孫青林 康凱 李銘

摘要：甘肅省張掖市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作從戰(zhàn)略指引和問題導向出發(fā)，落實發(fā)展目標與戰(zhàn)略，解決城鎮(zhèn)空間拓展面臨的主要問題，優(yōu)化城市空間結構和形態(tài)，初步劃定了全域市級開發(fā)邊界。本文從以上實踐經(jīng)驗出發(fā)，預判甘肅省河西地區(qū)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作可能面臨的五類難點，并從國土空間規(guī)劃編制的層級框架與技術體系入手，在省市聯(lián)動、科學支撐和政策設計等方面提出有針對性的工作思路。

關鍵詞：國土空間規(guī)劃；綠洲城市；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；工作方法 ；張掖市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.11.010 中圖分類號：TU984.2

文章編號：1009-1483（2019）11-0061-07 文獻標識碼：A

Practical Exploration on the Demarcation of Urban Development Boundary in Arid Oasis City in Northwest China： Taking Zhangye City of Gansu Province as an Example

SUN Qinglin， KANG Kai， LI Ming

[Abstract] In the view of strategic guidance and problem orientation， the delimitation of urban development boundary in Zhangye City implements the development goals and strategies， solves the main problems faced by urban spatial expansion， optimizes urban spatial structure and form， and preliminarily delimited the urban development boundary of the City. Based on the practical experience metioned above， this paper predicts five kinds of dilemmas that may be faced by the delimitation of urban development boundary in Hexi area of Gansu Province. Starting with the hierarchical framework and technical system of territory development plan， this paper puts forward some pertinent working ideas in the aspects of provincial-municipal linkage， scientific support and policy design.

[Keywords] territorial spatial planning； sasis city； urban development boundary； working method； Zhangye City

1 背景

1.1 研究背景

2013年，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的要求后，2014年住建部、國土部開展了14個城市的開發(fā)邊界劃定工作。2014年11月，發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合開展了全國28個市縣“多規(guī)合一”試點工作；2015年海南、寧夏先后開展省級“多規(guī)合一” 試點，隨后2017年1月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級空間規(guī)劃試點方案》，確定增加吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州7個省級空間規(guī)劃試點。至此，全國范圍內開發(fā)邊界劃定工作全面開展。

甘肅省的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作始于2014年5月開展的“多規(guī)合一”試點工作，至2016年底基本結束，共選取17個試點縣（市），全面涵蓋了省內各類型城市，取得了包括開發(fā)邊界劃定方法、管控政策、彈性規(guī)則等方面的省內共識。

張掖市高臺縣入選甘肅省“多規(guī)合一”試點，初步劃定了“多規(guī)合一”視角下的開發(fā)邊界，但甘州區(qū)及其他4縣①并未開展此項工作。本次張掖城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作來自于2018年啟動的《張掖市城市總體規(guī)劃（2018—2035年）》階段成果，全面劃定了張掖市全域的市級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

張掖市位于甘肅省河西走廊中段，屬于典型的農業(yè)綠洲城市，是祁連山國家生態(tài)屏障的重要組成部分，同時也是“絲綢之路經(jīng)濟帶”甘肅段重要支點；境內地貌多樣，城鎮(zhèn)類型涵蓋了綠洲城市、戈壁城市、山地城市及各類獨立園區(qū)，其開發(fā)邊界劃定工作在河西乃至新疆部分地區(qū)極具代表性和示范意義。

1.2國內開發(fā)邊界研究進展

學界對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界自2014年展開了廣泛研究。廈門、武漢、杭州、上海、沈陽等開發(fā)邊界劃定試點城市總結了各自的技術方法[1-4]，市縣“多規(guī)合一”試點的各城市也探討了“多規(guī)合一”手段下的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法；過程中還伴隨著方法論的提升，應用生態(tài)、安全、耕地保護等底限約束和空間模型手段劃定開發(fā)邊界的技術方法得以廣泛研究[5-9]；省級試點劃定開發(fā)邊界領域，目前尚處于起步階段，探討了省市同步劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的技術方法。

