淺析新《立法法》地方立法權(quán)的改革

羅斯特

摘要：2015年對《立法法》的修改，在相當(dāng)程度上回應(yīng)了目前地方法制建設(shè)的諸多需求，2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定。此次《立法法》在原來的基礎(chǔ)上共做了46處修改。《立法法》的修訂標志著我國立法工作的又一次重大改革，對民族自治地方立法特別是加強民族區(qū)域自治有重要影響。民族自治地區(qū)如何盡快適應(yīng)新的《立法法》并按要求整理、完善相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及條例，是實現(xiàn)依法治國、推進民族區(qū)域自治的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞：立法法修改;民族自治地方;自治立法

第一章? 新《立法法》中涉及民族自治地方立法的修改

一、賦予自治州地方立法權(quán)

關(guān)于地方立法的主體，原來的《立法法》規(guī)定的是省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會。所謂較大的市，是指省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟特區(qū)所在地和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市。由國務(wù)院批準的較大的市，自1984年至1994年由包括唐山、大同、包頭在內(nèi)的共19個市。關(guān)于國務(wù)院批準的較大的市以何為標準，有這樣的回答，“確定較大的市要從城市規(guī)模和經(jīng)濟實力、行政水平和立法能力、人文社會環(huán)境和立法需求角度考慮”。但以“較大的市”來確立部分地級市的地方立法權(quán)制度，自實施以來面臨許多爭議。新的《立法法》修改之后，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，可以可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項之地地方性法規(guī)。因此，市一級的地方立法權(quán)主體，由“較大的市”擴大到了全體設(shè)區(qū)的市，與此同時，新《立法法》還規(guī)定自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會依照對于設(shè)區(qū)的市人大及其常務(wù)委員會的規(guī)定行駛至頂?shù)胤叫苑ㄒ?guī)的權(quán)力。那么，新的《立法法》也賦予了自治州的人民政府，與自治州人大的地方立法相同范圍的規(guī)章制定權(quán)。

二、關(guān)于民族自治地方立法權(quán)的其他修改

新的《立法法》規(guī)定，在自治條例、單行條例報送備案的程序中，若設(shè)計有關(guān)變通權(quán)的行使，在報送備案時，自治地方需要對變通的相關(guān)法律法規(guī)進行說明。有關(guān)上述一點修改，基于在民族地方，自治條例、單行條例往往條款較多，變通法律和行政法規(guī)的條款規(guī)定參雜其中，備案審查機關(guān)難以發(fā)現(xiàn)，以至于審查難以規(guī)范，不利于審查備案程序發(fā)揮其積極作用。因此，自治條例、單行條例的保送備案程序中，要求就自治條例和單行條例的變通情況進行說明，以便審查，有利于提高備案審查工作的效率。其次，新《立法法》規(guī)定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)報送備案時，也需要作出說明。綜上，新《立法法》有關(guān)變通權(quán)規(guī)定的修改，更多的在于加強對變通權(quán)行使的監(jiān)督。

第二章? 新《立法法》之下民族自治地方立法現(xiàn)狀及問題

一、新《立法法》后民族自治地方立法現(xiàn)狀

根據(jù)新立法法的規(guī)定，自治州須由所在省、自治區(qū)人大確認，方可行使地方立法權(quán)。全國有自治州的九個省、自治區(qū)中，最早由吉林省和湖北省于2015你年7月30日分別批準延邊朝鮮族自治州和恩施土家族自治州行使地方立法權(quán)，其次是甘肅省于2015年11月27日一次性批準下轄的寧夏回族自治州、甘南藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州行使立法權(quán);然后是湖南省于2016年3月30日批準湘西土家族苗族自治州行使地方立法權(quán)，緊接著新疆維吾爾自治區(qū)于2016年3月31日批準昌吉回族自治州行使地方立法權(quán);再者青海省在2016年6月3日批準了海西蒙古族藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州行使地方立法權(quán);2016年7月23日，四川省批準了阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州、涼山彝族自治州行使地方立法權(quán);2016年7月28日云南省批準了楚雄彝族自治州、大理白族自治州、紅河哈尼族彝族自治州、文山壯族苗族自治州、西雙版納傣族自治州、德宏傣族景頗族自治州、怒江傈僳族自治州、延慶藏族自治州行使地方立法權(quán);最后貴州省于2016年9月25日批準了黔東南苗族侗族、黔南布依族苗族、黔西南布依族苗族自治州行使了地方立法權(quán)等等。

