三權(quán)分置改革中農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款研究

李少武 張銜

摘要：在三權(quán)分置改革下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款兼顧效率和公平，兼有金融性和普惠性，是金融支農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村金融扶貧的新方式，是當(dāng)前農(nóng)村金融和普惠金融的有力補(bǔ)充。不過，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款在抵押物價(jià)值評估和確認(rèn)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)、地方政府支持等方面存在不足，抑制了其充分發(fā)揮金融性和普惠性功能。只有合理界定和發(fā)揮市場和政府作用，以精準(zhǔn)識別和分類施策的方式評估和確認(rèn)抵押物價(jià)值，構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)體系，完善農(nóng)村信用體系，建立農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制等，才能充分釋放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款金融性和普惠性潛能，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融快速普惠發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款;農(nóng)村金融;普惠金融;三權(quán)分置改革

[中圖分類號]F832

[文章編號]1673-0186（2019）01-035-009

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[DOI編碼]10.19631/j.cnki.css.2019.01.004

2004年以來，中央一號文件連續(xù)14年聚焦我國社會經(jīng)濟(jì)生活中頭等大事——“三農(nóng)”問題。目前，我國農(nóng)村金融發(fā)展中金融性和普惠性不足問題凸顯，使得農(nóng)村資金供不應(yīng)求且結(jié)構(gòu)不合理，成為解決“三農(nóng)”問題的重大制約因素之一。為此，在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的基礎(chǔ)上，我國實(shí)施了三權(quán)分置改革。這一土地制度再創(chuàng)新將農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)”分離進(jìn)一步細(xì)化為土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分離。三權(quán)分置改革既穩(wěn)定了現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營關(guān)系，又使得承包權(quán)擔(dān)負(fù)農(nóng)村土地保障功能，經(jīng)營權(quán)承擔(dān)農(nóng)村土地融資功能，有力促進(jìn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款開展，為農(nóng)村金融和普惠金融發(fā)展提供了新路徑。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押貸款問題是涉及我國農(nóng)村土地法律制度、經(jīng)濟(jì)和金融等深層次改革和創(chuàng)新所必須面對的重大的新課題。丁關(guān)良等，陳勝，李怡忻等探究了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押貸款的法律制度問題。曹璨等楊婷怡等著重分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)效果和具體模式。于麗紅等，占治民等研究了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融風(fēng)險(xiǎn)問題。與之不同，本文從農(nóng)村金融和普惠金融相結(jié)合的視角，結(jié)合湖北省宜昌市秭歸縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中的實(shí)際問題，較為系統(tǒng)的研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意義、問題和對策，以更好地發(fā)揮其金融性和普惠性功能，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意義

在三權(quán)分置改革下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款得到了制度層面上的確認(rèn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)村土地集體所有制的有效金融實(shí)現(xiàn)形式，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)豐富和細(xì)分下的金融賦權(quán)，是實(shí)現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和提高農(nóng)民收入提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營效益的重要金融創(chuàng)新，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

（一）兼顧效率和公平

由于我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和三權(quán)分置改革這兩大農(nóng)村土地制度創(chuàng)新兼顧效率和公平，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)兼顧效率和公平，也就使得其派生出的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款天然地兼顧效率和公平。

