潘彬彬 張鳳霞

摘要：民國時(shí)期的江北運(yùn)河工程局，承擔(dān)著以里運(yùn)河水系為重點(diǎn)的修治江北運(yùn)河工程相關(guān)事宜。1914—1937年，江北運(yùn)河工程局治運(yùn)導(dǎo)淮相關(guān)工作雖然未能取得突破性進(jìn)展，但在地形水量測繪、治水人才培育、災(zāi)民工賑、運(yùn)河修治維護(hù)等領(lǐng)域開展了一系列探索和實(shí)踐，亦為后人在治運(yùn)施政、經(jīng)費(fèi)保障、人才培養(yǎng)等方面留下較多的歷史啟示。

關(guān)鍵詞：民國；江北運(yùn)河工程局；治運(yùn)

由于歷史和社會生產(chǎn)發(fā)展的實(shí)際原因，江蘇段的江北運(yùn)河一直是我國南北水上交通的樞紐。清咸豐五年（1855）六月十九日，黃河在今河南蘭考北岸的銅瓦廂決口，銅瓦廂以東數(shù)百里的黃河河道從此斷流，原本穿過江蘇北部匯入黃海的黃河河道從此成為黃河故道，這是歷史上黃河的第六次大改道。蘇北的水利受此巨大影響，遭遇水患頻次驟然增加。當(dāng)時(shí)的有識士紳已經(jīng)認(rèn)識到江北運(yùn)河的整治，“惟治下游與上游，不治慮隳全功，治運(yùn)而不治沂，恐沂擾中運(yùn)。徐海既首蒙其災(zāi)，即淮揚(yáng)終承其害，長此不治隱患方張”[1]。因此提出了導(dǎo)淮、治沂、治沭、治睢等一攬子系統(tǒng)工程。在此過程中，江北運(yùn)河工程局無疑成為當(dāng)時(shí)的民國江蘇省政府治理江北運(yùn)河的施政平臺。

一、江北運(yùn)河工程局的籌設(shè)經(jīng)過與因革軌跡

民國時(shí)期江北運(yùn)河工程局的籌備設(shè)立和改組重整等相關(guān)事宜，既是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的推動(dòng)，也充斥著社會各界、各階層和政府相關(guān)部門與執(zhí)政者的政治博弈，同時(shí)還受1906年、1921年、1931年、1935年等歷次大水沖決運(yùn)河河堤造成人民生命財(cái)產(chǎn)重大損失的水災(zāi)事件影響，此外軍閥混戰(zhàn)與日本入侵也對江北運(yùn)河工程局及其治運(yùn)活動(dòng)有著廣泛影響。

1914年江北遭遇旱災(zāi)，運(yùn)河為之干涸，水運(yùn)因此停擺。在時(shí)任江蘇民政長韓國鈞的努力推動(dòng)下，民國北京政府決定要大興江淮水利，推動(dòng)召集淮揚(yáng)各地士紳，會商興辦里運(yùn)河系列工程，預(yù)估的治運(yùn)經(jīng)費(fèi)為一百萬元，設(shè)置機(jī)構(gòu)的名稱為籌浚江北運(yùn)河工程局，負(fù)責(zé)蘇北運(yùn)河的治理，由時(shí)任江蘇內(nèi)務(wù)司司長的馬士杰任總辦。1919年12月，當(dāng)時(shí)有動(dòng)議設(shè)立運(yùn)河督會辦和太湖督會辦，擬將江南水利局并入太湖督辦署，江北運(yùn)河工程局并入運(yùn)河督辦署，直隸中央，以專一事權(quán)，時(shí)任大總統(tǒng)徐世昌任命著名實(shí)業(yè)家張謇為運(yùn)河督辦署督辦。1920年3月，江北士紳便因徐淮水道與山東、安徽毗連關(guān)系甚巨的原因，擬設(shè)江北水利局，并擬呈請任王寶槐為局長。不久，運(yùn)河督辦署又改組為江北運(yùn)河工程局，江浙兩省水利會會長張謇、副會長韓國鈞被民國北京政府任命為江北運(yùn)河工程局正副督辦。

