理性的同時(shí)，將國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為“接地氣、可實(shí)現(xiàn)、形象具體”的全民共識(shí)。

5結(jié)語(yǔ)

隨著新時(shí)代國(guó)家空間規(guī)劃體系的逐步建立和完善，多規(guī)合一、空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等各類(lèi)空間性規(guī)劃的試點(diǎn)工作已經(jīng)成為歷史。回顧來(lái)看，這些試點(diǎn)工作中對(duì)規(guī)劃研究的戰(zhàn)略性思維、綜合性視角、專(zhuān)業(yè)性方法，是未來(lái)國(guó)家實(shí)施空間資源管理的重要技術(shù)支撐，需要得到繼承和發(fā)揚(yáng)。

面向未來(lái)，作為全國(guó)空間資源管理的依據(jù)，各類(lèi)各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃要充分體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，規(guī)劃的編制和實(shí)施，要同現(xiàn)階段的發(fā)展任務(wù)相適應(yīng)，落實(shí)好十九屆三中全會(huì)精神，利用好多種空間資源管理的政策工具，把規(guī)劃管理供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提升到一個(gè)新高度，推動(dòng)“生態(tài)優(yōu)先，高質(zhì)量發(fā)展，高品質(zhì)生活，高水平治理”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

注：

① 美國(guó)三大扇面是指東部和中部依托大西洋面向歐洲的扇面、西部依托太平洋面向亞太的扇面、南部依托墨西哥灣面向拉美的扇面，由此分別形成跨大西洋協(xié)定（TTIP），跨太平洋協(xié)定（TPP）和美洲自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定（FTAP）。

②“歷史周期律”是指世界上任何一個(gè)國(guó)家的政權(quán)都會(huì)經(jīng)歷興衰治亂，往復(fù)循環(huán)呈現(xiàn)出的周期性現(xiàn)象。極端的不公導(dǎo)致社會(huì)的崩潰，從而達(dá)到新的相對(duì)公平，周而復(fù)始。

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