二、新《立法法》之下民族自治地方立法出現(xiàn)的問題

新《立法法》修訂后，自治州人大及其常委會也擁有了地方立法權(quán)，加上原油的自治立法權(quán)，自治州也成為和自治區(qū)一樣，同時擁有自治立法和地方立法的權(quán)利。雖然從法律概念能夠分辨兩種類型的立法權(quán)之異同，但是，針對某一個特定事項，應(yīng)當(dāng)行使自治立法權(quán)還是行使地方性法規(guī)制定權(quán)，該由人大進行立法還是由人大常委會進行立法，從新《立法法》難以明確。在《立法法》修訂之前，同時擁有自治立法權(quán)與地方性法規(guī)制定權(quán)的僅僅只有吳哥自治區(qū)，自治立法權(quán)與地方立法權(quán)的石墻范圍劃分并不突出?，F(xiàn)在，自治州被賦予了地方里放權(quán)，也同時擁有了自治立法權(quán)與地方性法規(guī)制定權(quán)。這個問題就顯得格外突出了。新《立法法》并非專門明確章節(jié)賦予了自治州地方立法權(quán)，《立法法》第七十二條第二款在城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面授予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)利，同時在第五款規(guī)定自治州依照前款設(shè)區(qū)的市的規(guī)定行使制定地方性法規(guī)的權(quán)利，從條文可以看出，《立法法授權(quán)自治州制定地方性法規(guī)，知識由于自治州行政層級與設(shè)區(qū)的市等同，并沒有從民族自治地方的特殊情況考慮，《立法法》也沒有針對自治立法權(quán)與地方性法規(guī)制定權(quán)的范圍進行修改。

第三章? 解決辦法及對策

一、提高立法質(zhì)量，關(guān)注民族自治地方立法的機構(gòu)設(shè)置及人員組成

在機構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)依法建立健全專門委員會、工作委員會及立法專家顧問制度。當(dāng)前，還未成立立法專門工作部門的各級民族自治地方都應(yīng)積極籌備并統(tǒng)籌本地區(qū)立法工作，已經(jīng)有立法工作部門的要及時對本機構(gòu)進行完善，以最合理的結(jié)構(gòu)適應(yīng)新的立法要求。

在立法人員組成方面，可從以下幾點進行完善。一是要適當(dāng)增加有法治實踐經(jīng)驗的人大專職常委比例，各級人大在領(lǐng)導(dǎo)配置上要有立法方面的專業(yè)人員搭配，如適當(dāng)增加法學(xué)專家、從事過立法工作的人員進入人大常委會常委。二是增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更好發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律的作用?？稍黾臃ü?、檢察官、律師、司法部門、法學(xué)院校等人大代表、政協(xié)委員參與立法的各個環(huán)節(jié)，邀請政府法律顧問參與地方行政規(guī)章的制定，為起草法律草案、征求立法意見等各個立法環(huán)節(jié)把關(guān)。

二、界定自治立法與地方立法的范圍

在自治立法權(quán)和地方立法權(quán)的劃分問題上，有的方面能通過立法較為容易明確，例如，區(qū)域自治的基本組織原則、機構(gòu)設(shè)置等事項?？梢酝ㄟ^自治條例予以確定，有關(guān)變通權(quán)的行使，可以通過單行條例予以確定。但在有的方面則需要在法律法規(guī)的范圍內(nèi)更為靈活更為細致的裁量，比如根據(jù)《立法法》規(guī)定重大事項的地方性法規(guī)不能僅由人大常委會決定，而必須由人民代表大會通過。對于什么才是“重大事項”，立法法并沒有進一步解釋明確，從立法技術(shù)角度來說也很難進行羅列，因此，通過自治地方人大充分裁量，一方面保證自治地方權(quán)不消弱，另一方面也有利于提升自治地方立法效率，更為及時里獲得規(guī)范治理過程中出現(xiàn)的問題。

三、關(guān)于民族自治地方立法的完善

法律實施的效果如何，需要通過實踐來檢驗，對于效果不好的法律法規(guī)，應(yīng)該建立起清理長效機制，克服清理工作的隨意性、被動性和階段性，使清理工作常態(tài)化、制度化。建立定期檢查制度，明確法律法規(guī)清理標準，對民族地方自治條例、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等進行梳理，找出法律體系中相互沖突的部分及時上報并處理。特別是此次《立法法》修改后，5個自治區(qū)的《立法條例》需要立即進行完善與修改;對有歧義、意思表達不明確的法律用語進行完善與修改，制定意思明確的法律條文;及時廢除與經(jīng)濟社會發(fā)展不相符的法律法規(guī)，精簡法律法規(guī)數(shù)量，以簡政放權(quán)為原則，制定與民族地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)，達到維護民族地區(qū)穩(wěn)定、促進民族團結(jié)、繁榮民族經(jīng)濟的目的。

（作者單位：西南民族大學(xué)法學(xué)院）