在中國，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款有著與世界其他各國截然不同且意義非凡的作用。究其根源就在于我國實(shí)施了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和三權(quán)分置改革這兩次很好兼顧效率和公平的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。在我國這樣一個(gè)人多地少的大國，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革既取消了低效率和公平并存的人民公社，也沒有走向效率和公平對立的土地私有化道路，而是探索出了兼顧效率和公平的極具中國特色的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)模式。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制采取集體所有和聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，使得農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，極大地調(diào)動(dòng)了最廣大農(nóng)民的積極性，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。與此同時(shí)，最廣：大農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)又是建立在土地按人均分配的基礎(chǔ)上，從而很好地解決了公平問題。正是由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制兼顧效率和公平的特性，既適應(yīng)于當(dāng)前手工勞動(dòng)為主的生產(chǎn)力狀況和今后農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對生產(chǎn)力的要求，又符合最廣大農(nóng)民的根本利益，被黨和國家充分肯定和長期堅(jiān)持，成為后續(xù)農(nóng)村土地制度改革的基石。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，我國根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行了三權(quán)分置改革。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，三權(quán)分置改革促使承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。三權(quán)分置改革穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)的做法，使得土地既可以作為農(nóng)民基本生計(jì)保障，發(fā)揮使用價(jià)值;又可以被流轉(zhuǎn)和抵押，發(fā)揮交換價(jià)值，進(jìn)而極大地改善了土地這一重要資源的配置效率，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展;又肯定和延續(xù)了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革中土地按人均分配原則，極具公平性。

正是因?yàn)槲覈彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和三權(quán)分置改革賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款內(nèi)生的效率性，使其可以增加農(nóng)村資金供給，扭轉(zhuǎn)資金流出農(nóng)村的趨勢，提高農(nóng)村資金和資源配置效率，滿足廣大農(nóng)民生產(chǎn)生活的資金需求，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和三權(quán)分置改革堅(jiān)持土地按人均分配的公平原則，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款必將惠及我國最廣大的農(nóng)民和大量的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等弱勢群體，具有極大的公平性。

（二）兼具金融性和普惠性

正是由于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)本身兼顧效率和公平，必然使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款兼具金融性和普惠性。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將其依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物作為抵押擔(dān)保物向金融機(jī)構(gòu)申請貸款的金融行為。從金融性角度看，與其他抵押貸款一樣，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款基于借貸雙方自愿，由借款方提供一定的抵押品作為貸款到期償還的擔(dān)保，以雙方協(xié)商的利率、期限、金額等條件，獲得貸款人借款的金融行為。這一金融行為充分尊重了借貸雙方的意愿，充分考慮了借貸雙方的風(fēng)險(xiǎn)和收益，是一種自發(fā)自愿的市場行為。在“看不見的手”的作用下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融性確保了農(nóng)民、農(nóng)村土地經(jīng)營者和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等各方的積極性和主動(dòng)性，并不斷尋求供求變動(dòng)下的借貸均衡和各個(gè)層次下的體制機(jī)制完善，進(jìn)而促使各參與方利益趨于最大化，必然惠及最廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，也極大促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革下土地按人均分配原則，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款必將惠及所有農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等弱勢群體，尤其是貧困農(nóng)民，具有公平、平等、正義和共享的普惠性。

（三）提供金融支農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村金融扶貧的新方式

社會資金不愿意流向農(nóng)村，甚至流出農(nóng)村;留在農(nóng)村的資金效率不高、公平性不強(qiáng)等問題是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的重要原因之一。農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融權(quán)缺失則是上述農(nóng)村資金問題的主要根源所在。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款授予農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融權(quán)，必然成為金融支農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村金融扶貧的新方式。

農(nóng)村金融發(fā)展既需要滿足農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“盈利性、流動(dòng)性和安全性”的經(jīng)營原則要求，使其有足夠的動(dòng)力提供持續(xù)不斷的資金供給;又要切實(shí)降低農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的借款成本和提供必要的還款保障，解決其生產(chǎn)生活資金需求難以滿足的問題?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村金融供給端往往資金使用成本（利率）高、額度低、交易風(fēng)險(xiǎn)大;而需求端則是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需資金周期長，變數(shù)大，農(nóng)民收入低、擔(dān)保物少、擔(dān)保困難。農(nóng)村資金供求矛盾疊加導(dǎo)致農(nóng)村金融發(fā)展困難重重并有著嚴(yán)重的“馬太效應(yīng)”，急需重大土地制度創(chuàng)新加以破解。

