譚書先 徐勇

[摘 要]公共服務(wù)購(gòu)買因基本公共服務(wù)均等化以及政府職能轉(zhuǎn)型而再度成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，其中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)購(gòu)買成敗而成為政策創(chuàng)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)課題。國(guó)外學(xué)者主要著眼于公共服務(wù)購(gòu)買本身存在的瑕疵和不足，以及由此導(dǎo)致的理論狀態(tài)與實(shí)際效果之間的偏差，探討風(fēng)險(xiǎn)作用下公共服務(wù)購(gòu)買這一制度的有效性。國(guó)內(nèi)學(xué)者則較為明確地提出了公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的概念，并圍繞風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及其防控進(jìn)行了大量的理論探討。雖然當(dāng)前的研究構(gòu)建了一些較有解釋力的理論，但研究方法有待更新，研究深度和廣度亦有待深入和拓展，需要作出有關(guān)服務(wù)購(gòu)買實(shí)際運(yùn)作過(guò)程的大量的、細(xì)致的素材描述和追蹤研究，并在此基礎(chǔ)上提煉和發(fā)展出有力的分析概念和解釋框架。

[關(guān)鍵詞]公共服務(wù)購(gòu)買;風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別;風(fēng)險(xiǎn)防范

[中圖分類號(hào)]D035???? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A???? [文章編號(hào)]1672-1071（2019）01-0089-09

國(guó)務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》要求推動(dòng)公共服務(wù)供給方式多元化，原則上能夠向社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和企業(yè)等購(gòu)買的公共服務(wù)，政府就不應(yīng)該直接承辦，在實(shí)踐證明有效的領(lǐng)域，要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和談判尋找合作伙伴。此種政策要求恰逢當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型，政策風(fēng)向的導(dǎo)向往往引發(fā)實(shí)踐的盲目熱忱，公共服務(wù)購(gòu)買的思維模式意味著一種不同的公共管理方式，需有意甄別其中潛藏的風(fēng)險(xiǎn)并預(yù)先設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制。自上世紀(jì)八十年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)外涌現(xiàn)了一批有關(guān)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的研究成果，文章試圖通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)研究現(xiàn)狀的評(píng)述，以期推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)購(gòu)買政策的完善以及理論研究的深入。

一、國(guó)外研究現(xiàn)狀及觀點(diǎn)綜述

公共服務(wù)購(gòu)買久已有之，但其作為一種政府工具在實(shí)踐中廣泛應(yīng)用、在理論上深入探討則始于撒切爾1979年市場(chǎng)化改革。不同于市場(chǎng)化倡導(dǎo)者臆想的是，Henig在1990年的實(shí)證研究中提到，在一直以自由化和市場(chǎng)化標(biāo)榜的美國(guó)，特別是在地方政府層面，公共服務(wù)購(gòu)買實(shí)際增長(zhǎng)率明顯比預(yù)想的要慢得多。[1]研究還注意到，在購(gòu)買與逆向購(gòu)買之間，實(shí)用主義的行政官員不是機(jī)械地使用市場(chǎng)手段，而是尋求一種動(dòng)態(tài)機(jī)制，他們對(duì)外購(gòu)買公共服務(wù)，同時(shí)收回那些購(gòu)買效果不佳的公共服務(wù)。[2]這些實(shí)證研究在揭示公共服務(wù)購(gòu)買的實(shí)際狀態(tài)之時(shí)，亦展開了對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的研究。

（一）公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的研究路徑

由于研究視角的不同，學(xué)者對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)差異。理性計(jì)算者在意公共服務(wù)購(gòu)買是否更具效率，關(guān)注公眾福祉者則質(zhì)疑公共服務(wù)購(gòu)買是否切實(shí)增進(jìn)了公共利益，而著眼于政府者關(guān)注政府治理能力是否得到了提升。交易成本攀升、公共利益迷失，以及政府治理能力弱化，均是購(gòu)買可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，由此形成了公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的三種研究路徑。

1. 交易成本路徑

精于制度分析的交易成本理論力圖從購(gòu)買合同、資產(chǎn)專業(yè)性、交易頻率，以及機(jī)會(huì)主義等概念出發(fā)識(shí)別公共服務(wù)購(gòu)買中的風(fēng)險(xiǎn)，這一整套分析工具最先由Williamson提出，并已成為學(xué)者探討公共服務(wù)供給決策的主流理論。[3]在此基礎(chǔ)之上，Brown等從專用性資產(chǎn)和服務(wù)測(cè)量難度兩個(gè)維度構(gòu)建了一個(gè)基于委托方和代理方的博弈模型，以此揭示公共服務(wù)購(gòu)買失敗的趨勢(shì)。[4]在他們看來(lái)，交易成本本質(zhì)上是發(fā)生在服務(wù)供給過(guò)程中的管理成本，同時(shí)出現(xiàn)在內(nèi)部生產(chǎn)和合同外包中，產(chǎn)生于有限信息、不確定性以及人或組織在與其他主體的互動(dòng)中投機(jī)的可能性，由此導(dǎo)致的不完全合同的模棱兩可為機(jī)會(huì)主義預(yù)留了空間，從而潛藏了公共服務(wù)購(gòu)買失敗的風(fēng)險(xiǎn)。[5]Brown等試圖從理論上為政府壟斷或外購(gòu)的抉擇構(gòu)建一個(gè)決策模型，不過(guò)Tobias Johansson認(rèn)為假定不存在完美的治理模式，并且公共行政者只是部分地而不是嚴(yán)格被生產(chǎn)和交易成本最小化的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

