國家發(fā)改委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》首次提出“收縮型中小城市”概念。我國有沒有收縮城市，有多少城市在收縮？近日，記者對網(wǎng)傳“存在收縮”的東北、“潛在收縮”的山西、“沒有收縮”的江蘇等省份的多個城市進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)城市收縮的情況十分復(fù)雜。

業(yè)內(nèi)專家指出，我國仍處于城鎮(zhèn)化進程中，總體上城市仍在擴張，但少數(shù)城市的確存在收縮。未來十年，中國少數(shù)城市可能逐步收縮。應(yīng)加強研究、主動作為，未雨綢繆地完善政策，建立收縮管理的體制機制，變“城市收縮”為精明增長的機遇。

人口負增長不意味收縮

根據(jù)統(tǒng)計公報，吉林省近三年常住人口平均每年減少約16萬人。一些縣級市，面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、人口流失等局面。吉林省某市戶籍人口從2008年的66.1萬人減少到2017年的61.3萬人，但另一方面，旅游等產(chǎn)業(yè)投入及醫(yī)院、住房、交通等民生投入?yún)s持續(xù)上升。

山西呂梁，江蘇徐州、鹽城同在人口凈流出（常住人口少于戶籍人口）城市之列。資源型城市呂梁連續(xù)多年人口凈流出，但常住人口持續(xù)增加，經(jīng)濟發(fā)展支柱逐步從礦產(chǎn)加工向旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在人口凈流出規(guī)模達百萬的徐州和鹽城，常住人口、戶籍人口和經(jīng)濟體量都在持續(xù)快速增長，城市吸引力仍在提升。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各方對“收縮城市”的定義不盡相同。

有人認為，收縮只針對“人口”單一指標(biāo)，連續(xù)多年常住或戶籍人口減少就算收縮，人口凈流出更是收縮;

有人認為，資源枯竭型城市和“胡煥庸線”以西的中小城市都可劃入收縮行列;

還有人認為，人口減少、產(chǎn)業(yè)衰退、城市設(shè)施空置同時出現(xiàn)才算收縮。

中國城市規(guī)劃設(shè)計院“收縮型城市”課題組負責(zé)人張莉、首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)副教授吳康等表示，不能明確說哪個是收縮城市，現(xiàn)有數(shù)據(jù)難以支撐準(zhǔn)確判斷。不少研究對比的是第五次全國人口普查（2000年）和第六次全國人口普查（2010年）的數(shù)據(jù)，一則數(shù)據(jù)較為陳舊，二則兩次普查指標(biāo)有差別，無法反映真實現(xiàn)狀。此外，一些研究引用住建部發(fā)布的全國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)、各地年度統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)等，得出的結(jié)論差別較大。

“城市行政區(qū)范圍內(nèi)人口負增長并不意味著就是收縮?！北本┐髮W(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授曹廣忠、中國城市規(guī)劃設(shè)計院副院長汪科等認為，目前，我國仍處于城鎮(zhèn)化進程中，城市擴張進程仍在持續(xù)，但少數(shù)城市確實存在收縮狀態(tài)。

少數(shù)城市進入收縮狀態(tài)

盡管對哪些是收縮城市、收縮范圍多大還缺少共識，但基層干部和業(yè)內(nèi)專家同時認為，多重因素正導(dǎo)致我國少數(shù)城市進入收縮狀態(tài)。

在黑龍江“四大煤城”之一的鶴崗，近期出現(xiàn)數(shù)萬元一套（合千元甚至幾百元每平方米）的房子出售。統(tǒng)計公報顯示，2010年至2017年，當(dāng)?shù)匦W(xué)從95所減少到41所，在校生從5萬人下降到2.6萬人。多位受訪者認為，東三省的一些資源枯竭型城市存在收縮現(xiàn)象。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部一些縣級城市的人口吸引力在下降。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌指出，當(dāng)前城鎮(zhèn)化主要靠城市群驅(qū)動，城市群以外的中小城市將來可能擴張勢頭減弱。

在沿海發(fā)達地區(qū)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)也在調(diào)整。鹽城響水化工園區(qū)因爆炸關(guān)閉后，周邊人口外流明顯。受經(jīng)濟下行壓力和制造成本上升影響，江蘇南部等地外向型企業(yè)、低端制造業(yè)外流，局部出現(xiàn)工業(yè)用地收縮。東南大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展研究中心主任王興平表示，經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是城市收縮的誘因之一，沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的調(diào)整值得重視。