在三權(quán)分置改革下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一種基于土地承包經(jīng)營權(quán)的金融創(chuàng)新，是當(dāng)前農(nóng)村金融供求不足的有力補(bǔ)充。就農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是抵押物和還款來源“合二為一”的貸款形式，可以提供額度較大利息較低、免擔(dān)保（或由地方政府出資的擔(dān)保公司提供部分或全部擔(dān)保）符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期資金需求的中長期貸款。對于最廣大的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，農(nóng)村承包土地是其最主要的財(cái)富形式，土地承包經(jīng)營權(quán)收益是其最主要的財(cái)富來源。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以有效地緩解農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有大量生產(chǎn)生活資金需求，而缺少有價(jià)值的抵押物和穩(wěn)定還款來源的問題。于是，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款可以有效地促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就資金供求達(dá)成共識，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融快速普惠發(fā)展。同時(shí)，地方政府可以通過為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供擔(dān)保和對貧困戶等弱勢群體提供低利息補(bǔ)貼等形式，以較低的財(cái)政資金成本撬動(dòng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營主體發(fā)展提供大量長期低息資金，為產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧和文化扶貧等扶貧形式提供必要的金融支持，實(shí)現(xiàn)金融支農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村金融扶貧。

（四）成為當(dāng)前農(nóng)村金融和普惠金融的有力補(bǔ)充

目前，我國農(nóng)村金融有如下幾種主要形式：一是農(nóng)村商業(yè)金融。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則給予農(nóng)民小額信用貸款為主、抵質(zhì)押貸款為輔的金融產(chǎn)品和服務(wù)。二是政策性農(nóng)村金融。主要有：（1）純國有政策性農(nóng)村金融。以中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對大宗農(nóng)產(chǎn)品提供保護(hù)價(jià)收購和相應(yīng)的金融支持為代表。（2）政銀合作型政策性農(nóng)村金融。如：地方政府提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金與金融機(jī)構(gòu)合作開展的“助保貸”“助農(nóng)貸”等。又如：省再擔(dān)保集團(tuán)和市州縣政府共同出資成立融資性擔(dān)保公司，并與銀行共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的助農(nóng)銀擔(dān)合作。（3）農(nóng)村金融扶貧貸款。目前，農(nóng)村金融扶貧貸款向滿足帶動(dòng)貧困戶增收要求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和貧困戶發(fā)放數(shù)額不等的無信用擔(dān)保的免息貸款。三是農(nóng)村民間借貸。農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與非金融機(jī)構(gòu)之間及其相互之間發(fā)生的處于“灰色地帶”的資金融通行為。

