王明田

摘要：改革開放四十年以來，各級(jí)各類開發(fā)區(qū)成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的排頭兵，制度創(chuàng)新的探路者。在原城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃體系中，開發(fā)區(qū)探索建立了“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”兩級(jí)規(guī)劃編制和管理體系。在“多規(guī)合一”新時(shí)代，開發(fā)區(qū)規(guī)劃體系面臨重構(gòu)，以便融入“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系。本文梳理了開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的演進(jìn)歷程，基于國(guó)土空間規(guī)劃體系，為開發(fā)區(qū)構(gòu)建了新的兩級(jí)規(guī)劃體系，即“專項(xiàng)規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”。最后以新疆維吾爾自治區(qū)昌吉州為例，介紹了如何在市縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中應(yīng)用新的開發(fā)區(qū)規(guī)劃體系。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；規(guī)劃管理；開發(fā)區(qū)；總體規(guī)劃 ；昌吉州

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.005 中圖分類號(hào)：TU981

文章編號(hào)：1009-1483（2019）11-0026-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Research on the Planning and Management of Development Zone in National Territorial Spatial Planning System： A Case Study of Changji Hui Autonomous Prefecture

WANG Mingtian

[Abstract] Since 40 years of the reform and opening-up， the development zones have been playing important roles in economic development and system innovation. Based on the old system of Urban and Rural Planning and Land Use Planning， the development zone has established a two-level planning system of master planning and detailed planning. In a new era of "multiple-plan integration"， development zone planning must be rebuilt in order to be integrated into the national territorial spatial planning system. This paper reviews the evolution course of development zone planning and rebulids a new two-level planning system of special planning and detailed planning for the development zones. With a case study of changji hui autonomous prefecture， this paper demonstrates the way of applying the new two-level planning system in the national territorial spatial planning at city and county level.

[Keywords] territorial spatial planning； planning management； the dvelopment zone； master planning； Changji Hui Autonomous Prefecture

引言

2019年5月，國(guó)家出臺(tái)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃編制工作在全國(guó)范圍內(nèi)正式展開?！拔寮?jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系基本延續(xù)了土地利用規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制，體現(xiàn)了一級(jí)政府一級(jí)規(guī)劃的行政事權(quán)。通過上下層級(jí)垂直傳導(dǎo)，建立起緊密銜接的國(guó)土空間規(guī)劃體系。有別于國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政主體，開發(fā)區(qū)是介于政府和企業(yè)之間的一種特殊管理單元，在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系中如何與既有開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理方式做好銜接，促進(jìn)開發(fā)區(qū)持續(xù)健康發(fā)展，值得深入探討。

1 我國(guó)開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理政策演進(jìn)

我國(guó)開發(fā)區(qū)建設(shè)始于1984年，以沿海14個(gè)港口城市開放為標(biāo)志，其后以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為主要平臺(tái)，類型多樣、數(shù)量龐大的開發(fā)區(qū)在各級(jí)城市紛紛崛起。按照等級(jí)劃分，開發(fā)區(qū)可以劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、地市級(jí)、縣市級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)等多個(gè)層級(jí)；按類型劃分，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)等；按照管理模式劃分，包括獨(dú)立管理型、開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一型等；按照空間范圍劃分，有位于一個(gè)行政單元內(nèi)的，也有跨不同行政單元的。針對(duì)不同階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，三十五年來國(guó)家出臺(tái)了大量政策文件，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)有序健康發(fā)展。根據(jù)張茜等[1]學(xué)者的研究，開發(fā)區(qū)政策頒布大致可以劃分為四個(gè)時(shí)期。

（1）1984至1991年為開發(fā)區(qū)的政策探索期。在開發(fā)區(qū)規(guī)劃組織方面，一些起步比較早的開發(fā)區(qū)開始出臺(tái)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例，規(guī)范開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理行為。以城市規(guī)劃為參照，大部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)都編制了開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃，并初步形成了總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩級(jí)開發(fā)區(qū)規(guī)劃體系。