從開發(fā)邊界劃定方法來看，絕大多數(shù)研究從市縣本體論出發(fā)，針對城市本體無序擴張，從底限要素扣除和用地需求匯總與預測兩個主要視角，部分城市還結合了土地利用總體規(guī)劃有條件建設區(qū)的劃定方法，綜合劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

綜上，已有開發(fā)邊界研究尚未充分探討發(fā)展規(guī)律和戰(zhàn)略如何在實踐層面指引土地資源的投入，以及如何壓縮過大的開發(fā)預期，同時在地方特色尤其是綠洲干旱型城市開發(fā)邊界的劃定領域的探討尚為空白，未來開展省級、省市聯(lián)動劃定市縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界工作領域也有待進一步探討。

2 張掖市開發(fā)邊界劃定的實踐成效

2.1識別城市發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化綠洲城市開發(fā)邊界劃定方法

“綠水青山就是金山銀山”是新時期發(fā)展動力機制最為貼切的表述[10]。對于西北相對落后地區(qū)而言，人民群眾對于美好生活的向往與發(fā)達地區(qū)是一致的。上一個時期，城鎮(zhèn)化的動力主要來自于工業(yè)化的帶動，促進第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，進一步促進城鎮(zhèn)化進程；在生態(tài)文明時期，動力機制發(fā)生了轉換：張掖市的城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率變化曲線在2011年發(fā)生了偏離并逐年擴大，與此同時城鎮(zhèn)化率與人居環(huán)境指數(shù)②、三產(chǎn)比例變化曲線呈現(xiàn)高度同步增長態(tài)勢（見圖1、圖2）；據(jù)2018年民意調查顯示，90%以上民眾將中心城區(qū)、縣城作為城鎮(zhèn)化的首選地。從動力機制和空間載體視角來看，張掖市的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了城市時代，發(fā)展戰(zhàn)略應引導有限的用地資源投入與城市發(fā)展規(guī)律相匹配，在保障鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)發(fā)展的同時，更為科學地向城市，尤其是應向改善人居環(huán)境、促進三產(chǎn)方向投放，而非低效粗放地投入到盲目的工業(yè)園區(qū)建設中。

綠洲與城鄉(xiāng)的伴生關系決定了張掖城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，進而通過“人地對應”關系影響開發(fā)邊界規(guī)模。歷史上的張掖地區(qū)首府觻得縣就是因為過度樵采、農墾和放牧，以及隨之帶來的人口激增，導致其所在的綠洲逐漸消失，城市也隨之消亡[12]（見圖3）。以史明鑒，張掖的城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展必須以保障綠洲合理規(guī)模為前提。因此，張掖市人口發(fā)展預測的核心工作之一就是從保障合理耕作規(guī)模進而保障綠洲規(guī)模入手（耕地占綠洲面積約80%），推導保障綠洲規(guī)模所需的農村勞動力和總人口，校核城鎮(zhèn)人口預測結論，從而提高了開發(fā)邊界劃定工作的科學性。

在城市結構和形態(tài)管控上，城市設計手法兼?zhèn)涿缹W和理性的雙重優(yōu)勢，在張掖城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作中起到了重要作用。通過生態(tài)敏感性分析和建設用地適宜性評價，全面梳理了張掖中心城區(qū)周邊的限制性要素，明確必須避讓城鎮(zhèn)周邊永久基本農田和生態(tài)紅線，并將市級濕地公園等開敞空間納入城市開發(fā)邊界，從城市設計視角預留城市綠環(huán)、綠楔和視線通廊，優(yōu)化了城市結構和形態(tài)，促進人居環(huán)境提升（見圖4）。