目前，我國主要農(nóng)村金融形式存在著諸多問題，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融快速普惠發(fā)展。一是農(nóng)村商業(yè)金融需要堅(jiān)持“盈利性、流動(dòng)性、安全性”的經(jīng)營原則，而農(nóng)村卻普遍存在著農(nóng)民收入不高和缺乏抵押物，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長、風(fēng)險(xiǎn)大等現(xiàn)實(shí)情況。于是，農(nóng)村商業(yè)金融以由公職人員等提供擔(dān)保的小額、短期、高息的信用貸款為主，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村金融需求。二是政策性農(nóng)村金融缺乏市場機(jī)制作用，沒有激發(fā)農(nóng)村金融發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力和潛力。政策性農(nóng)村金融既由于政府主導(dǎo)低利率貸款，降低農(nóng)村儲蓄能力，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資本外流;又普遍缺乏高效的還款體系和監(jiān)督體系，導(dǎo)致信貸資金回收不利;還導(dǎo)致低息信貸補(bǔ)貼多流向富農(nóng)，而貧農(nóng)則缺乏有效信貸支持，有悖于為農(nóng)村低收入者提供低息貸款的目的91。由于過度依賴國家政策和補(bǔ)助，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)往往龐大卻低效。三是民間借貸普遍存在著高利貸、不規(guī)范等問題，處于無序發(fā)展階段并有明顯的副作用。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一種金融工具創(chuàng)新，可以有效補(bǔ)充當(dāng)前我國農(nóng)村金融和普惠金融的不足。一是與目前以信用貸款為主的農(nóng)村商業(yè)金融不同，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款給予農(nóng)民承包經(jīng)營土地這一具有較大價(jià)值的抵押物和農(nóng)民承包經(jīng)營土地收益這一長期相對穩(wěn)定的還款來源，是一種擔(dān)保貸款的金融形式。這種金融形式可以減少農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)等，使其能夠?yàn)檗r(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供額度較大期限較長利率較低、免擔(dān)保的抵押貸款。二是政策性農(nóng)村金融的受益方是廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而成本支付者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者則集中在財(cái)力有限的地方政府，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也往往在“政策而非金融”的考量下發(fā)放貸款，形成收益和風(fēng)險(xiǎn)不對等且考慮不充分的局面。加之，政策性農(nóng)村金融參與各方信息不對稱，極容易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，既限制了政策性農(nóng)村金融的力度廣度深度，又增加了貧困戶獲得信貸支持的難度，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的有悖于普惠金融的“馬太效應(yīng)”。與之不同，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款參與各方利益和風(fēng)險(xiǎn)對等，即抵押物提供者、貸款償還者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者都是需要借款的廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在抵押物價(jià)值、還款來源、利率、期限和金額等綜合考量下提供貸款，政府擔(dān)保和利率優(yōu)惠只是對貧困農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的適當(dāng)補(bǔ)充，更容易規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，既可以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展，又有利于實(shí)現(xiàn)“真扶貧扶真貧”的目的。三是現(xiàn)階段農(nóng)村商業(yè)金融和政策性金融無法提供滿足農(nóng)村資金需求的金融產(chǎn)品和服務(wù)，導(dǎo)致農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營主體不得不求助于民間借貸，是當(dāng)前農(nóng)村民間借貸普遍存在和不規(guī)范的根源。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款給予廣大農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營主體實(shí)實(shí)在在的金融權(quán)，可以獲得大量低廉長期的金融產(chǎn)品和服務(wù)，極大地增加農(nóng)村金融供給并有效地匹配農(nóng)村金融需求，必然對農(nóng)村民間借貸形成強(qiáng)有力的擠壓之勢。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一種有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展的金融工具創(chuàng)新。不過，正是由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一個(gè)新興事物，各種主客觀條件尚不完全具備和完善，不利于其充分發(fā)揮金融性和普惠性功能。

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值評估和確認(rèn)問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的核心之一在于評估和確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值。關(guān)于這一價(jià)值的評估和確認(rèn)有如下基本共識：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值主要取決于農(nóng)村土地承包經(jīng)營者依法取得的土地承包經(jīng)營權(quán)及地上附著物價(jià)值，即土地承包經(jīng)營權(quán)評估價(jià)值=年租地平均凈收益x經(jīng)營期限+地上（含地下）附著物價(jià)值。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物的評估價(jià)值不得低于縣政府授權(quán)部門公布的同期、同地區(qū)、同類型農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)基準(zhǔn)價(jià)格。三是在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值可由抵押當(dāng)事人協(xié)商確定，也可由抵押當(dāng)事人委托具有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)評估確定。盡管有上述基本共識，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值評估和確認(rèn)還面臨著如下問題：