2. 公共利益路徑

在公共服務(wù)購(gòu)買合同治理中，Jody Freeman認(rèn)為，合同機(jī)制依靠的是法院應(yīng)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的請(qǐng)求強(qiáng)制執(zhí)行私法契約，而不是法院應(yīng)公民的請(qǐng)求強(qiáng)制執(zhí)行行政法原則，結(jié)果契約機(jī)制很可能破壞公眾參與決定，阻礙救濟(jì)契約預(yù)期受益者所遭受的損害的公開途徑。[6]Loosemore和Hodge等學(xué)者基于實(shí)證研究表明，在公私部門合作過(guò)程中，確實(shí)存在政府和供應(yīng)商僅僅出于自身利益考慮而忽視公共利益，背棄項(xiàng)目公共責(zé)任屬性的現(xiàn)象。問題之癥結(jié)在于公民參與、公共責(zé)任和透明度等方面的缺陷容易造成公共利益遭受商業(yè)利益的侵損。

這一風(fēng)險(xiǎn)源自兩個(gè)方面：其一，和行政機(jī)關(guān)一樣，私人主體并非由選舉產(chǎn)生，故而不用直接向選民負(fù)責(zé);其二，與行政機(jī)關(guān)不同的是，并不期待受私法調(diào)控的私人主體為公共利益服務(wù)。雖然在服務(wù)購(gòu)買中，政府掌握著監(jiān)督性控制的剩余控制權(quán)，但是這種政策制定與執(zhí)行之間的區(qū)分最多也只是非常微弱的，因?yàn)檎枰c供應(yīng)商就合同條款進(jìn)行協(xié)商。民主觀念要求強(qiáng)制性權(quán)力的行使應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的，且符合法治和程序性的保障措施，但幾乎在所有的公共服務(wù)購(gòu)買中都會(huì)出現(xiàn)對(duì)責(zé)任性、合法性以及其他諸如參與和公正等公法價(jià)值的擔(dān)憂，特別是政府借此推卸責(zé)任的問題。

3. 治理能力路徑

對(duì)于政府治理能力弱化的擔(dān)憂表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，Slyke指出“隨著政府對(duì)合同的使用越來(lái)越多，它同時(shí)也降低了自身的公共管理能力，使其無(wú)法成為合同物品和服務(wù)的精明買家”。[7]這是因?yàn)楣卜?wù)購(gòu)買合同將政府由公法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到私法領(lǐng)域：傳統(tǒng)上政府行為受到行政法的規(guī)制，能夠在行政自由裁量權(quán)的彈性限度內(nèi)采取集權(quán)措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，而現(xiàn)在政府的行為卻受到私法的束縛，其能力無(wú)法超出契約條款，否則將付出高昂成本。[8]

其二，在政府與供應(yīng)商的互動(dòng)中，Lonsdale提出政府很可能被供應(yīng)商套牢，從而陷入被動(dòng)狀態(tài)。因?yàn)檎鲇陧?xiàng)目重要性和自身形象的考慮不會(huì)輕易更換供應(yīng)商，故而會(huì)對(duì)供應(yīng)商采取妥協(xié)遷就態(tài)度，從而散失一部分自主選擇權(quán)。[9]Williamson的分析則更加尖刻，因?yàn)閷?duì)于行政長(zhǎng)官來(lái)說(shuō)，為了給予供應(yīng)商以購(gòu)置專用性資產(chǎn)所必須的激勵(lì)，往往會(huì)選擇與供應(yīng)商簽訂長(zhǎng)期合同;而如果事實(shí)證明這種合同存在問題，官員也不愿意承認(rèn)或被人指責(zé)自己的錯(cuò)誤。正如Eckstein所說(shuō)的那樣，對(duì)公眾負(fù)有責(zé)任的決策者要為自己的決策承擔(dān)政治上和心理上的風(fēng)險(xiǎn)，他們已經(jīng)練就了一套為自己辯護(hù)而不是自我批評(píng)的本事。[10]

（二）公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源

公共服務(wù)購(gòu)買需要市場(chǎng)環(huán)境的支持以及專業(yè)的技術(shù)設(shè)計(jì)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)不僅不能促使合同的自執(zhí)行，市場(chǎng)壟斷替代政府壟斷還會(huì)導(dǎo)致公共利益受損，而專業(yè)人才和技術(shù)的缺乏則易于在程序上留下疏漏，購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)自此而生。

1. 購(gòu)買市場(chǎng)