（2）1992至2002年為政策投入期。這一階段全國(guó)開發(fā)區(qū)如雨后春筍般迅速增長(zhǎng)。為擴(kuò)區(qū)和設(shè)立，開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制迎來了第一個(gè)高潮。在各地實(shí)踐基礎(chǔ)上，1995 年原國(guó)家建設(shè)部出臺(tái)了《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，明確了開發(fā)區(qū)規(guī)劃選址、規(guī)劃編制和規(guī)劃管理等基本要求，理順了開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系。

（3）2003至2012年為開發(fā)區(qū)的規(guī)范調(diào)整期。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕70號(hào)），住建部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)與規(guī)范各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（建規(guī)〔2003〕178號(hào)），規(guī)定必須按照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃組織編制開發(fā)區(qū)規(guī)劃。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)，規(guī)定“在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)”。2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第68次常務(wù)會(huì)議審議，決定廢止《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》。

（4）2013年至今為開發(fā)區(qū)政策轉(zhuǎn)型期。這一階段開發(fā)區(qū)開始由招商引資向產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，不再依托土地、勞動(dòng)力等傳統(tǒng)要素，更多探索體制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，為開發(fā)區(qū)尋找新的發(fā)展動(dòng)力。國(guó)家層面沒有再出臺(tái)關(guān)于開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的法規(guī)或政策文件，部分省份進(jìn)一步優(yōu)化開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)編制管理，鼓勵(lì)實(shí)行“開發(fā)區(qū)與行政區(qū)合一（區(qū)政合一）”，賦予開發(fā)區(qū)更大發(fā)展自主權(quán)。

1.1《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》解析

《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》自1995年頒布至2010年廢止，作為國(guó)家城鄉(xiāng)規(guī)劃部門規(guī)范開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的唯一法規(guī)，十五年來對(duì)開發(fā)區(qū)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。在管理辦法的指導(dǎo)下，經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐探索，開發(fā)區(qū)逐步建立起“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”兩級(jí)規(guī)劃體系。

從管理范圍來看，管理辦法所稱開發(fā)區(qū)是指國(guó)家級(jí)和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)類型包括“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”“保稅區(qū)”“國(guó)家旅游假區(qū)”等，省級(jí)以下設(shè)立的開發(fā)區(qū)沒有納入管理。從空間范圍來看，管理辦法主要針對(duì)城市規(guī)劃區(qū)以內(nèi)的開發(fā)區(qū)，規(guī)劃區(qū)以外獨(dú)立選址的開發(fā)區(qū)并沒有納入管理范疇。

從規(guī)劃編制來看，管理辦法一方面強(qiáng)調(diào)開發(fā)區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從城市總體規(guī)劃；另一方面又允許開發(fā)區(qū)依據(jù)城市總體規(guī)劃編制開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃。這一模式客觀上造成總規(guī)編制體系重疊設(shè)置。雖然管理辦法規(guī)定“開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃由開發(fā)區(qū)所在城市人民政府審查同意后報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批”，但由于管理上相對(duì)獨(dú)立，開發(fā)區(qū)與地方政府在規(guī)劃上相互爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象非常普遍。一方面，為爭(zhēng)取自身利益，常以開發(fā)區(qū)總規(guī)代替城市總規(guī)，客觀上造成規(guī)劃編制上的兩張皮現(xiàn)象；另一方面，由于雙方利益博弈，開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃難以通過地方城市人民政府審查，造成開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理真空。

從規(guī)劃管理來看，管理辦法規(guī)定“開發(fā)區(qū)所在城市的城市規(guī)劃行政主管部門可以根據(jù)城市人民政府的決定在開發(fā)區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)”。按照上述要求，大部分開發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)規(guī)劃分局，作為市規(guī)劃局派出機(jī)構(gòu)，行使區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃管理工作。但也有部分開發(fā)區(qū)被政府授予獨(dú)立規(guī)劃管理權(quán)，建立與市規(guī)劃局平行的管理機(jī)構(gòu)，客觀上造成了開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的脫節(jié)。