中國城市規(guī)劃設(shè)計院的研究顯示，近十年來，全國668個地級和縣級市中，有80個出現(xiàn)了不同程度的人口流失。

這些城市集中在東北三省、內(nèi)蒙古、浙江、廣東等21個省區(qū)，基本是傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)、省域單元邊界位置、丘陵山區(qū)等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、大都市周邊地區(qū)以及國土邊疆等氣候條件惡劣和生活不便地區(qū)。其中，位于傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)的城市數(shù)量約占總數(shù)的一半。

國家發(fā)展改革委小城市發(fā)展研究中心研究員范毅分析了電信運營商聯(lián)通的用戶城鄉(xiāng)分布，他據(jù)此估算，當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達65%左右。未來十年，中國城鎮(zhèn)化率可能很快達到并穩(wěn)定在70%～75%。

“人口高峰可能在14.4億，城鄉(xiāng)建設(shè)用地最高峰預(yù)估為25萬平方公里，目前用地已經(jīng)達到23萬平方公里?！蓖艨啤⒉軓V忠等認為，2030年前后，我國的人口和用地規(guī)模都可能達到峰值。這意味著城鎮(zhèn)化率將趨于穩(wěn)定，城市之間的人口會此消彼長，一些城市將進入收縮狀態(tài)。

專家認為，城市不可能無限擴張，高速增長正逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長。中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)走過靠基建拉動增長的上半場，進入挖掘存量、精細化運營的下半場。

記者在地方采訪時發(fā)現(xiàn)，有些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部對“收縮城市”的概念十分陌生，有的不把城市收縮當(dāng)回事，也有的談收縮色變。某資源型城市，近年來轉(zhuǎn)型發(fā)展取得突出進展。但面對“收縮城市”的話題，該市市長思慮再三婉拒了記者的采訪。有關(guān)工作人員表示，“面對這個事情，我們可能還沒有準(zhǔn)備好！”

城市應(yīng)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式增長

專家指出，城市此長彼消是發(fā)展的客觀規(guī)律，應(yīng)當(dāng)理性看待，更應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，建立城市收縮治理機制，積極應(yīng)對，避免城市收縮與老齡化、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等多種因素疊加。

理性看待，城市收縮存在機遇?！斑^去城市的主要功能是生產(chǎn)，現(xiàn)在主要功能是服務(wù)。勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到郊區(qū)，高端服務(wù)業(yè)引進來。按照人口的標(biāo)準(zhǔn)是收縮了，但這樣的收縮其實是精明增長?！蹦暇┐髮W(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授崔功豪等認為，收縮不是簡單的下滑，也不等于衰退。有的城市人口減少后會繼續(xù)發(fā)展。

推動系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，適應(yīng)收縮帶來的新狀態(tài)。城市發(fā)展目的要從經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)型向以人為本;政府角色應(yīng)當(dāng)加快從管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，城市公共政策也需要更加突出多元開放的價值理念。

探索城市管理，讓收縮可控。宋迎昌等表示，如果能實現(xiàn)十年二十年的可控式緩慢收縮，將更有利于城市的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。國家層面應(yīng)當(dāng)探索城市收縮治理的方法和機制。比如，如何對城市收縮進行精準(zhǔn)識別、科學(xué)預(yù)判、分類管理。

加強頂層設(shè)計，降低發(fā)展成本，改變城市資源分配方式。范毅、汪科等注意到，部分城市人口流出但仍在搞大規(guī)模城市建設(shè)，導(dǎo)致人口密度降低，經(jīng)濟社會發(fā)展成本上升。他們建議，嚴(yán)格管理財政資金流向，提高城市建設(shè)和治理決策的科學(xué)性。

此外，目前按城市行政等級配置資源的做法有可能成為收縮城市管理的障礙。不少專家和地方部門負責(zé)人建議，對吸納人口較多、經(jīng)濟總量較大的縣城和小城鎮(zhèn)逐步賦予與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟總量相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。

同時，將土地指標(biāo)、公共服務(wù)資源配置等與行政級別脫鉤，下放學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)等公共服務(wù)機構(gòu)設(shè)立的審批權(quán)，放寬準(zhǔn)入門檻。

摘自《瞭望》