在提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的方法上，無(wú)論是新自由主義者的“重塑政府”，還是新保守派的撤出政府項(xiàng)目轉(zhuǎn)交私人部門，其理念落腳點(diǎn)都是競(jìng)爭(zhēng)觀念，即利用市場(chǎng)代替政府控制，利用競(jìng)爭(zhēng)代替政府壟斷。市場(chǎng)缺陷的反復(fù)發(fā)作，不僅很難使服務(wù)外包產(chǎn)生持久的良好效果，也很難確保政府在對(duì)外承包的過(guò)程中不會(huì)簡(jiǎn)單地將問題轉(zhuǎn)移到另一個(gè)需要在另一段時(shí)間解決的環(huán)境中。這些市場(chǎng)的缺陷或許有政府干預(yù)的因素，但基本上都是因政府所購(gòu)買的服務(wù)或產(chǎn)品的復(fù)雜性而產(chǎn)生的，且市場(chǎng)的這種缺陷不可避免。[11]這種治理模式中潛在的沖突有可能破壞或者擾亂實(shí)現(xiàn)共贏的機(jī)會(huì)。[12]雖然也有學(xué)者指出政府在公共服務(wù)購(gòu)買中有多重目標(biāo)，合同供給的效率只是其中之一，不過(guò)公共管理者面臨的一個(gè)關(guān)鍵現(xiàn)實(shí)問題就是政府合同的競(jìng)爭(zhēng)通常都是弱性的，而政府的多重目標(biāo)更有可能在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)，[13]所以公共部門不能把競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的存在當(dāng)作理所當(dāng)然的事情，而應(yīng)該將公共管理者塑造和管理有可能失靈的市場(chǎng)的底層結(jié)構(gòu)的能力考慮在內(nèi)。[14]

2. 不完全合同

公共服務(wù)的復(fù)雜性以及購(gòu)買市場(chǎng)的不完全，使得公共服務(wù)購(gòu)買的合同依據(jù)復(fù)雜化。Wliamson認(rèn)為所有復(fù)雜的合同都不可避免地是不完全的，詳盡的合同（所有的合同都集中于事前的激勵(lì)安排）的神話是站不住腳的。面臨不完全合同，促進(jìn)合作的治理機(jī)制（事后修補(bǔ)、爭(zhēng)端解決以及合作調(diào)適）隨著契約的產(chǎn)生會(huì)變得更為重要，故而交易成本關(guān)注的是如何通過(guò)事后的治理來(lái)減輕風(fēng)險(xiǎn)。[15]這種不完全的合同不僅給機(jī)會(huì)主義留下可乘之機(jī)，在發(fā)生不確定性時(shí)亦增加了政府和代理商的協(xié)商成本，甚至有可能直接導(dǎo)致合作的破產(chǎn)，在增加交易成本的同時(shí)，公共服務(wù)供給的持續(xù)性也受到影響。

3. 技術(shù)手段

購(gòu)買合同意味著政府需要確保其能夠測(cè)量代理商的產(chǎn)出，并有能力建立一個(gè)完善的報(bào)告和反饋體系。而對(duì)于許多政府來(lái)說(shuō)，建立一個(gè)與長(zhǎng)期以來(lái)以投入為導(dǎo)向的管理文化背道而馳的管理系統(tǒng)是一個(gè)十分困難的轉(zhuǎn)變。雖然我們對(duì)政府的合作伙伴采取了“代理商”的稱謂，但是政府和代理商之間關(guān)系還不是純粹的機(jī)制設(shè)計(jì)問題，而是一個(gè)專業(yè)性的合同管理難題。Kettle指出這種難題不僅是因?yàn)槔碚摵同F(xiàn)實(shí)之間的戰(zhàn)略性不匹配，同時(shí)也是因?yàn)樵诰唧w管理方面存在策略性不匹配;“私人市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在提供公共服務(wù)方面具有優(yōu)越性”這一理論假設(shè)與“在許多領(lǐng)域，購(gòu)買合同是在有缺陷的市場(chǎng)環(huán)境中進(jìn)行的”這一具體現(xiàn)實(shí)不相匹配，而政府雇員所具備的知識(shí)與他們實(shí)際履行的職責(zé)是不相匹配的。[16]

（三）公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的治理

與國(guó)外學(xué)者普遍應(yīng)用的實(shí)證研究相聯(lián)系，有關(guān)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的治理大多是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，著眼于細(xì)微的技術(shù)性處理。

1. 干預(yù)公共服務(wù)購(gòu)買市場(chǎng)

Johnston、Girth指出目前公共服務(wù)購(gòu)買的很多問題與合同購(gòu)買規(guī)模和范圍的擴(kuò)張有關(guān)，盡管已經(jīng)有證據(jù)表明這種合同的競(jìng)爭(zhēng)效果是很弱的，也就是說(shuō)這是一個(gè)薄弱的市場(chǎng)。研究發(fā)現(xiàn)管理者通常通過(guò)干預(yù)手段來(lái)改善弱競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中政府的談判地位，提高承包商的績(jī)效，并使公共價(jià)值最大化，故而大量行政資源被用于創(chuàng)造、刺激和維持競(jìng)爭(zhēng)。為實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)利益，Warner、Germà Bel具體分析了以西班牙為代表的政府和私人組織共同成立公司而形成的組織層面競(jìng)爭(zhēng)，和以美國(guó)為典型的政府和私人部門同時(shí)供給同一項(xiàng)公共服務(wù)而形成的市場(chǎng)層面競(jìng)爭(zhēng)兩種模式。[17]