綜上所述，管理辦法試圖建立一套在城市總體規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)下的開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制和管理體系。但從實(shí)際效果來看，管理辦法沒能實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的全覆蓋，城市規(guī)劃與開發(fā)區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系上也沒能完全融為一體。

1.2 2003年開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理清理整頓

2003年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕70號(hào)文件），配合該通知住建部下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)與規(guī)范各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理的通知》，立足于《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，針對(duì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理中的漏洞和問題，從開發(fā)區(qū)規(guī)劃選址、規(guī)劃編制和規(guī)劃管理等方面加以完善。

1.2.1規(guī)劃選址

通知明確了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃對(duì)于開發(fā)區(qū)規(guī)劃選址的約束作用，通知要求“對(duì)申請(qǐng)新設(shè)立開發(fā)區(qū)或?qū)ΜF(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)申請(qǐng)擴(kuò)區(qū)、改變區(qū)位或升級(jí)的，要依據(jù)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃進(jìn)行審查”。在管理辦法里，只強(qiáng)調(diào)了開發(fā)區(qū)規(guī)劃要依據(jù)城市總體規(guī)劃，通知里補(bǔ)充了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，意圖從區(qū)域規(guī)劃層面約束城市規(guī)劃區(qū)以外的開發(fā)區(qū)選址。通知要求“開發(fā)區(qū)選址與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃不一致的，必須先按法定程序調(diào)整城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃”，增強(qiáng)了規(guī)劃選址的剛性約束。

1.2.2規(guī)劃編制

首先，重申了開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系，要求開發(fā)區(qū)規(guī)劃必須依照城市總體規(guī)劃，開發(fā)區(qū)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不相符合的，要依據(jù)城市總體規(guī)劃調(diào)整開發(fā)區(qū)規(guī)劃；其次，強(qiáng)調(diào)了“開發(fā)區(qū)規(guī)劃是指導(dǎo)開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的基本依據(jù)”，也明確了開發(fā)區(qū)必須依照《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》獨(dú)立編制規(guī)劃，作為園區(qū)管理的行政依據(jù)。

1.2.3規(guī)劃管理

通知要求“開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理權(quán)要集中到市一級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門”，省級(jí)以上開發(fā)區(qū)設(shè)立的規(guī)劃管理部門，都必須是“所在城市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，以規(guī)劃分局方式行使委托的建設(shè)項(xiàng)目建議權(quán)和規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查權(quán)”。這是在《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》實(shí)施期間，部分開發(fā)區(qū)被市政府違法授予獨(dú)立規(guī)劃管理權(quán)的糾正。

1.3 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后的開發(fā)區(qū)管理

2008年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍以外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)”。對(duì)照《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，該條款將開發(fā)區(qū)選址范圍由城市規(guī)劃區(qū)擴(kuò)展到城市、鎮(zhèn)兩級(jí)規(guī)劃區(qū)。這將很多設(shè)在縣、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)納入管理范疇，同時(shí)也意味著應(yīng)依法取締城市、鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地以外獨(dú)立選址的開發(fā)區(qū)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，并沒有同步修訂《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》，設(shè)立在鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)沒有納入開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理范疇。2010年12月31日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部第68次常務(wù)會(huì)議審議，決定廢止《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》。這意味著國(guó)家層面開發(fā)區(qū)規(guī)劃法規(guī)出現(xiàn)真空，開發(fā)區(qū)業(yè)已建立的“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”兩級(jí)規(guī)劃體系失去了法律依據(jù)。開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理只能依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，納入城市總體規(guī)劃或鎮(zhèn)總體規(guī)劃。

觀察2011年以來開發(fā)區(qū)管理實(shí)踐，雖然《開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理辦法》廢止，但是大部分省區(qū)仍然參照該辦法來管理開發(fā)區(qū)。如2017年出臺(tái)的《江西省開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批暫行辦法》，仍是延續(xù)了開發(fā)區(qū)“總體—詳細(xì)”兩級(jí)規(guī)劃體系，同時(shí)仍將“開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃”作為“科學(xué)確定功能定位、優(yōu)化空間布局、合理配置開發(fā)區(qū)空間資源、統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，以及在開發(fā)區(qū)內(nèi)開展一切建設(shè)活動(dòng)的依據(jù)”。

