淺談“多規(guī)合一、一張藍圖”的探索和思考

韓芹芹 馮旭

搞要：黨的十九大以來，在全面深化改革的有序推進下，我國社會發(fā)展各項事業(yè)在步入新階段的同時，也面臨著新的挑戰(zhàn)和突破。長期以來，我國社會經(jīng)濟發(fā)展各方面的規(guī)劃數(shù)量繁多，各個規(guī)劃往往相互重疊，交錯和沖突，很大程度上加大了資源的浪費，嚴重制約區(qū)域社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。為了確保新常態(tài)下我國社會經(jīng)濟發(fā)展各項事業(yè)的全面發(fā)展，研究新常態(tài)下推進我國“多規(guī)合一、一張藍圖”改革的對策意義重大。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一;本質(zhì)內(nèi)涵;工作路徑;工作難點;實用價值;建議

一、“多規(guī)合一”本質(zhì)內(nèi)涵

從“多規(guī)合一”的提出以及實踐來看，其中心思想就是如何貫徹落實“一張藍圖干到底”，其核心任務(wù)是形成“一張藍圖”，主要內(nèi)容是實現(xiàn)空間邊界和規(guī)模的有效管控，目標(biāo)要求是確保干到底。而總書記所提的“一張藍圖”不是既往認識的一張圖，不是思想意識形態(tài)，不是簡單的理念要求;不是傳統(tǒng)意義上口頭、表面形式的宏觀藍圖;不是行政地圖、不是戰(zhàn)略示意圖，不是空間布局圖;不是畫在紙上、掛在墻上、停在嘴上。而是一張坐標(biāo)統(tǒng)一、邊界統(tǒng)一、規(guī)模統(tǒng)一、指標(biāo)統(tǒng)一、期限統(tǒng)一、技術(shù)參數(shù)統(tǒng)一、分類辦法統(tǒng)一、管控措施統(tǒng)一等全域性、矢量化的管控圖，能具體到每一寸土地面積的功能、定性和邊界及規(guī)模等。因此，“多規(guī)合一”主要是通過合一張圖及信息技術(shù)平臺支撐，實現(xiàn)各類規(guī)劃發(fā)展邊界和規(guī)模的有效管控，真正實現(xiàn)“一張藍圖”干到底。

二、“多規(guī)合一”工作路徑

1、制定“多規(guī)合一”實施方案，明確工作思路、目標(biāo)及工作推進部署;

2、進行基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、專題性研究，形成《“多規(guī)合一”空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》及相關(guān)專題成果;

3、進行“生物多樣性維護生態(tài)保護紅線、土地沙化敏感性生態(tài)保護紅線、禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護紅線、森林生態(tài)保護紅線、江河湖庫敏感性生態(tài)保護紅線”生態(tài)紅線劃定，形成《“多規(guī)合一”生態(tài)紅線劃定報告》;

4、進行多規(guī)合并疊加、沖突分析、協(xié)調(diào)處理，確定生態(tài)控制線、基本農(nóng)田控制線、建設(shè)控制線、產(chǎn)業(yè)控制線、基礎(chǔ)廊道控制線、地下礦產(chǎn)控制線、文物保護控制線等，劃定形成一張藍圖，形成《“多規(guī)合一”一張圖技術(shù)報告》;

5、規(guī)范統(tǒng)一建設(shè)數(shù)據(jù)庫，形成《“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫》;

6、制定《“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)管理平臺實施方案》，開發(fā)軟件信息平臺，數(shù)據(jù)入庫，測試運行，形成“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)管理平臺;

7、建立“多規(guī)合一”規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、空間管理法規(guī)體系、業(yè)務(wù)聯(lián)合審批體系、協(xié)調(diào)運行保障機制，確保“多規(guī)合一”一張圖落地，業(yè)務(wù)平臺運行，有效管控空間、約束各類規(guī)劃邊界，實現(xiàn)項目業(yè)務(wù)的聯(lián)合審批。

三、“多規(guī)合一”工作難點

1、“多規(guī)合一”工作存在的主要問題有：

1.1上下普遍對“多規(guī)合一”認識不到位、不科學(xué)，甚至不正確，造成對“多規(guī)合一”的不太重視;

1.2對“多規(guī)合一”基礎(chǔ)和專業(yè)知識幾乎空白，造成協(xié)調(diào)推進工作難度大;