2. 開拓多樣化的供給渠道

Brown等提出了五種公共服務(wù)供給機(jī)制——內(nèi)部生產(chǎn)、聯(lián)合承包、與其他政府簽訂合同、與私人公司簽訂合同、與非營(yíng)利性組織簽訂合同，并用交易成本的分析框架分析政府公共服務(wù)供給機(jī)制的選擇至少部分在于減少不同供給機(jī)制下的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于所生產(chǎn)服務(wù)的服務(wù)類型、服務(wù)市場(chǎng)的性質(zhì)以及政府與供應(yīng)商之間的目標(biāo)不一致，分析還表明政府更傾向于與其他政府的合作而不是企業(yè)。[18]Warner和Hefetz也指出經(jīng)驗(yàn)豐富的管理者更傾向于使用混合供給方式，而不是信任市場(chǎng)。[19]Dehoog在競(jìng)爭(zhēng)之外，提出了談判和合作兩種補(bǔ)充模式，但同時(shí)又指出了政府可能為供應(yīng)商所“俘獲”的風(fēng)險(xiǎn)，故而沒有一種絕對(duì)最優(yōu)的服務(wù)購(gòu)買模式;相反，政府應(yīng)調(diào)整其承包程序以適應(yīng)內(nèi)部和外部?jī)煞N供給方式，選擇最有效的服務(wù)購(gòu)買方式。[20]Fernandez則更加干脆地指出，不可以迷戀競(jìng)爭(zhēng)，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)也會(huì)破壞其他與服務(wù)質(zhì)量和項(xiàng)目績(jī)效相關(guān)的政府目標(biāo)。[21]

3. 提供風(fēng)險(xiǎn)分配方案

Johnston和Romzek強(qiáng)調(diào)，由于缺乏對(duì)供應(yīng)商實(shí)施紀(jì)律約束的市場(chǎng)條件，需要注意有關(guān)合同管理能力和行政問責(zé)的問題，并指出管理的復(fù)雜性水平需要訓(xùn)練有素的合同管理人員和特別敏感的問責(zé)結(jié)構(gòu)，以促進(jìn)合同監(jiān)測(cè)和盡量減少委托代理的復(fù)雜性。[22]在公私伙伴關(guān)系的倡導(dǎo)者看來(lái)，購(gòu)買相比于壟斷的優(yōu)勢(shì)就在于前者提供了更多的風(fēng)險(xiǎn)分配渠道和問責(zé)途徑。[23]在政府壟斷供給模式下，政府不得不承擔(dān)所有的風(fēng)險(xiǎn)，而在公私合作模式下，只要私人部門比政府更適合處理某些風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)就可以通過(guò)契約轉(zhuǎn)移給私人部門，從而降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果的嚴(yán)重性。[24]

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀及觀點(diǎn)綜述

公共服務(wù)購(gòu)買一度成為上世紀(jì)末我國(guó)政府改革的主流舉措之一，然而在公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域的公共服務(wù)購(gòu)買被定義為失敗的改革，由此引發(fā)了公共服務(wù)購(gòu)買的大規(guī)?；爻?，挫折和反復(fù)把改革置于風(fēng)口浪尖之上，對(duì)服務(wù)購(gòu)買的懷疑和否定日益成為社會(huì)輿論的主流。[25]然而基本公共服務(wù)均等化以及政府職能轉(zhuǎn)型使得公共服務(wù)購(gòu)買再次成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及其防治無(wú)疑是此項(xiàng)政策不可忽視的關(guān)鍵議題。

（一）公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)容

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)立足本土實(shí)踐，吸收國(guó)外理論成果，隨著研究者研究旨趣的不同采取不同的解釋路徑，對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的界定也呈現(xiàn)差異。

1. 效率損失與成本增加風(fēng)險(xiǎn)

楊安華認(rèn)為政府購(gòu)買服務(wù)能增加效率的明確證據(jù)并不存在，所謂的成本節(jié)省或者效率更優(yōu)只是一種假象。[26]周俊也認(rèn)為缺乏經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)證實(shí)服務(wù)購(gòu)買提高效率和節(jié)省成本的承諾，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買往往缺乏現(xiàn)實(shí)條件，即便存在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，投機(jī)取巧等非法行為也難以避免;在談判過(guò)程中，又可能出現(xiàn)政府主導(dǎo)談判、內(nèi)幕交易、關(guān)注過(guò)程而非結(jié)果、不透明等問題;合作模式隱含著雙方由合同關(guān)系轉(zhuǎn)化為依賴關(guān)系，甚至政府為供應(yīng)方所俘獲的風(fēng)險(xiǎn)，政府需為此過(guò)程支付額外成本。更為現(xiàn)實(shí)的是，供應(yīng)方和官僚都缺乏提升合同管理和內(nèi)部控制的激勵(lì)，因?yàn)殡p方都可能期待從不受控制的合同中獲利。[27]而且競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于公共服務(wù)外包而言也不一定是絕對(duì)的好事，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)以及由此帶來(lái)的轉(zhuǎn)換承包商的潛在可能會(huì)威脅到公共服務(wù)項(xiàng)目的連貫性，服務(wù)的中斷將高額的交易成本強(qiáng)加給買（政府）賣（承包方）雙方。[28]