一是不同時(shí)期、不同地區(qū)、不同類型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物收益差異巨大，導(dǎo)致其價(jià)值和評估較為困難。以湖北省宜昌市秭歸縣為例，秭歸縣海拔800米以下種植臍橙的畝均年收入在1萬元至2萬元不等，而海拔800米以上種植核桃的畝均年收入僅為3000元至5000元左右，差異巨大。又如，2016年，秭歸臍橙因掛果期間雨水充足且無冰凍等，使其品質(zhì)高而價(jià)格大漲。紐荷爾（臍橙品種）田間收購價(jià)高達(dá)7元斤至8元/斤。2017年和2018年，因掛果期雨水不足和冰凍等，紐荷爾田間收購價(jià)最高僅為3元斤至4元斤，收益幾乎對折。此外，不同品種核桃有5年至15年不等的投入期，之后才是10年至20年左右的盛果期，因而需要對種植長生產(chǎn)周期農(nóng)作物的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值按不同生長周期加以評估和確認(rèn)。

二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值評估和確認(rèn)涉及農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營主體兩大群體，簡單采取逐一商議或評估的方法并不可行。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模較大且資產(chǎn)較為雄厚，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對其生產(chǎn)經(jīng)營狀況了解較多，采取逐一商議或評估的方法平均成本較低，可以為其提供利息較低的大額抵押貸款。與之不同，農(nóng)民擁有土地?cái)?shù)量很少，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不太掌握其生產(chǎn)生活狀況，如果采取分別逐一商議或評估的方法，則因交易成本高而導(dǎo)致利率水平較高，進(jìn)而影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)揮普惠性功能。

三是盡管土地經(jīng)營收益較高的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款意愿相對較低，但是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)因其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值高、流轉(zhuǎn)性強(qiáng)且安全性有保障，更愿意為其提供低息抵押貸款。如，在秭歸縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)中，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)更偏愛“兩果兩葉”（臍橙、核桃茶葉和煙葉）等收益較高的特色農(nóng)業(yè)，尤其是臍橙，而非一般農(nóng)作物。相反，雖然土地經(jīng)營收益較低的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往更急需貸款，而農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)卻不愿意對其農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物進(jìn)行價(jià)值評估和確認(rèn)，或發(fā)放利息較高的抵押貸款。也就是說，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款呈現(xiàn)出一定的“馬太效應(yīng)”。

四是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款還款來源主要是土地收益的問題，也需要在抵押物的價(jià)值評估和確認(rèn)中加以考慮。與城市住房按揭抵押貸款人的還款來源主要是工資收入而非房屋租金收益不同，大多數(shù)農(nóng)民即便有兼業(yè)收入，也往往不多且不穩(wěn)定，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款還款主要依賴土地收益。因自然災(zāi)害等不可抗力、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場變動(dòng)等諸多因素會導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)收益大幅減少，進(jìn)而因過多評估土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值可能會產(chǎn)生后續(xù)抵押貸款償還困難的問題。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)問題

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金來源主要是短期存款，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的期限較長，利率較低，回收期慢，資金來源和使用期限不匹配，決定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款必須能夠及時(shí)足額變現(xiàn)，以應(yīng)對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可能面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。于是，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在抵押人違約時(shí)，必須有權(quán)力及時(shí)通過土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)、變賣抵押土地上的種養(yǎng)（附著）物、訴訟等方式優(yōu)先受償，解決抵押物流動(dòng)性問題。不過，目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)還未全覆蓋，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易所（交易中心）較少，已有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易所（交易中心）大多規(guī)模較小、區(qū)域性特征明顯、再流轉(zhuǎn)不順暢、效率不高。同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的法院訴訟案例較少，訴訟流程周期較長，并且法院還要綜合考慮抵押物償債后抵押人的生計(jì)問題和可能涉及的地方社會穩(wěn)定問題，往往難以給予農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及時(shí)足額補(bǔ)償。加之，農(nóng)村是熟人社會，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)采取農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)、變賣抵押土地上的種養(yǎng)（附著）物抵押物訴訟后強(qiáng)制執(zhí)行等方式并優(yōu)先受償時(shí)，往往都會受到村民的普遍反感和集體抵制，有一定的實(shí)際操作難度。