1.4 土地利用總體規(guī)劃對(duì)開發(fā)區(qū)的管理

與城鄉(xiāng)規(guī)劃不同，土地管理部門按照行政等級(jí)將土地利用總體規(guī)劃劃分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)。以各級(jí)行政單元管理范圍作為規(guī)劃范圍，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的土地利用，沒有針對(duì)開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃出臺(tái)獨(dú)立的管理辦法。為適應(yīng)開發(fā)區(qū)土地管理要求，國(guó)土管理采用派出機(jī)構(gòu)管理模式，在開發(fā)區(qū)設(shè)立國(guó)土分局。

從土地利用分類來看，開發(fā)區(qū)用地屬于城鄉(xiāng)建設(shè)類用地，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地又可劃分為城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地和工礦建設(shè)用地。城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)納入城鎮(zhèn)建設(shè)用地部分進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的開發(fā)區(qū)，一般統(tǒng)計(jì)到工礦建設(shè)用地。這種統(tǒng)計(jì)方式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)開發(fā)區(qū)管理的全覆蓋。

從用地指標(biāo)來看，土地利用規(guī)劃對(duì)開發(fā)區(qū)用地指標(biāo)進(jìn)行單列。即上級(jí)行政單元向下級(jí)行政單元分配建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，會(huì)區(qū)分開發(fā)區(qū)與非開發(fā)區(qū)兩部分。開發(fā)區(qū)用地指標(biāo)會(huì)單列配置給開發(fā)區(qū)，不必在下級(jí)行政單元中進(jìn)行二次分配。如果開發(fā)區(qū)跨幾個(gè)行政單元，則指標(biāo)也會(huì)對(duì)應(yīng)切塊到不同的行政單元。

為提高土地利用效益，國(guó)家每年組織開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，從用地結(jié)構(gòu)、土地利用強(qiáng)度和投入產(chǎn)出效益等方面評(píng)估開發(fā)區(qū)土地利用情況。通過這種模式，有效控制開發(fā)區(qū)土地開發(fā)供應(yīng)秩序和建設(shè)狀況，督促開發(fā)區(qū)逐步提高土地利用強(qiáng)度和產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益。

綜上所述，較之城鄉(xiāng)規(guī)劃偏重編制內(nèi)容的技術(shù)性管理模式，國(guó)土部門對(duì)開發(fā)區(qū)土地利用管理的政策性更強(qiáng)。在土地利用管理上，初步建立起宏觀管理和微觀管理相結(jié)合的一套政策工具，兼具權(quán)威性和靈活性。

2 開發(fā)區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的定位

2.1國(guó)家和地方國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建

新出臺(tái)的國(guó)土空間規(guī)劃編制體系可以概括為“五級(jí)三類”?！拔寮?jí)”延續(xù)了原土地利用規(guī)劃編制模式，按照國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)行政等級(jí)編制國(guó)土空間規(guī)劃?！叭悺奔纯傮w規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，“通過詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃來細(xì)化和落實(shí)總體規(guī)劃”。

開發(fā)區(qū)作為一種特殊的管理單元，在“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系中沒有獨(dú)立表述。各省出臺(tái)的國(guó)土空間規(guī)劃工作方案，如山東、廣東、新疆等省區(qū)，也基本傳遞的國(guó)家總體安排，對(duì)開發(fā)區(qū)沒有給出具體規(guī)定。這意味著，在國(guó)土空間規(guī)劃中開發(fā)區(qū)規(guī)劃不會(huì)成為一個(gè)獨(dú)立的規(guī)劃層次或類型，必須納入“五級(jí)三類”規(guī)劃體系之中。以下我們從總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃三個(gè)規(guī)劃類型來分別探討，確定開發(fā)區(qū)在國(guó)土空間規(guī)劃體系中的定位。