2. 公共利益損失風(fēng)險(xiǎn)

攜帶市場(chǎng)基因的服務(wù)購(gòu)買所秉持的效率優(yōu)先和私利至上的信條，與公共服務(wù)內(nèi)涵的公共倫理價(jià)值之間存在著難以彌合的沖突，特別是隨著政府在服務(wù)供給上對(duì)私營(yíng)部門等合作伙伴的依賴性逐漸增強(qiáng)，日益模糊的部門界限為市場(chǎng)利益侵損公共利益埋下隱患。[29]利己的私人部門既可以利用信息優(yōu)勢(shì)攫取超過(guò)其應(yīng)得利潤(rùn)的公共資金，不合格的承包商亦難以供給高質(zhì)量的服務(wù)。更甚者，以私人部門之商業(yè)精神，在服務(wù)遞送上極易趨利避害而且嫌貧愛富，亦即所謂之“撈奶油”或“撇脂”，[30]弱勢(shì)群體必將處于不利地位，公共服務(wù)之非均等化加劇。

3. 尋租風(fēng)險(xiǎn)

尋租風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生在服務(wù)購(gòu)買的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，雖然目前尚未清楚在大多范圍以及程度上存在，但形形色色的招標(biāo)操縱、賄賂回扣、內(nèi)部交易等現(xiàn)象從來(lái)就沒有被消除過(guò)，特別是在招投標(biāo)制度尚不完善而法制意識(shí)尚不成熟的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)，權(quán)力尋租幾乎成為人們對(duì)招投標(biāo)過(guò)程的普遍想象。[31]尋租浪費(fèi)公共資金的同時(shí)，還破壞了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致不合格的承包商介入公共服務(wù)領(lǐng)域。此外，尋租會(huì)引發(fā)政府合法性危機(jī)，特別是在服務(wù)質(zhì)量滿足不了公眾的心理預(yù)期，而政府的行為又傷害公眾的感情之后，政府很難從公眾既有的不良印象中重拾公眾信任，進(jìn)而增加后續(xù)公共政策推行的難度。

4. 不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論是社會(huì)組織還是私人企業(yè)都需要不斷捕獲新項(xiàng)目以支持組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，圍繞公共服務(wù)項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)通常建立在審慎的成本收益分析之上，對(duì)于那些有利可圖的服務(wù)項(xiàng)目，自然更多的組織愿意抓取，來(lái)自同行的壓力就有可能導(dǎo)致不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段。余佶基于我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀，指出了政府在向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱可能導(dǎo)致的合同簽訂前逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)和合同簽訂后道德風(fēng)險(xiǎn)。周義程和蔡英輝則進(jìn)一步提出了不透明不公正競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)、購(gòu)買主體失信風(fēng)險(xiǎn)、承接主體競(jìng)?cè)〕邪鼨?quán)風(fēng)險(xiǎn)。[32]

（二）公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源

公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)背后的實(shí)質(zhì)是涉及多元主體之間的結(jié)構(gòu)、制度、管理和能力建設(shè)等要素與環(huán)節(jié)的缺失，這些要素與環(huán)節(jié)的缺失源自于一個(gè)根本性的問題，即公共服務(wù)購(gòu)買所面對(duì)的是一個(gè)弱競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。

1. 公共服務(wù)的復(fù)雜性

在詹國(guó)彬看來(lái)，公共服務(wù)購(gòu)買之所以能夠被廣泛接受，不僅因其能夠滿足諸多的改革訴求，還在于倡導(dǎo)者從理論層面所構(gòu)建的一個(gè)看似自洽的解釋框架，該框架隱含精明能干的政府、競(jìng)爭(zhēng)充分的市場(chǎng)以及良好的合作關(guān)系等三個(gè)先驗(yàn)的前提假設(shè)，而現(xiàn)實(shí)中想要滿足這些條件絕非易事。[33]市場(chǎng)環(huán)境尚不成熟，公共服務(wù)相對(duì)于私人服務(wù)的復(fù)雜性，以及根植于組織部門的私利取向，造成交易成本的“痼疾”仍存于合同外包過(guò)程，[34]這加劇了購(gòu)買失敗的風(fēng)險(xiǎn)。從交易成本理論出發(fā)，詹國(guó)彬?qū)⒐卜?wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)具體歸咎于“信息不對(duì)稱”、“合同的不完備性與模糊性”、“合同設(shè)計(jì)中激勵(lì)機(jī)制的缺失”和“較低的競(jìng)爭(zhēng)性和契約化程度”。[35]