2.2問題導向劃定戈壁灘開發(fā)區(qū)邊界，倒逼工業(yè)發(fā)展轉型

國家西部大開發(fā)以來，甘肅全省確定了“落后追趕”基調的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，張掖市在此階段設立了一處國家級開發(fā)區(qū)、五處省級開發(fā)區(qū)及四處縣級開發(fā)區(qū)。發(fā)展至今，園區(qū)產(chǎn)業(yè)仍以資源依賴、投資拉動為主要特征；自祁連山生態(tài)環(huán)保事件③以來，工業(yè)發(fā)展陷于停滯的同時大量建設用地已經(jīng)低效、粗放地投入到園區(qū)建設中：2017年底，各園區(qū)累計供地34.09平方公里，投資強度不足全國平均水平的50%，產(chǎn)出強度不足全國平均水平的10%。

究其內因，低效的開發(fā)伴隨著規(guī)模的非理性擴張，已有規(guī)劃更是延續(xù)和助長了目前的開發(fā)模式。“發(fā)改下達指標—城規(guī)先行落實—土規(guī)有限跟進”是張掖開發(fā)區(qū)無序發(fā)展的重要原因。各級發(fā)改部門下達的園區(qū)總用地規(guī)模為376平方公里，相關城鄉(xiāng)規(guī)劃總用地規(guī)模為240平方公里，土地利用總體規(guī)劃用地規(guī)模為76平方公里。盡管土地利用總體規(guī)劃從指標約束的角度限制了工業(yè)用地的過度投放，但占比高達70%以上、位于戈壁國有荒灘無需征地的有條件建設區(qū)，客觀上造成了張掖市戈壁灘上工礦企業(yè)的“撒芝麻”布局問題。本次工作從問題導向出發(fā)，按照“以國批區(qū)范圍為基準，以國土申報區(qū)與國土規(guī)劃指標為定量要求，與已有多規(guī)合一成果協(xié)調，綜合考慮現(xiàn)狀建設與發(fā)展情況”的園區(qū)開發(fā)邊界劃定原則，初步劃定了全域開發(fā)區(qū)開發(fā)邊界，將開發(fā)區(qū)規(guī)模壓縮為原發(fā)改委下達規(guī)模的16%左右，原城鄉(xiāng)規(guī)劃預期規(guī)模的30%左右。

2.3修正執(zhí)行中的物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，科學劃定物流園區(qū)開發(fā)邊界

發(fā)展戰(zhàn)略的時效和決策科學與否往往決定了土地利用的績效，甚至可能出現(xiàn)土地資源錯位投放的問題?，F(xiàn)行城市總體規(guī)劃以“甘青蒙公路交通樞紐”發(fā)展定位為出發(fā)點，在三省公路樞紐處，山丹縣城西北側建設張掖國際物流園，考慮了蒙煤外運等因素，作為全市能級最高的物流中心。近年來的發(fā)展現(xiàn)實情況驗證了戰(zhàn)略指導的失誤：一方面距離該園區(qū)50公里左右的張掖市中心城區(qū)依托蘭新鐵路、連霍高速等區(qū)域交通條件，物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，而山丹物流園建設基本停滯；另一方面蒙煤外運的80%通過鐵路外運，且主通道不經(jīng)河西走廊。據(jù)此，規(guī)劃調整了現(xiàn)行戰(zhàn)略思路，確定市級物流中心位于張掖中心城區(qū)，原張掖國際物流園區(qū)作為山丹縣級物流園區(qū)，并依據(jù)全市物流發(fā)展現(xiàn)狀和預期，將該園區(qū)規(guī)劃用地規(guī)模壓縮至原城鄉(xiāng)規(guī)劃預期規(guī)模的26%左右，并初步劃定全域物流園區(qū)開發(fā)邊界（見圖5）。

3 尚未有效解決的技術難點

張掖開發(fā)邊界劃定的工作模式按照城市總體規(guī)劃改革試點要求，從地級市本級出發(fā)，尚未完全落實空間規(guī)劃改革要求，與未來市縣國土空間規(guī)劃編制要求存在技術路線偏差和研究深度差距。從尚未解決的技術要點來看，未來張掖乃至河西走廊城市在市縣國土空間規(guī)劃編制過程中，開展市縣開發(fā)邊界劃定工作可能面臨以下難點。