（三）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中地方政府作用問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中涉及抵押權(quán)權(quán)屬審核、抵押人資格審查、權(quán)屬期限、財(cái)政補(bǔ)貼、政策指導(dǎo)和規(guī)范等都需要地方政府大力支持。其一，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中必然涉及抵押人是否存在權(quán)屬爭議，是否取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬證明，是否依法被查封扣押、監(jiān)管或者受其他形式限制，是否已依法公告被列人征地拆遷范圍，是否已經(jīng)辦理過抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)，是否土地承包經(jīng)營權(quán)超過使用期限，以及地上附著物情況說明等，需要地方政府給予審核公示和查詢。其二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中抵押人的貸款資格審查，不僅涉及抵押人土地經(jīng)營狀況，還涉及抵押人信用觀念資信狀況、有無不良嗜好等。由于抵押人之前沒有信用記錄或信用記錄不系統(tǒng)和不完善，而單憑農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)調(diào)查往往成本過高且不全面，需要地方政府向農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供關(guān)于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體必要的信用信息和信用證明。其三，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出，要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。不過，在實(shí)際操作中，地方政府需要明確土地承包具體期限，并以此界定土地承包經(jīng)營權(quán)期限。其四，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)針對廣大的僅有少量土地的農(nóng)民提供土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款交易成本和風(fēng)險(xiǎn)都較大，按照盈利性、流動(dòng)性和安全性的經(jīng)營原則，必然會盡可能地壓低農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值和盡可能地抬高貸款利率，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)揮普惠性功能。為了促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款全面推廣和規(guī)?；?，達(dá)到金融支農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村金融扶貧的目的，需要地方政府的財(cái)政支持。其五，如果地方政府僅僅提供財(cái)政支持，而缺乏必要的政策指導(dǎo)和規(guī)范，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款也仍然會傾向于土地經(jīng)營效益好的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而逐漸遠(yuǎn)離土地經(jīng)營效益差的農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在一定程度上背離了普惠性功能。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展的對策

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款兼顧效率和公平兼具金融性和普惠性，是有利于促進(jìn)農(nóng)村金融和普惠金融的新型金融工具創(chuàng)新。為了構(gòu)建制度規(guī)范機(jī)制合理操作得當(dāng)、監(jiān)督有效和意識到位的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款產(chǎn)品和服務(wù)體系，更好地發(fā)揮其金融性和普惠性功能，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)金融快速普惠發(fā)展。具體建議如下。

（一）合理界定市場和地方政府作用并形成合力，共同促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等各方意愿，讓抵押物價(jià)值評估和確定、貸款利息和期限確定等盡可能綜合反映出成本和風(fēng)險(xiǎn)因素，做到因時(shí)、因地和因人而有差別;并遵循市場化原則，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)和變現(xiàn)。只有“看不見的手”最大限度地發(fā)揮作用，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款才能為農(nóng)村提供最充分的資金供給并最有效地匹配農(nóng)村資金需求，為其最大限度地展現(xiàn)金融性和普惠性功能奠定基礎(chǔ)。在市場發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用的同時(shí)，地方政府應(yīng)該從金融支農(nóng)惠農(nóng)和農(nóng)村金融扶貧的高度看待農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，具體做法如下：

第一，縣經(jīng)信局應(yīng)該負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的權(quán)屬登記和審查，為構(gòu)建公開透明的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體系奠定信息基礎(chǔ)。

第二，村鎮(zhèn)一級政府需要配合農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)全面審查農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款抵押人信用觀念、資信狀況、有無不良嗜好等信用狀況，減少信息不對稱，盡量降低抵押人主觀欺詐風(fēng)險(xiǎn)。

第三，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的承包期限是2028年12月31日。那么，地方政府規(guī)定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款期限也只能以此為截止日期。土地承包經(jīng)營權(quán)到期后期限延長需要按照新的法律規(guī)定執(zhí)行。