2. 跨邊界治理

吳月指出政府購(gòu)買公共服務(wù)在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中存在諸多與其章程、既定的運(yùn)作程序不相一致的地方，表現(xiàn)出“應(yīng)然狀態(tài)”與“實(shí)然圖景”之間的異化，突出表現(xiàn)在強(qiáng)行政權(quán)力對(duì)弱勢(shì)社會(huì)組織的侵襲和控制，[36]鄧金霞提出的“縱向一體化”、[37]王志華提出的“體制嵌入”、[38]李春霞提出的“內(nèi)卷化”[39]等概念都是對(duì)這一問題的表述。日益模糊的公私部門邊界不僅復(fù)雜化了公共服務(wù)供給過(guò)程，也為市場(chǎng)力量侵蝕公共利益開啟了方便之門。同時(shí)吳月還指出隨著政府公共服務(wù)供給技術(shù)化，在科學(xué)、理性和效率的外衣之下，可能引發(fā)對(duì)專業(yè)知識(shí)和理性的壟斷，進(jìn)而對(duì)普通民眾參與民主治理造成負(fù)面影響;特別是公共服務(wù)成為政府和供應(yīng)商之間的封閉交易，而作為需求方的公眾反而被排斥在整個(gè)過(guò)程之外。

3. 政策環(huán)境不健全

周俊指出，雖然公共服務(wù)購(gòu)買已風(fēng)靡成勢(shì)，但是政府和社會(huì)組織顯然還沒有做好充足的準(zhǔn)備，尤其是大多數(shù)政府及其合作者缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在實(shí)踐中很多政府購(gòu)買公共服務(wù)不是出于政策工具的利用，更像是出于“政治任務(wù)”的達(dá)成，不在乎購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)際社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，更缺乏合同管理和績(jī)效評(píng)估的意識(shí)。[40]在社會(huì)組織一側(cè)，情況或許更為差強(qiáng)人意，表現(xiàn)在真正的公益性社會(huì)組織數(shù)量匱乏，而且能力有限，還需要著重增強(qiáng)社會(huì)組織的內(nèi)部控制能力。[41]

（三）公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的防控

公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)治理是涉及多主體、多層次、多方面的綜合性政策體系，不同的學(xué)者從其風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的角度提出了多樣化的風(fēng)險(xiǎn)治理方案，或從國(guó)家的制度供給層面，或從政府監(jiān)管以及合同管理能力方面，或從購(gòu)買對(duì)象的甄別與選擇方面，概而言之，歸納如下。

1. 強(qiáng)化公共服務(wù)購(gòu)買的制度供給

公共服務(wù)購(gòu)買是政府的市場(chǎng)化行為，故而需要遵循規(guī)范的市場(chǎng)化約束，這需要與之配套的制度依據(jù)，故而需要著力破解公共服務(wù)購(gòu)買的制度性障礙，如健全法律法規(guī)、理順管理體制、明晰各級(jí)政府購(gòu)買職責(zé)、多渠道籌措資金、發(fā)展社會(huì)組織、強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管等。[42]除此之外，周俊還提出政府需要賦予公眾監(jiān)督政府公共服務(wù)供給質(zhì)量的權(quán)利和渠道，從而督促政府有效地監(jiān)督供應(yīng)商。[43]另外，從公共服務(wù)購(gòu)買的風(fēng)險(xiǎn)分配視角，陳琤提出風(fēng)險(xiǎn)分配的完成需要一個(gè)強(qiáng)大穩(wěn)固的法律救濟(jì)機(jī)制做保障，然而中國(guó)相關(guān)的法律環(huán)境仍然不成熟，至今仍未出臺(tái)完全針對(duì)公私部門合作的法律，[44]公共服務(wù)在官方的話語(yǔ)中仍屬于政府采購(gòu)的范疇。

2. 明確公共服務(wù)購(gòu)買的范圍邊界

顯然并不是所有的公共服務(wù)都適合購(gòu)買，要想在意識(shí)形態(tài)的左右和政策偏執(zhí)中減少購(gòu)買的失誤，就需要合理界定購(gòu)買的范圍邊界。楊樺和劉權(quán)認(rèn)為服務(wù)購(gòu)買首先需要遵循法律優(yōu)先原則，在沒有特別規(guī)定的情況下，如果存在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，在保證社會(huì)公平、服務(wù)質(zhì)量的前提下，不僅準(zhǔn)公共服務(wù)可以外包，純公共服務(wù)中非關(guān)鍵性的事務(wù)服務(wù)也可以外包。[45]這與魏娜和劉昌乾從公共服務(wù)的非競(jìng)爭(zhēng)及非排他性兩個(gè)特性所界定的公共服務(wù)購(gòu)買邊界基本一致。[46]項(xiàng)顯生提出必須以民生性、公共性、權(quán)力制約性和可操作性為識(shí)別因素，并通過(guò)科學(xué)立法來(lái)界定公共服務(wù)購(gòu)買的邊界。[47]不同的是，句華所提出的“公共服務(wù)合同外包的適用范圍”是從交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論框架得出，其關(guān)注公共服務(wù)購(gòu)買的專用性資產(chǎn)投資、服務(wù)測(cè)量以及交易頻率，[48]后者已經(jīng)成為當(dāng)前公共服務(wù)購(gòu)買邊界的主流解釋方法。