3.1轉型發(fā)展要求與地方發(fā)展的階段性矛盾

河西地區(qū)除始于三線建設時期的金昌、嘉峪關以外，絕大多數(shù)城市處于工業(yè)化進程的初級階段[6]。進入到生態(tài)文明時期，河西地區(qū)需要在最為嚴格的生態(tài)、資源條件約束下，盡快摒棄過去粗放的工業(yè)發(fā)展模式，與全國同步實現(xiàn)“高質量發(fā)展”。對于本輪國土空間規(guī)劃的開發(fā)邊界劃定工作，一方面要通過開發(fā)邊界的約束促進轉型，更重要的是如何通過政策、管控機制和行動計劃的設計，切實促進地方發(fā)展理念轉變，提升空間品質和價值，協(xié)助地方度過轉型的“陣痛期”。

3.2戰(zhàn)略決策的時效性與科學性

目前全國城市執(zhí)行的全域空間發(fā)展戰(zhàn)略多采取分行業(yè)的方式制定于上一個發(fā)展階段，局限于時代要求，在理念、目標、路徑、布局等方面已經(jīng)出現(xiàn)不適應性，河西地區(qū)體現(xiàn)的尤為明顯：各類國家、省級職能，尤其是以祁連山生態(tài)環(huán)保事件為代表的生態(tài)保護職能，未能得到充分落實；部分地方戰(zhàn)略決策缺少科學論證和區(qū)域協(xié)調考慮，項目盲目推進建設后導致無法挽回或極難扭轉的局面，如武威陸港的部分職能與蘭州新區(qū)重疊導致項目停滯[13]、張掖山丹物流園的資源錯位投放、各地工業(yè)園區(qū)盲目擴張規(guī)模導致壓縮規(guī)模難度極大等問題比比皆是，往往在本級國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略論證、開發(fā)邊界劃定工作中無法完全解決。

3.3“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的規(guī)律要求和“人定勝天” 的水資源觀念之間的矛盾

河西走廊是甘肅省極端缺水地區(qū)，其中嘉峪關、金昌為典型的戈壁城市，人均水資源占有量低于200立方米，低于聯(lián)合國確定的極度缺水標準；張掖、酒泉地域廣闊，綠洲較多，人均水資源在2000立方米以上，屬于輕度缺水；武威屬于多地形區(qū)域，人均水資源約700立方米，屬于重度缺水地區(qū)[14]。水資源總量的絕對貧乏、空間分布的極度不均衡、各城市之間用水需求差異與自清朝延續(xù)至今的分水制度[15]之間的尖銳矛盾是市縣本級國土空間規(guī)劃無法解決的前置問題；從地方視角來看，水資源的約束機制難以在本級形成：如張掖的農業(yè)用水占比高達90%以上，如通過提高農業(yè)用水效率少量壓縮農業(yè)用水比例，理論上可以解決本級工業(yè)和城鎮(zhèn)粗放式發(fā)展的用水需求[16]；嘉峪關、金昌的工業(yè)用水來自地下水、區(qū)域調水，水資源總量預期難以在本級規(guī)劃中進行實質性論證；廣布在戈壁灘上的各級各類工業(yè)園區(qū)，也都從自身需求角度，謀求水資源的解決之道。

3.4“人地對應”帶來的困惑

中國開發(fā)區(qū)審核公告中明確提出，名錄中的開發(fā)區(qū)規(guī)模必須是同時納入所在城市的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的部分[17]。河西地區(qū)乃至甘肅的實際情況則是大量開發(fā)區(qū)規(guī)模遠超國批區(qū)面積，如張掖市列入開發(fā)區(qū)審核公告的園區(qū)規(guī)劃面積是國批區(qū)面積的8倍，金塔縣工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃面積則是審核公告面積的810倍。造成此類問題的根源，在于原城市總體規(guī)劃確定的人地對應規(guī)則。促進城市范圍內的建設用地集中集約利用的本意無可厚非，但河西地區(qū)部分城市天然的產(chǎn)城分離和園區(qū)無序擴張，導致園區(qū)無法通過人地平衡納入本級城市總體規(guī)劃。顯然，未來市縣國土空間規(guī)劃不僅需要城鎮(zhèn)范圍內基于人口發(fā)展預測的人地對應約束，同時也需要更高層級、更為全面科學的全域建設用地約束機制。