1927年4月，南京國民政府成立。在此前后，江北運(yùn)河工程局也隨之改組，由何應(yīng)欽系的胡樹鍼任局長，將運(yùn)工局的測繪資源優(yōu)先用于戰(zhàn)爭地圖繪制工作。1928年江北運(yùn)河工程局因機(jī)構(gòu)設(shè)置不符合當(dāng)時(shí)政府和時(shí)勢發(fā)展需求，由江蘇省建設(shè)廳本著“庶使運(yùn)河工程局趨于技術(shù)化”的原則進(jìn)行了內(nèi)部改組。1929年初，江蘇省建設(shè)廳繼續(xù)將運(yùn)工局部分職能整合改組成運(yùn)河工程處，委任單晉烒為處長。1930年中原大戰(zhàn)爆發(fā)，南京國民政府的精力已大部分投入到軍閥混戰(zhàn)中，運(yùn)工處被并入江蘇省建設(shè)廳下屬的水利局，江北運(yùn)河工程局改組的運(yùn)河工程處名存實(shí)亡。然而1931年的洪水致使“運(yùn)堤潰決四十余處，長達(dá)千余丈，災(zāi)區(qū)達(dá)二十余萬里，財(cái)產(chǎn)之損失達(dá)四萬萬元以上”[2]，澆滅了當(dāng)局囫圇管理全省水利而不針對性治運(yùn)的幻想。江蘇省政府為此成立了江北運(yùn)河工程善后委員會，負(fù)責(zé)修復(fù)運(yùn)河決口。1932年5月，江北運(yùn)河工程局再次設(shè)立，徐鼎康被任命為工程局局長，江北運(yùn)河工程局邁入了平穩(wěn)發(fā)展時(shí)期，直至1938年徐鼎康病逝。

二、江北運(yùn)河工程局的組織機(jī)構(gòu)和經(jīng)費(fèi)來源

由于從事的業(yè)務(wù)活動(dòng)技術(shù)性較強(qiáng)，因此江北運(yùn)河工程局在機(jī)構(gòu)設(shè)置的過程中在技術(shù)性方面也有充分體現(xiàn)。在籌浚江北運(yùn)河工程局時(shí)期，實(shí)行的是會辦制，由馬士杰任總會辦（間或稱局長），后期王寶槐任會辦，協(xié)助馬士杰。此時(shí)的籌浚局為培養(yǎng)治運(yùn)水利工程人才，借高郵縣舊有私立慶成小學(xué)校校址及其校舍校具，在籌浚局下附設(shè)水利工程講習(xí)所，用以招收本科、速成科學(xué)生各一班。為加快推進(jìn)工程，于瓜洲八里鋪設(shè)立駁岸工程事務(wù)所。這時(shí)期的籌浚局，其經(jīng)費(fèi)額定為百萬元，系就貨厘、畝捐、航業(yè)、鹽運(yùn)四項(xiàng)設(shè)籌，其中的六十萬元來自淮揚(yáng)所屬各縣的農(nóng)田二分畝捐，剩下來的四十萬元，靠運(yùn)河貨捐附收二成及鹽運(yùn)、航業(yè)捐征收而成。[3]但據(jù)胡樹鍼之說，“自九年至十年而第一期預(yù)算，原以江北二十五縣畝捐四十萬元，貨厘二十萬元，加之中央撥款四十萬元，合計(jì)一百萬元”。“迨后中央撥款無著，畝捐貨厘兩款，亦收不足數(shù)”。[4]兩種信息渠道反映的治運(yùn)經(jīng)費(fèi)都為百萬元，雖然各款來源占比不同，但共性問題都是征收無法足數(shù)。