2.2開發(fā)區(qū)與國(guó)土空間總體規(guī)劃

國(guó)土空間總體規(guī)劃包括國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層次，從開發(fā)區(qū)空間分布特征來看，開發(fā)區(qū)一般會(huì)落地到某個(gè)地級(jí)市市區(qū)或某個(gè)縣級(jí)單元（縣或縣級(jí)市）。先以市區(qū)范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)為例，其具體管理范圍可能包括若干街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元。《若干意見》提出“可以以幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃”。按照上述意見，可以統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)管理下的街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元，統(tǒng)一編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，替代原開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃?？h級(jí)單元內(nèi)的開發(fā)區(qū)亦可參照這一模式，編制開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃。

這種方式將開發(fā)區(qū)規(guī)劃置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃，有利之處是可以充分落實(shí)市、縣級(jí)總體規(guī)劃要求，問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃在行政級(jí)別上與開發(fā)區(qū)不對(duì)等（開發(fā)區(qū)一般具備副縣級(jí)或以上級(jí)別管理權(quán)限），造成開發(fā)區(qū)被“矮化”，其發(fā)展訴求難以在市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制過程中得到充分體現(xiàn)。

2.3開發(fā)區(qū)與國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃

《若干意見》要求，“在市縣及以下編制詳細(xì)規(guī)劃”，“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的詳細(xì)規(guī)劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批”。根據(jù)開發(fā)邊界劃定指南，開發(fā)區(qū)管理范圍必須納入開發(fā)邊界。因此，可在市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃之下，在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)編制詳細(xì)規(guī)劃，作為開發(fā)區(qū)一切“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)”。

這種方式完全落實(shí)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，優(yōu)點(diǎn)是便于在市、縣級(jí)行政單元內(nèi)統(tǒng)籌國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)利用，銜接了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)開發(fā)區(qū)的管理要求。問題是將原有開發(fā)區(qū)兩級(jí)規(guī)劃體系（總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃）變?yōu)橐患?jí)，總體規(guī)劃層次的消失將導(dǎo)致開發(fā)區(qū)缺少對(duì)應(yīng)其管轄范圍的宏觀層次規(guī)劃，同時(shí)也導(dǎo)致開發(fā)區(qū)沒有途徑表達(dá)對(duì)等其行政級(jí)別的發(fā)展訴求。

2.4開發(fā)區(qū)與國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃

《若干意見》中強(qiáng)化國(guó)土空間（總體）規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃包括兩種類型：一種是特定區(qū)域包括跨行政區(qū)域的專項(xiàng)規(guī)劃；另一種是特定行業(yè)的專項(xiàng)規(guī)劃。《若干意見》同時(shí)要求“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃可在國(guó)家、省和市縣層級(jí)編制，不同層級(jí)、不同地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃可結(jié)合實(shí)際選擇編制的類型和精度”。

開發(fā)區(qū)可以視為一種市、縣級(jí)行政單元下的特定區(qū)域，因此可以在市、縣兩級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃之下，以專項(xiàng)規(guī)劃方式編制開發(fā)區(qū)規(guī)劃。這種方式將開發(fā)區(qū)規(guī)劃視為市、縣級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃。按照現(xiàn)行國(guó)土空間規(guī)劃編制組織模式，在總體規(guī)劃編制同時(shí)需要編制專項(xiàng)規(guī)劃大綱，匯總相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃建議和意見，并納入總體規(guī)劃編制成果。在總體規(guī)劃成果編制完成后，開發(fā)區(qū)可以依據(jù)總體規(guī)劃再行編制開發(fā)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)總體規(guī)劃相關(guān)要求。這種“專項(xiàng)規(guī)劃大綱—專項(xiàng)規(guī)劃成果”相結(jié)合的編制模式，既落實(shí)了“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，也可對(duì)等開發(fā)區(qū)管理權(quán)限，在上下互動(dòng)過程中充分反映開發(fā)區(qū)的發(fā)展訴求。