3.5總量管控要求尚未精準下達至地方

開發(fā)邊界的劃定不能脫離量的概念。原國土規(guī)劃強調“總量、增量和流量”的管控概念及基于用地集中集約評價的強度管控概念，前者對應管控對象的建設用地總量、新增建設用地總量和增減掛用地總量，后者對應年度新增建設用地指標的下放。在市縣國土空間規(guī)劃編制中，存量甚至減量規(guī)劃導向下的開發(fā)邊界劃定工作可能意味著90%以上的城鎮(zhèn)工礦、風景名勝設施等承載著集中建設行為的建設用地必須進行定量分配，同時要滿足盡量以增減掛為手段補充的新增建設用地總量管控的要求。如延續(xù)以上要求，在省級總量管控分解指標要求尚未明確的情況下，本輪市縣級國土空間規(guī)劃開發(fā)邊界無法最終劃定。

4 市縣國土空間規(guī)劃開發(fā)邊界劃定工作思路初探

4.1適時推進省市空間規(guī)劃同步編制

從上一輪省級空間規(guī)劃試點經(jīng)驗來看，省市（縣）聯(lián)動開展國土空間規(guī)劃編制，是市縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界最終得以確定的必經(jīng)之路[18]。從地方視角來看，以海南省瓊中縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作為例，盡管工作開展初期從本級各類空間規(guī)劃合一的目標出發(fā)，初步劃定了各級各類城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，但在指標總量管控、彈性規(guī)則預留等方面不符合海南省要求；從省級視角來看，前期開展省級多規(guī)合一試點工作的省份，包括海南、寧夏、江西、安徽等地，經(jīng)過初期探索后都發(fā)現(xiàn)自上而下劃定開發(fā)邊界的方式缺少理論和技術體系支撐，最終無一例外采取了“省市同步、三上三下”的編制工作組織方式，最終形成省級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方案。

4.2強化省級垂直管理和空間要素統(tǒng)籌管理力度

本輪國土空間規(guī)劃編制工作，本質之一是通過規(guī)劃改革促進各級政府空間治理能力的提升。2019年5月發(fā)布的《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中，一方面明確要求“國家和省級規(guī)劃側重戰(zhàn)略性，對全國和省域國土空間格局做出全局安排，提出對下層級規(guī)劃約束性要求和引導性內容；市縣級規(guī)劃承上啟下，側重傳導性”[19]。可見，自1992年開始的“省直管縣”的垂直管理改革思路延續(xù)至今[20]，在空間規(guī)劃和治理領域構建“省—市縣”的扁平結構，從而促進行政管理高效、破解市縣爭利局面、提升縣域經(jīng)濟發(fā)展；另一方面要求省級國土空間規(guī)劃要對體現(xiàn)國家戰(zhàn)略意志、省級管理權限的重點要素（包括空間要素，如省級及以上開發(fā)區(qū)；資源要素，如水資源；以及社會經(jīng)濟要素等類型）強化統(tǒng)籌管理，在空間類要素如省級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界領域，通過市縣平級的架構，對總量管控指標和空間布局要求進行分解落實，防止市縣級國土空間規(guī)劃約束性失效并有效指導市縣國土空間規(guī)劃發(fā)揮“傳導性”職能，劃定本級城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