在1927年以前的運(yùn)河督會辦——江北運(yùn)河工程局時(shí)期，由張謇和韓國鈞分別任運(yùn)河工程局正副督辦，督辦下另設(shè)會辦、提調(diào)、秘書、咨議、顧問、評議，此外在局下設(shè)總務(wù)、河工、稽核、會計(jì)四科，其中督會辦的薪資照特任官支給。[5]據(jù)這一時(shí)期運(yùn)工局第一次評議會評議內(nèi)容來看，其經(jīng)費(fèi)仍然是一百萬元（用于里運(yùn)河、中運(yùn)河及上下游堤工與沂沭之規(guī)劃），其中畝捐約四十萬元，其余款額則從貨物加成、鹽務(wù)及小輪輪運(yùn)中酌量捐助。但據(jù)胡樹鍼言，1922年經(jīng)費(fèi)預(yù)算為五十萬元（畝捐三十二萬元加貨厘十八萬元），1923年經(jīng)費(fèi)為五十萬元（畝捐二十五萬元，貨厘與雜項(xiàng)為二十五萬元），1924年為四十一萬元，1925年、1926年預(yù)算經(jīng)費(fèi)都為二十五萬元，1927年預(yù)算經(jīng)費(fèi)為二十五萬四千三百元（其中畝捐十四萬，貨厘八萬，雜捐兩萬）。

1927年10月，江北運(yùn)河工程局迅速被南京國民政府改組，以適應(yīng)新政權(quán)治運(yùn)的需要。新改組的運(yùn)工局掌理江北運(yùn)河流域水利工程，設(shè)局長一人，下設(shè)三處兩所，分別為工程處、測量處、總務(wù)處，上游堤工事務(wù)所（管理及巡察自黃林莊至黃浦鎮(zhèn)間之運(yùn)河堤岸及該段堤工之春修夏防工程并統(tǒng)轄上游各汛員兵）、下游堤工事務(wù)所（管理及巡察自黃浦鎮(zhèn)至瓜州間之運(yùn)河堤岸及該段堤工之春修夏防工程并統(tǒng)轄下游各汛員兵）。[6]這時(shí)的經(jīng)費(fèi)來源為沿運(yùn)二十五縣帶征的二分畝捐四十萬元附加二成貨厘二十萬元。1928年7月，有鑒于運(yùn)工局測量處投入過大，且上下游堤工事務(wù)所采取坐辦制使得官僚習(xí)氣太重，江蘇省政府會議決議通過運(yùn)工局新的改組條例，以期對江北運(yùn)河工程局進(jìn)行以技術(shù)化為目標(biāo)的改組。改組后的運(yùn)工局分設(shè)總工程處、總務(wù)處二處?！翱偣こ烫幗y(tǒng)籌全河一切工程并測量事項(xiàng)，而于沿堤分若干段，復(fù)于段內(nèi)分若干區(qū)，分別辦理各種工程，總工程處及各段區(qū)設(shè)置總工程師、工程師、工程員等職員，均以技術(shù)人員充之……總務(wù)處則除原規(guī)定之文書、會計(jì)、庶務(wù)三項(xiàng)外，將催解畝捐貨厘及整理屯田亦明白定為該處職掌?！盵7]這一時(shí)期的治運(yùn)經(jīng)費(fèi)具體數(shù)字由于史遺其文，已無從詳考，但不外乎畝捐四十萬元、貨厘二十萬元及屯田等收益。