2.5構(gòu)建新的開發(fā)區(qū)兩級(jí)規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理方式，必須銜接長(zhǎng)期以來形成的開發(fā)區(qū)“總體規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”兩級(jí)規(guī)劃編制體系，充分體現(xiàn)開發(fā)區(qū)的行政管理層級(jí)和獨(dú)立發(fā)展訴求，同時(shí)又要有效規(guī)避原城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃體系下開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理的弊病和問題?；谇笆龇治鲇懻?，建議在國(guó)土空間規(guī)劃體系中為開發(fā)區(qū)構(gòu)建新的兩級(jí)規(guī)劃編制體系，即開發(fā)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃和開發(fā)區(qū)詳細(xì)規(guī)劃。通過專項(xiàng)規(guī)劃，充分在總體規(guī)劃層次體現(xiàn)開發(fā)區(qū)的宏觀發(fā)展訴求，通過詳細(xì)規(guī)劃指導(dǎo)開發(fā)區(qū)的具體建設(shè)行為。

3 昌吉州國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理芻議

3.1 昌吉州國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理現(xiàn)狀

昌吉回族自治州地處新疆維吾爾自治區(qū)中部，是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶和烏昌石城鎮(zhèn)群的核心組成部分，是我國(guó)實(shí)施“一帶一路”開放戰(zhàn)略的樞紐地區(qū)。昌吉州州域總面積7.39萬平方公里，總?cè)丝诩s140萬人，下轄兩市、五縣和三個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。三個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)分別為新疆昌吉國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“昌吉農(nóng)業(yè)園”）、昌吉國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“昌吉高新區(qū)”）和新疆準(zhǔn)東國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)”）。

昌吉高新區(qū)于2000年6月被新疆維吾爾自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)為省級(jí)高新區(qū)，2010年9月經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)高新區(qū)。高新區(qū)管理范圍位于昌吉市榆樹溝鎮(zhèn)，高新區(qū)與榆樹溝鎮(zhèn)探索建立了“區(qū)鎮(zhèn)合一”的管理模式，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和土地管理上進(jìn)行統(tǒng)籌。高新區(qū)下設(shè)獨(dú)立規(guī)劃管理部門，級(jí)別上與昌吉市規(guī)劃局平級(jí)。由于高新區(qū)管理范圍位于昌吉市城市規(guī)劃建設(shè)用地以外，土地指標(biāo)單列，因此與市里矛盾不大，問題主要集中在水資源配置方面。

昌吉農(nóng)業(yè)園2002年經(jīng)國(guó)家科技部批準(zhǔn)設(shè)立，是新疆地方第一個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)。昌吉農(nóng)業(yè)園位于昌吉市市域范圍內(nèi)，在規(guī)劃管理上昌吉農(nóng)業(yè)園設(shè)有獨(dú)立管理部門，與昌吉市規(guī)劃局平級(jí)。農(nóng)業(yè)園由核心區(qū)、加工區(qū)和示范區(qū)三部分組成，其中核心區(qū)位于昌吉市城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，“一城兩局”的規(guī)劃管理架構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)園核心區(qū)與昌吉市在建設(shè)用地指標(biāo)和公共設(shè)施配置方面存在較多矛盾。農(nóng)業(yè)園加工區(qū)和示范區(qū)位于昌吉市城市規(guī)劃建設(shè)用地以外，在土地指標(biāo)方面單列，與市里矛盾相對(duì)較小。

2012年9月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立國(guó)家級(jí)新疆準(zhǔn)東經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。2013年11月，自治區(qū)批復(fù)設(shè)立新疆準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，為自治區(qū)人民政府派出機(jī)構(gòu)，委托昌吉州黨委、人民政府管理。開發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積約1.55萬平方公里，橫跨昌吉州吉木薩爾、奇臺(tái)、木壘3個(gè)縣，東西長(zhǎng)220公里，南北平均寬60公里。準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)獨(dú)立設(shè)置了規(guī)劃管理部門，且行政級(jí)別高于吉木薩爾、奇臺(tái)、木壘三縣。雖然準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)管理區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，但準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)與三縣在規(guī)劃管理上仍存在較多摩擦，對(duì)開發(fā)區(qū)重大項(xiàng)目選址、規(guī)劃和建設(shè)造成一定影響。