第四，可以以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款為重要途徑，充分利用中央政府相關(guān)部門定向降準(zhǔn)、再貸款、再貼現(xiàn)等貨幣政策工具和地方政府多種支農(nóng)惠農(nóng)農(nóng)業(yè)扶貧等經(jīng)濟(jì)金融政策，擴(kuò)大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)合意貸款規(guī)模，促進(jìn)其投向農(nóng)村資金的合理增長。

第五，法院應(yīng)積極穩(wěn)妥地處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款違約訴訟并落實(shí)判決，以增強(qiáng)農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識和信用意識，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理再流轉(zhuǎn)。

第六，地方政府對貧困戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體給予適當(dāng)?shù)闹С?，主要體現(xiàn)在確保其抵押物價(jià)值合理評估和確認(rèn)利率補(bǔ)貼地方政府出資成立的擔(dān)保公司提供必要擔(dān)保等方面。

第七，在地方政府財(cái)政支持的同時(shí)，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款中規(guī)避“馬太效應(yīng)”，發(fā)揮普惠性功能。只有市場的“無形之手”與政府的“有形之手”有機(jī)結(jié)合，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款才能跳脫出僅僅依靠農(nóng)村商業(yè)金融優(yōu)勝劣汰的“馬太效應(yīng)”和完全依賴政府政策性金融龐大卻低效的窠白，形成廣大農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)全員積極參與的局面，促進(jìn)農(nóng)村金融內(nèi)生性和普惠性發(fā)展。

（二）對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值評估和確認(rèn)，應(yīng)在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上分類施策，進(jìn)而達(dá)到降低交易成本，發(fā)揮金融性和普惠性的目的

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要群體分為農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)營主體。對于農(nóng)民這一群體，需要根據(jù)其土地在不同時(shí)期、不同地區(qū)和不同類型下的不同收益情況，并結(jié)合相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的專家意見，逐漸制定出多套關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值高中低（利率低中高）的標(biāo)準(zhǔn)方案。在此基礎(chǔ)上，對于土地收益良好和（或）有穩(wěn)定兼業(yè)收入的農(nóng)民，其土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款采取市場化方式運(yùn)作，參照中高抵押物價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)并以具體情況適當(dāng)調(diào)整，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的金融性。對于土地收益較差且缺少穩(wěn)定兼業(yè)收入的農(nóng)民，在以低抵押物標(biāo)準(zhǔn)提供土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的同時(shí)，可由地方政府為其抵押物價(jià)值不足部分提供償還能力再擔(dān)保和適當(dāng)?shù)睦⒀a(bǔ)貼，以提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的普惠性。對于農(nóng)村經(jīng)營主體，由于其規(guī)模較大，可以采取逐一協(xié)商或評估為主并輔以地方政府財(cái)政支持的方式，制定出符合其成本收益的專門的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款方案。此外，對于生長周期長的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可以制定出符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期不同階段成本和收益規(guī)律的貸款方案，采取尋求地方政府在該類農(nóng)產(chǎn)品投人期給予長期支持而在收獲期則以市場方式運(yùn)作的方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)升級。

（三）逐步形成高效的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)體系

“流動(dòng)性是市場的一切”，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)也是如此。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)順利再流轉(zhuǎn)可以有效地增強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款參與者信心，減少交易成本，促進(jìn)資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展。提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的核心取決于交易制度設(shè)計(jì)、技術(shù)手段和市場規(guī)模等關(guān)鍵因素。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)交易制度設(shè)計(jì)需要以市場化為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范性和三公性（“公平、公開、公正”）原則，激發(fā)所有參與者積極性，擴(kuò)大市場規(guī)模，增強(qiáng)市場活力。同時(shí)，積極構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行信息收集分析、整合和共享，簡化操作流程，提高技術(shù)手段效率。其次，逐漸擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，聚集更多農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的供給方和需求方，并提高土地再流轉(zhuǎn)的流暢性和有效性，提高交易達(dá)成的可能性并降低交易成本。再者，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)階段，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)必須充分考慮到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款是一個(gè)新興事物和農(nóng)村是熟人社會的客觀現(xiàn)實(shí)，在進(jìn)行抵押貸款前需要確保抵押土地可以在本鄉(xiāng)或本村范圍內(nèi)預(yù)流轉(zhuǎn)，并優(yōu)先考慮土地收益良好和（或）有穩(wěn)定兼業(yè)收入的農(nóng)民，以確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款有充足的流動(dòng)性，并在此基礎(chǔ)上逐步探索出符合參與各方利益的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的高效體系。