4.3加強規(guī)劃編制的科學支撐

省級層面理性和科學的分析、預測是市縣國土空間規(guī)劃開發(fā)邊界劃定工作的核心依據(jù)。全省統(tǒng)一開展“雙評價”工作，摸清現(xiàn)狀本底資源條件，為省級空間規(guī)劃科學劃定各類管控線和全域用途管制提供科學支撐，同時為市縣國土空間規(guī)劃提供約束性支撐；在“雙評價”基礎上，開展“雙評估”，基于“三調”數(shù)據(jù)對全省自然資源開發(fā)和保護現(xiàn)狀特征、問題和原有空間規(guī)劃執(zhí)行情況進行分析，為各級國土空間規(guī)劃提供理論依據(jù)、問題導向和目標導向；強化全省現(xiàn)狀建設用地利用績效評估工作，提供增量建設用地指標分配的基本依據(jù)[21]；統(tǒng)籌開展全省人口發(fā)展預測，為建設用地總量分配提供基本依據(jù)，避免全省各市縣規(guī)劃預測人口之和遠超全省合理預期的問題再度出現(xiàn)。

4.4加強規(guī)劃實施與管控的政策工具設計

規(guī)劃的本質是面向實施管理的公共政策[22]。開發(fā)邊界的政策導向應包括管控要求、調整與維護、管理與維護三個方面，強化開發(fā)邊界在促進集中集約開發(fā)的剛性約束作用，保障調整優(yōu)化的程序規(guī)范性和可行性，促進城市集中建設區(qū)功能布局、空間形態(tài)和人居環(huán)境優(yōu)化，并結合甘肅河西地區(qū)集中建設行為的特征與問題，制定有針對性的、遠近結合政策工具，加強政策投放的可實施性。

5 結語

按照自然資源部空間規(guī)劃先行先試工作要求，省、市（縣）國土空間規(guī)劃編制時間緊迫。作為國土空間規(guī)劃編制的核心任務之一，市縣城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定工作必須在短時間內深入理解并高度落實相關理念和國省政策，梳理已有空間規(guī)劃改革經(jīng)驗并結合新技術趨勢盡快形成科學合理、可操作性強的技術邏輯體系和話語體系，理清省市（縣）縱向關系、專題研究橫向聯(lián)系，并同時深入完成地方特色問題與特征的識別，系統(tǒng)并有針對性地迅速開展工作。這對新時期參與國土空間規(guī)劃的廣大一線工作者提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，筆者希望本文提出的不成熟的思考，能夠在方法論層面拋磚引玉，促進開發(fā)邊界劃定領域實踐成果的有效產(chǎn)出。

注：

① 張掖下轄甘州區(qū)、高臺縣、臨澤縣、山丹縣、民樂縣、肅南縣，總面積為3.86萬平方公里。

②人居環(huán)境指數(shù)：指通過生活垃圾無害化處理率、污水集中處理率、萬人公交車擁有量、每百人擁有公共圖書藏量、人均城市道路面積、建成區(qū)綠化覆蓋率、每萬人醫(yī)護人員數(shù)、每萬人擁有醫(yī)院床位數(shù)、每萬人擁有中小學專任教師數(shù)、教育支出占地方財政支出比重、每萬戶互聯(lián)網(wǎng)接入戶數(shù)等各項指標構建評價體系，通過綜合評價得出的數(shù)值，是衡量人居環(huán)境發(fā)展階段、發(fā)展質量的主要參考指標。評價結果數(shù)值越高，說明評價對象的人居環(huán)境質量越高。

③中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報指出，祁連山局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問題突出：一是違法違規(guī)開發(fā)礦產(chǎn)資源問題嚴重，長期以來大規(guī)模的探礦、采礦活動，造成保護區(qū)局部植被破壞、水土流失、地表塌陷；二是部分水電設施違法建設、違規(guī)運行，祁連山地區(qū)黑河、石羊河、疏勒河等流域高強度開發(fā)水電項目，由于在設計、建設、運行中對生態(tài)流量考慮不足，導致下游河段出現(xiàn)減水甚至斷流現(xiàn)象，水生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞。

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