3. 培育公共服務(wù)購(gòu)買的合作對(duì)象

在強(qiáng)化公共服務(wù)購(gòu)買的制度供給時(shí)，政府還需要著力培育可供購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。公共服務(wù)購(gòu)買市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性不僅決定著政府的伙伴選擇余地以及談判的議價(jià)籌碼，還事實(shí)上關(guān)系著服務(wù)質(zhì)量的改善與成本的控制。為保證服務(wù)購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)性，政府就應(yīng)該放寬服務(wù)類社會(huì)組織的管制，加大培育和發(fā)展的力度，并且盡可能保證社會(huì)組織的獨(dú)立性。[49]周俊等在明確指出我國(guó)社會(huì)組織發(fā)育不足、服務(wù)能力有限的現(xiàn)狀時(shí)，主張政府對(duì)社會(huì)組織的扶植和培育，健全社會(huì)組織的治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造政府服務(wù)購(gòu)買的社會(huì)土壤。[50]詹國(guó)彬從競(jìng)爭(zhēng)程度和監(jiān)管能力兩個(gè)維度對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，以此作為政府風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別依據(jù)，進(jìn)而提出維護(hù)和增進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化政府監(jiān)管能力兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)控制策略。[51]

4. 增強(qiáng)公共服務(wù)購(gòu)買的管理能力

僅從服務(wù)本身去思考合同外包的適用性可能過(guò)于狹隘，在將制度環(huán)境、信任、組織的多元功能等等因素納入分析框架之后，沈志榮指出還需要超越適用性問題和意識(shí)形態(tài)的問題，在各種類型的公共服務(wù)都有可能外包的情況下，最現(xiàn)實(shí)的問題或許還在于提高管理各類合同的能力，成為一個(gè)精明的買主和管理者，因?yàn)檎芊癯蔀榫髻I家，關(guān)系到公共服務(wù)市場(chǎng)化的高效性與可持續(xù)性。[52]在具體操作上，周義程指出只有政府堅(jiān)定地站在公共利益的立場(chǎng)上，推進(jìn)招標(biāo)公開透明、確保政府公正無(wú)私、搜集投標(biāo)方信息、準(zhǔn)確約定合同內(nèi)容、強(qiáng)化合同執(zhí)行監(jiān)管，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)合同制購(gòu)買的健康持續(xù)發(fā)展。[53]在交易成本的控制上，徐姝從風(fēng)險(xiǎn)主體、風(fēng)險(xiǎn)客體和風(fēng)險(xiǎn)因素三個(gè)方面出發(fā)，主張政府借助信息甄別機(jī)制選擇多個(gè)承包商，并與承包商建立暢通的溝通渠道與明晰的責(zé)任分配，以減少信息不對(duì)稱、合同鎖定滋生的交易成本。[54]

三、評(píng)述與思考

時(shí)至今日，公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)已不再是一個(gè)新鮮話題，其研究也已經(jīng)取得了相當(dāng)可觀的進(jìn)展。交易成本理論、民營(yíng)化理論、契約理論等為其提供了多樣化的解釋路徑，在此之下圍繞具體案例乃至于多案例的實(shí)證研究建構(gòu)起了更加細(xì)微的理論模型。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外在公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)研究的基本理論上并無(wú)太大差別，但在具體的論證方法和研究風(fēng)格上卻存在較大差別，對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的研究依舊是“進(jìn)行時(shí)”，在廣度和深度上仍然存在拓展和深化的空間。

（一）國(guó)內(nèi)外研究差異

在研究對(duì)象上，國(guó)內(nèi)學(xué)者的注意力基本上集中在向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)及其防范，雖然向企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范亦有提及，但是研究上并沒有將兩者進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。而在國(guó)外，雖然研究表明非營(yíng)利組織相對(duì)于企業(yè)更值得信賴，但是研究者的焦點(diǎn)基本上都集中在向企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于向非營(yíng)利組織購(gòu)買公共服務(wù)可能存在風(fēng)險(xiǎn)鮮有提及，非營(yíng)利組織作為向企業(yè)購(gòu)買存在難以克服風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的替代對(duì)象出現(xiàn)。

在研究方法上，國(guó)外對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的研究以實(shí)證方法為主，這突出表現(xiàn)在交易成本的研究路徑之中，例如Brown對(duì)美國(guó)海岸警衛(wèi)深水項(xiàng)目的研究就很好解釋了公共服務(wù)購(gòu)買存在的鎖定風(fēng)險(xiǎn)以及不確定性風(fēng)險(xiǎn)，Johnston通過(guò)對(duì)合同管理者進(jìn)行的半結(jié)構(gòu)化訪談發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)購(gòu)買市場(chǎng)耗費(fèi)的高額交易成本。國(guó)內(nèi)近年來(lái)也出現(xiàn)了一些實(shí)證研究成果，如中山大學(xué)管兵等對(duì)上海、廣州、香港三地的公共服務(wù)購(gòu)買進(jìn)行的實(shí)證研究，[55]但仍以規(guī)范研究為主，缺乏對(duì)具體案例或者基于調(diào)研的實(shí)證研究。