1.3基層基礎(chǔ)規(guī)劃工作薄弱，不成體系，缺失嚴重，不規(guī)范;

1.4基層縣市缺專業(yè)技術(shù)人員對接。

2、“多規(guī)合一”工作面臨的主要難點有：

2.1缺少省級層面的技術(shù)導(dǎo)則規(guī)范，國家出臺了試點通知和要求，但大部分省份未配套具體技術(shù)導(dǎo)則規(guī)范，所以造成各試點縣市做法和成果體系均有差異和參差不齊;

2.2協(xié)調(diào)難度大，“多規(guī)合一”資料類型多且涉及所有部門，同時關(guān)鍵性的底圖和資料均為涉密資料且不在本級政府，因此協(xié)調(diào)難度較大;

2.3多規(guī)疊加協(xié)調(diào)處理沒有統(tǒng)一的辦法和法定程序。

四、“多規(guī)合一”實用價值

國土管理和空間治理是各級政府的首要和基本職責(zé)。這些年，雖然國家各級政府出法規(guī)、下文件，領(lǐng)導(dǎo)重視、指示、開會、批示、檢查、督辦等，從技術(shù)上又有衛(wèi)星盯、平臺監(jiān)測，但各類規(guī)劃結(jié)果造成的諸多空間現(xiàn)實問題還是已到了無法調(diào)和解決的地步，之所以沒有治理好，有體制、理念、利益、權(quán)利、政績、人治、慣性、手段等諸多方面的復(fù)雜原因。從以上關(guān)于“多規(guī)合一”、“一張圖藍圖干到底”的要求和實現(xiàn)途徑來看，通過空間規(guī)劃體系重建、技術(shù)手段支撐，不僅實現(xiàn)了各種規(guī)劃的合一張圖，劃定了各類邊界，而且建立數(shù)據(jù)庫，開發(fā)了業(yè)務(wù)管理信息技術(shù)平臺。關(guān)鍵是最終進入到了行政聯(lián)合審批，并建立了組織和業(yè)務(wù)流程，完善法規(guī)保障機制。因此，“多規(guī)合一”是一項空間管控管用且有效的方式和途徑，是空間規(guī)劃改革的必然趨勢和要求，具有重要的實用價值。

五、推進“多規(guī)合一”的建議

1、“多規(guī)合一”對于空間管控的關(guān)鍵是管用，這是空間規(guī)劃改革方向和趨勢，因此要引起重視，加快推進;

2、注重“多規(guī)合一”頂層設(shè)計，建立強力領(lǐng)導(dǎo)管理組織機制;

3、確定得力的牽頭統(tǒng)籌部門，全心、全責(zé)、全力做好牽頭組織協(xié)調(diào);

4、加強人才培養(yǎng)，開展“多規(guī)合一”學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)基層專業(yè)技術(shù)團隊;

5、選擇好技術(shù)牽頭機構(gòu)，以規(guī)劃領(lǐng)域為本，具備專業(yè)復(fù)合、綜合協(xié)調(diào)的能力;

6、制定省級技術(shù)導(dǎo)則和相關(guān)法規(guī)規(guī)范，確保全省及區(qū)域一個技術(shù)架構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系，為全省及大區(qū)域一張圖奠定基礎(chǔ);

7、逐步從縣市升級到全省一張圖、一個平臺、一套機制，節(jié)約資源，全省管控;

8、關(guān)注多規(guī)疊加差異協(xié)調(diào)處理，不能回避掩蓋歷史問題，同時要從省級層面制定差異協(xié)調(diào)處理的辦法、依據(jù);

9、要與互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)變及放管結(jié)合，與大數(shù)據(jù)、信息化、智慧化統(tǒng)籌推進;

10、重在實施執(zhí)行，技術(shù)合圖只是第一步，更重要的是有后續(xù)實施的保障機制，要納入行政政務(wù)日常工作序列，并得到一貫的執(zhí)行。

六、結(jié)束語

在新常態(tài)的背景下，“多規(guī)合一、一張藍圖”的實施必將迎來新的轉(zhuǎn)型和突破，必須搶抓發(fā)展機遇，完善空間規(guī)劃體系，建立健全“多規(guī)合一”總體規(guī)劃的制度體系，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局，積極探索各項規(guī)劃“多規(guī)合一”的新途徑新模式，推進我國“多規(guī)合一”改革步入更高層次。

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（作者單位：調(diào)兵山市自然資源事務(wù)服務(wù)中心）