1929年江北運(yùn)河工程局改組為工程處，處內(nèi)分總務(wù)、工程兩科，總務(wù)科下分文書、庶務(wù)、會計(jì)三股，工程科下分工程、設(shè)計(jì)、測量三股。緊接著，1932年因洪水成災(zāi)的重大影響，運(yùn)工處又改組成運(yùn)工局，設(shè)工務(wù)、事務(wù)兩科，另設(shè)秘書一人，助理員、雇員若干人，技正一至二人，技士、技佐若干人。[8]為方便工程進(jìn)行，運(yùn)工局還在江都、高寶、淮邳三段設(shè)置工程事務(wù)所，此后的組織機(jī)構(gòu)趨于穩(wěn)定。據(jù)1932年起任江北運(yùn)河工程局局長的徐鼎康介紹，雖然有額定的治運(yùn)畝捐、貨厘等收入，但占大頭的畝捐“民十六至民二十，每年征數(shù)，有不足十萬元者”，“二十一年經(jīng)財(cái)廳整頓，二十三年度得逾四十萬元之征數(shù)”。[9]由于畝捐征數(shù)較足，民國二十四年的治運(yùn)施工經(jīng)費(fèi)遞增至四十萬元以上，但距離預(yù)算的二百萬元經(jīng)費(fèi)還是相差甚遠(yuǎn)，最穩(wěn)定的二分畝捐征數(shù)尚且不足，經(jīng)其他渠道能征得的經(jīng)費(fèi)可想而知。

三、江北運(yùn)河工程局的業(yè)務(wù)活動(dòng)和歷史啟示

（一）主要業(yè)務(wù)活動(dòng)

江北運(yùn)河工程局的主要業(yè)務(wù)活動(dòng)，從籌浚江北運(yùn)河工程局初衷便可看出來。1914年江北大旱，運(yùn)河干涸見底，濱海各縣鹵水倒泛，與此同時(shí)運(yùn)河淤墊，使得一旦有水將無處存儲。有鑒于此，時(shí)任江蘇內(nèi)務(wù)司長的馬士杰才勇挑籌浚江北運(yùn)河工程局的擔(dān)子。他提出：“運(yùn)河自黃林莊入江蘇境南達(dá)瓜洲，出江綿亙七百余里，工段險(xiǎn)要以下游里運(yùn)河為多，欲于旱澇之年兼籌并顧，勢必從清江閘以下至于江口浚深培厚為圖治入手?！盵10]成立江北運(yùn)河工程局的主要目的也是江北運(yùn)河工程局的主要業(yè)務(wù)：以里運(yùn)河水系為重點(diǎn)，修治江北運(yùn)河工程事宜。江北運(yùn)河工程局開展江北運(yùn)河整治主要抓手為實(shí)地測繪、推進(jìn)工程、儲備人才。

實(shí)地測繪方面，籌浚運(yùn)工局時(shí)期重點(diǎn)為“清江以下南至于江運(yùn)堤以外，東至于海以及歸江各壩之河道，下河歸海各縣之河流海口，面積達(dá)七八萬里。”[11]籌運(yùn)局以分班施測的方式分期對上述區(qū)域進(jìn)行實(shí)測，總計(jì)花費(fèi)三十余月，走遍三千里路程，才將上述區(qū)域測繪完畢并完成制圖。1927年改組后的運(yùn)工局，其局長胡樹鍼本身便有十九年的測繪工作經(jīng)驗(yàn)，足跡踏遍江北各縣，在其任上更重視測繪工作。已知1936年流量測量經(jīng)費(fèi)二千零七十元，測量分五班，分別駐蚌埠、江都六閘、磘灣、淮陰楊莊、蔣壩三河，全年完成了淮揚(yáng)徐海二十五縣十五萬六千四百方里的流量測量。