3.2 昌吉州國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃探索

為順利推進(jìn)昌吉州國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，昌吉州人民政府依據(jù)新疆自治區(qū)工作方案，初步擬定了《自治州全面開展國(guó)土空間（總體）規(guī)劃編制工作方案》（以下簡(jiǎn)稱“《工作方案》”），在州內(nèi)建立“三級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，“三級(jí)”即自治州、縣（縣級(jí)市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級(jí)，“三類”即總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。結(jié)合昌吉州三個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)空間分布特征和現(xiàn)行管理模式，同時(shí)為消除開發(fā)區(qū)與城鎮(zhèn)規(guī)劃管理之間的矛盾與問題，《工作方案》提出以專項(xiàng)規(guī)劃方式將開發(fā)區(qū)納入“三級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系，不再獨(dú)立編制開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃。

為實(shí)現(xiàn)昌吉市域范圍內(nèi)國(guó)土空間的統(tǒng)一管理，《工作方案》提出由昌吉市人民政府牽頭，統(tǒng)籌市域內(nèi)的昌吉高新區(qū)和昌吉農(nóng)業(yè)園，由兩個(gè)園區(qū)管委會(huì)編制開發(fā)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃，并將專項(xiàng)規(guī)劃成果納入昌吉市國(guó)土空間總體規(guī)劃。目前，昌吉市域范圍內(nèi)一市兩園區(qū)已啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃前期工作。為確保園區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃與總體規(guī)劃的無縫銜接，在工作組織上，由昌吉州自然資源局指導(dǎo)統(tǒng)一組織一市兩園區(qū)規(guī)劃編制招投標(biāo)工作，委托同一技術(shù)單位編制城市總體規(guī)劃和開發(fā)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃；在技術(shù)路線上，同步昌吉市總體規(guī)劃，兩開發(fā)區(qū)編制發(fā)展大綱，將發(fā)展定位、主要指標(biāo)、“三線”劃定、空間格局等核心發(fā)展訴求融入昌吉市總體規(guī)劃。

根據(jù)《若干意見》關(guān)于專項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)要求，“跨行政區(qū)域或流域的國(guó)土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級(jí)自然資源主管部門牽頭組織編制，報(bào)同級(jí)政府審批”?！豆ぷ鞣桨浮诽岢鲇刹萑嗣裾疇款^，組織協(xié)調(diào)準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)、吉木薩爾縣、奇臺(tái)縣、木壘縣，在昌吉州層面編制準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃，開發(fā)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃編制成果納入昌吉州國(guó)土空間總體規(guī)劃。為確保準(zhǔn)東專項(xiàng)規(guī)劃與東部四縣市總體規(guī)劃的有效銜接，在工作組織上，昌吉州自然資源局將統(tǒng)籌東部四縣市和準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)編制招投標(biāo)工作，委托同一技術(shù)單位編制縣市總體規(guī)劃和準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃；在技術(shù)路線上，以昌吉州國(guó)土空間總體規(guī)劃為平臺(tái)，同步推進(jìn)東部四個(gè)縣市與準(zhǔn)東開發(fā)區(qū)發(fā)展大綱編寫工作，實(shí)現(xiàn)縣市總體規(guī)劃與開發(fā)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃的對(duì)接。

4 結(jié)論與建議

各級(jí)各類開發(fā)區(qū)仍是我國(guó)改革開放的先行者和排頭兵，在國(guó)土空間規(guī)劃體系建立過程中，需要重視和優(yōu)化開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理。一方面，建議在國(guó)家、省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作方案中，需要進(jìn)一步明晰開發(fā)區(qū)定位，規(guī)范開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制和管理要求，做好與既有開發(fā)區(qū)規(guī)劃管理制度的銜接；另一方面，結(jié)合開發(fā)區(qū)“產(chǎn)城一體、區(qū)政合一”等改革發(fā)展方向，立足國(guó)土空間整體保護(hù)開發(fā)利用，進(jìn)一步完善開發(fā)區(qū)規(guī)劃編制內(nèi)容，引導(dǎo)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

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