（四）加強(qiáng)農(nóng)民金融風(fēng)險(xiǎn)教育和信用教育，構(gòu)建誠實(shí)守信的農(nóng)村信用體系

雖然農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款以市場化運(yùn)作為主，具有收益和風(fēng)險(xiǎn)對等的利益主體，可以有效地規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。不過，由于農(nóng)民受教育程度普遍較低;以往農(nóng)村政策性金融對農(nóng)民信用貸款按時(shí)足額償還要求不嚴(yán)格，違約也不計(jì)人信用系統(tǒng)等，沒有很好地培養(yǎng)農(nóng)民金融風(fēng)險(xiǎn)意識和信用意識;加之農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款額度大、期限長，違約后土地再流轉(zhuǎn)對抵押人信用、收入和生產(chǎn)生活等造成較大影響，進(jìn)而需要農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和地方政府對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人進(jìn)行金融風(fēng)險(xiǎn)教育和信用教育，逐步完善農(nóng)村信用體系，讓農(nóng)村金融市場走出“檸檬市場”的怪圈，促進(jìn)社會資金更多更有效供給并高效滿足農(nóng)村資金需求。

（五）構(gòu)建農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制

從長遠(yuǎn)看，需要進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)以轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，并逐步鼓勵(lì)他們購買看跌期權(quán)以轉(zhuǎn)移大宗農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，可以極大地穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益預(yù)期，進(jìn)而很好地提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押物價(jià)值，增強(qiáng)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體長期穩(wěn)定的還款能力，提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)水平。此外，還可以通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款證券化轉(zhuǎn)移農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款能力和流動(dòng)性。只有構(gòu)建涵蓋農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的完善的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制，才能既有利于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得充足的低成本的資金支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和生活消費(fèi)，又有利于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的低利率資金源源不斷地流向農(nóng)村并獲得長期穩(wěn)定的回報(bào)，進(jìn)而共同促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和金融長期快速普惠發(fā)展。

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Research on Mortgage Loan ofRural Land Contractual Management Right under theReform of Separating Rural Land Ownership rights， Contract rights and Management rights

Li Shaowu Zhang Xian？

（ l.Business School of Huanggang Normal University;Huanggang 438000

2. School of Economics ， Sichuan University，Chengdu 610065 ）

Abstract：Under the reform of separating rural land ownership rights， contract rights， and management rights， mortgage loan of the rural land contractual management has efficiency and famines， finance and inclusiveness. It is a new way of financial support for agriculture and financial poverty alleviation. It is a powerful complement of rural finance and Inclusive finance presently. However， mortgage loan of the rural land contractual management is insufficient in the valuation and confirmation of mortgage value， there-circulation and realization of rural land contractual management rights， and local government support，which inhibits its function of rural finance and inclusive finance. Only by rationally defining and exertingthe role of market and government， assessing and confirming mortgage value by means of accurate identification and classification， establishing a system for re-circulating rural land contractual managementrights， improving the rural credit system， and establishing the risk transfer mechanism of farmers， agri-cultural businesses and rural financial institutions， etc.， the financial and inclusive potentials of mortgage loan of the rural land contractual management can be fully released， and the development of rural economy and finance can be rapidly promoted.

Key words：mortgage loan of the rural land contractual management;rural finance;inclusive finance;the reform of separating rural land ownership rights， contract rights and management rights