推進(jìn)工程方面，與傳統(tǒng)水利工程相比，自籌浚運(yùn)工局時(shí)期便較注重以機(jī)械化來推進(jìn)工程展開。1914年由馬士杰牽頭從南通購進(jìn)連珠斗機(jī)船一艘，改修前清廢舊船只為“運(yùn)平”“運(yùn)通”起重汽機(jī)鋼板船，“運(yùn)濟(jì)”手搖機(jī)船（后改裝成起重汽機(jī)鋼板船），訂制“運(yùn)順”“運(yùn)利”起重汽機(jī)鋼板船。機(jī)械化的船只在同期施工的情況下挖出土方三萬四千四百四十余，而人工僅挖出二萬三千二百余，可見效率之高。具體實(shí)施的工程，由于史料缺漏，只能了解到1936年前后，運(yùn)工局實(shí)施了運(yùn)河上游邳宿泗善后工程、春修工程、夏防工程，下游西堤碎石工程、春修工程、夏防工程，運(yùn)河護(hù)岸工程、高郵歸海三壩引河排洪如海計(jì)劃、運(yùn)河區(qū)堵口復(fù)堤善后工程、修理高郵七里閘建筑救生港新閘工程、里運(yùn)河西堤碎石工程、里運(yùn)河?xùn)|西堤改埽建石工程等。大體的推進(jìn)工程邏輯為春天水量較少時(shí)趕修工程，夏天雨量過多前后為防災(zāi)做保障。

培養(yǎng)儲備人才方面的努力，從籌浚運(yùn)工局時(shí)期附設(shè)水利工程講習(xí)所即能反映。該所著眼于培養(yǎng)治運(yùn)最迫切需要的測繪人才，“設(shè)水利工程講習(xí)所，專造就水利工程人才以應(yīng)治河急需，校址就運(yùn)河沖要之高郵縣舊有私立慶成小學(xué)校，借用校舍校具酌加修繕添置。”[12]第一期招收本科、速成科學(xué)生各一班，每班招收六十人，一定程度上填補(bǔ)了運(yùn)工局的人才短板。

與此同時(shí)，長期任江北運(yùn)河工程局長的徐鼎康指出：“運(yùn)河在江北之重大功用，為交通灌溉，若言防災(zāi)，非運(yùn)河本身應(yīng)有之義務(wù)，但于淮河未導(dǎo)沂水未分之先，防災(zāi)義務(wù)未能解除。即淮沂分矣，而導(dǎo)與分有一未及適當(dāng)需要之度，防災(zāi)義務(wù)，依然不能解除，況加之以黃河水耶?！盵13]揆諸相關(guān)材料也可證明防災(zāi)賑濟(jì)也是江北運(yùn)河工程局的一大業(yè)務(wù)，而這業(yè)務(wù)往往尾隨在洪災(zāi)或其他天災(zāi)之后。如1914年江北饑民饑寒交迫，賑恤難以普及，馬士杰便謁見江蘇巡按使齊耀琳，請求撥給經(jīng)費(fèi)，運(yùn)河之水干涸時(shí)招集饑民疏浚河道，以工代賑，他的建議最終獲得同意。1931年運(yùn)河大水，高郵、寶應(yīng)受災(zāi)猶重，當(dāng)時(shí)便興復(fù)堤岸決口工程，主辦者有江北運(yùn)河善后會、水災(zāi)會、工賑十四局、華洋義賑會，其中水災(zāi)會撥助賑麥三千噸，工賑處撥助賑款三十萬元，另撥借江蘇省政府賑麥一萬噸。全部工程計(jì)用款三百三十八萬五千元，由水災(zāi)會撥發(fā)借助者達(dá)一百七十五萬五千元。[14]但這多屬馬后炮式的補(bǔ)窟窿，人民生命財(cái)產(chǎn)的損失早已不計(jì)其數(shù)。

（二）主要?dú)v史啟示

“治運(yùn)與導(dǎo)淮實(shí)息息而相關(guān)，蓋淮水東自皖豫至皖蘇之交匯，為洪澤東向，經(jīng)張福河至碼頭鎮(zhèn)入運(yùn)南向，出三河壩經(jīng)高郵邵伯諸湖，亦入里運(yùn)，是淮固以運(yùn)為尾閭而分入于江海，欲治運(yùn)則必先導(dǎo)淮，此不易之理必然之勢也。導(dǎo)淮誠為治本之圖，但工程浩大，非咄嗟所能立辦。治運(yùn)雖為治標(biāo)之法，然不得已而思其次，亦實(shí)為切要之舉?！盵15]首先，江北治運(yùn)工程浩大，其與導(dǎo)淮息息相關(guān)。無論治運(yùn)或是導(dǎo)淮，需要充足的經(jīng)費(fèi)作為保障。倘若因一些人為因素或政局變動(dòng)導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)中斷，則無法實(shí)現(xiàn)治運(yùn)的宏偉目標(biāo)。