在研究?jī)?nèi)容上，國(guó)內(nèi)外研究的差異主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，國(guó)外學(xué)者并沒有明確提出“公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)”的概念，對(duì)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的研究寓于公共服務(wù)購(gòu)買研究之中，這與國(guó)外學(xué)者的研究方法有關(guān);而國(guó)內(nèi)學(xué)者不僅明確提出了公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)的概念，還從各種理論視角詳細(xì)解析了公共服務(wù)購(gòu)買可能存在的各種風(fēng)險(xiǎn)。其次，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范的研究上，國(guó)外學(xué)者側(cè)重技術(shù)，例如針對(duì)不同的公共服務(wù)設(shè)計(jì)不同的購(gòu)買方式，在不同的主體之間分配購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)，保證公眾參與及問責(zé);而國(guó)內(nèi)學(xué)者側(cè)重制度，包括完善公共服務(wù)購(gòu)買的制度環(huán)境和政策支持，培育社會(huì)組織以繁榮市場(chǎng)等措施?？梢妵?guó)外學(xué)者的研究多著眼于微觀技術(shù)性操作，而國(guó)內(nèi)學(xué)者更注重宏觀上的制度創(chuàng)造。

（二）當(dāng)前研究的不足及展望

當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)于政府公共服務(wù)購(gòu)買的研究大多還是遠(yuǎn)距離的推測(cè)和勾勒，而不是近距離、細(xì)致的觀察和分析，特別是既有的研究著重于理論的闡述和論證，缺乏對(duì)實(shí)踐的關(guān)注和研討;側(cè)重于理論的、靜態(tài)的分析，鮮有動(dòng)態(tài)的、過(guò)程的創(chuàng)新之作。這一方面歸咎于研究者進(jìn)入特定研究場(chǎng)景的困難，另一方面也說(shuō)明了這一領(lǐng)域存在的巨大研究空間。恰如周雪光所說(shuō)“惟有在翔實(shí)豐富的經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)上方能提煉和發(fā)展出有力的分析概念和理論思路”，[56]今后的研究還需要更多結(jié)合中國(guó)政府的實(shí)踐，這既是國(guó)內(nèi)公共服務(wù)購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)研究進(jìn)一步發(fā)展應(yīng)有的方向，也是挑戰(zhàn)。

公共服務(wù)購(gòu)買發(fā)軔于法制完備且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方世界，無(wú)論是出于財(cái)政壓力還是政府職能轉(zhuǎn)型等價(jià)值需求，其最終目的都是追求公共利益和滿足公共需求。故而我國(guó)推進(jìn)公共服務(wù)購(gòu)買時(shí)必須慎重處之，尤其是公共服務(wù)購(gòu)買需要強(qiáng)大穩(wěn)固的法律救濟(jì)機(jī)制，及其參與人的私法合同意識(shí)和合同管理能力。在現(xiàn)實(shí)中，已有的研究已經(jīng)提及政府公共服務(wù)購(gòu)買或許有時(shí)并不依靠條款明晰的合同，而是更加注重與供應(yīng)商之間的關(guān)系合同，雖然關(guān)系合同降低了供應(yīng)商尋求和合同條款擬定的成本，但隨之而生的供應(yīng)商壟斷、機(jī)會(huì)公平以及救濟(jì)機(jī)制等問題尚沒有得到較為充分的論述，需要研究者作出有關(guān)關(guān)系合同實(shí)際運(yùn)作過(guò)程的大量的、細(xì)致的素材描述和追蹤研究，并在此基礎(chǔ)上提煉和發(fā)展出有力的分析概念和理論框架。

公共服務(wù)購(gòu)買處于一個(gè)不斷演變發(fā)展的過(guò)程之中，參與各方都隨著購(gòu)買過(guò)程的進(jìn)行不斷調(diào)整著自身的期許和行為，新的行為規(guī)范和制度規(guī)則又會(huì)從這一過(guò)程中產(chǎn)生，需要研究者對(duì)實(shí)踐的密切關(guān)注。促進(jìn)知識(shí)的增長(zhǎng)，即經(jīng)驗(yàn)研究在已有發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上向前推進(jìn)而不是重復(fù)堆積，理論分析上提出邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、持之有據(jù)的深入討論而不是就事論事的泛泛議論，是每個(gè)公共服務(wù)購(gòu)買研究者的使命和應(yīng)有態(tài)度。

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（責(zé)任編輯：悠 然）

[基金項(xiàng)目]江蘇省研究生培養(yǎng)創(chuàng)新工程研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃“不完全市場(chǎng)公共服務(wù)購(gòu)買交易成本研究”（KYCX18_1149）、江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“公共服務(wù)購(gòu)買中的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)及治理機(jī)制研 究”（17ZZB002）。

[收稿日期]2019-01-02

[作者簡(jiǎn)介]譚書先（1993-），男，湖北恩施人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生;徐勇（1978-），女，江蘇啟東人，博士，中共南京市委黨校公共管理教研部副教授，主要從事行政管理研究。