其次，從民國北京政府時(shí)期到南京國民政府時(shí)期治運(yùn)施政來看，當(dāng)時(shí)政府及運(yùn)河工程局從來沒有長遠(yuǎn)的治運(yùn)規(guī)劃，無一貫的治運(yùn)政策綱領(lǐng)、治運(yùn)指導(dǎo)精神。從籌浚局到運(yùn)河督會辦，到運(yùn)工局，到運(yùn)工處，再到劃歸水利局，最后又改組為江北運(yùn)河工程局，或因?yàn)檐婇y混戰(zhàn)、或因?yàn)檎謩?dòng)蕩、或因?yàn)闉?zāi)變，組織機(jī)構(gòu)一改再改，機(jī)構(gòu)規(guī)程一變又變，施策中心一變再變，始終阻止不了1906年、1921年、1931年、1935年等歷次大水的肆虐。由此可見，國家重大水利工程的政策體系必須清晰明確，管理體制必須科學(xué)有效，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的職能必須具有連貫性和延續(xù)性。

再次，運(yùn)河水利工程的開展離不開專業(yè)人才，也離不開機(jī)械化設(shè)施的投入，離不開機(jī)械工程、工程力學(xué)、水利工程學(xué)、土石壩水力學(xué)等諸多領(lǐng)域的專門人才和專業(yè)技術(shù)，而江北運(yùn)河治理過程中只能因陋就簡地培養(yǎng)其測繪專業(yè)人才，連領(lǐng)導(dǎo)治運(yùn)的專門人才也只在馬士杰、胡樹鍼、徐鼎康、王寶槐之間流轉(zhuǎn)，治運(yùn)如何深入開展？人才是國家持續(xù)推動(dòng)重大水利工程項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵因素。水利相關(guān)部門必須堅(jiān)定實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)謀劃、認(rèn)真開展人才培育和選拔工作，不斷提升水利人才培養(yǎng)基地的教育質(zhì)量，加快建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的水利人才隊(duì)伍。

參考文獻(xiàn)

[1]《淮揚(yáng)徐海士紳丁寶銓等公呈·撥捐治運(yùn)問題為請撥淮揚(yáng)徐海畝捐治運(yùn)談災(zāi)事》，《申報(bào)》1916年9月20日。

[2][15]《江淮人士組織江淮水利促進(jìn)會》，《申報(bào)》1932年7月30日。

[3]《關(guān)于水利之函電》，《申報(bào)》1916年3月6日。

[4]《江北運(yùn)河工程局匯刊》第一期，1927年6-12月。

[5]《組織河工局》，《申報(bào)》1920年4月7日。

[6]《江北運(yùn)河工程局組織條例》，《申報(bào)》1927年10月31日。

[7]《江北運(yùn)河工程局變更組織》，《申報(bào)》1928年7月19日。

[8]《蘇省設(shè)立江北運(yùn)河工程局》，《申報(bào)》1932年5月21日。

[9][13]《江北運(yùn)河工程專號·序言》，《江蘇建設(shè)月刊》第三卷第七期，1936年7月1日。

[10][11]馬士杰：《治運(yùn)籌備概略》，中國書店，1933年。

[12]《江北運(yùn)河工程局詳報(bào)附設(shè)水利工程講習(xí)所文》，《申報(bào)》1915年3月1日。

[14]《水災(zāi)會堤工察勘團(tuán)赴揚(yáng)州高郵察勘運(yùn)堤》，《申報(bào)》1932年12月25日。