吳玉璇 那鯤鵬

摘要：鄉(xiāng)村治理是我國農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展建設(shè)的最基本問題之一，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，健全新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系更是成為重要的戰(zhàn)略任務(wù)。北京作為大國首都和擁有兩千多萬人口的特大型城市，國際形勢(shì)的外在需求和首都鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，決定了其完善鄉(xiāng)村治理的必要性和緊迫性。本文重點(diǎn)從鄉(xiāng)村治理的概念界定、鄉(xiāng)村治理的政策背景、新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的路徑探討、我國首都等發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐分析及國外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)五個(gè)部分，對(duì)我國新時(shí)代首都鄉(xiāng)村治理進(jìn)行了研究綜述，為新時(shí)代首都鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建提供了理論指導(dǎo)，并對(duì)現(xiàn)階段研究存在的不足和缺憾進(jìn)行了歸納總結(jié)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村治理；復(fù)合型首都；北京市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.005？中圖分類號(hào)：TU982

文章編號(hào)：1009-1483（2019）09-0020-09？文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A？？？？

Review of China’s Compound Capital Rural Governance in the New Era

WU Yuxuan， NA Kunpeng

[Abstract] In China， rural governance is one of the most basic issues in the development and construction of rural modernization. With the proposal and implementation of rural revitalization strategy， improving the rural governance system in the new era has become an important strategic task. Beijing as the capital of a large country and a mega-city with a population of more than 20 million， the improvement of its rural governance is necessary and urgent because of the external needs of the international situation and the internal requirement of the capital’s rural revitalization. This paper reviews the researches on China’s compound capital rural governance in the new era， mainly includes five parts： concept definition of rural governance， policy background of rural governance， discussion on the path of rural governance in the new era， rural governance practice of China’s capital and developed region， and foreign experiences. This paper provides the theoretical guidance for the construction of capital rural governance system in the new era， along with the generalization and summarization of defects at the current research stage.

[Keywords] rural revitalization； rural governance； compound capital； Beijing City

引言

鄉(xiāng)村治理一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)。黨的十九大報(bào)告首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系” [1]之后，更是引發(fā)了學(xué)者和實(shí)踐者對(duì)鄉(xiāng)村治理研究的新一輪高潮。

北京作為新時(shí)代背景下的大國首都，完善首都鄉(xiāng)村治理體系是高標(biāo)準(zhǔn)、高水平、高質(zhì)量實(shí)施鄉(xiāng)村振興的應(yīng)有之義，是破解首都鄉(xiāng)村當(dāng)前短板的客觀要求，更是復(fù)合型功能首都鄉(xiāng)村發(fā)展的外在需求。因此，本文圍繞新時(shí)代首都鄉(xiāng)村治理，進(jìn)行相關(guān)理論研究和實(shí)踐成果的梳理總結(jié)。

1 鄉(xiāng)村治理的概念界定

國內(nèi)“鄉(xiāng)村治理”的概念，最初由華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心的徐勇教授于1998年在廬山腳下實(shí)驗(yàn)村召開的研討會(huì)上提出，使用這一更具有包容性的概念來解釋和分析鄉(xiāng)村社會(huì)，并基于“村治實(shí)驗(yàn)”的經(jīng)驗(yàn)與反思，定義鄉(xiāng)村治理是指通過解決鄉(xiāng)村面臨的問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的發(fā)展和穩(wěn)定，涉及到鄉(xiāng)村治理的主體、權(quán)利結(jié)構(gòu)、目標(biāo)、方式等不同維度[2]。這一概念的提出，也引導(dǎo)了學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)村治理研究的三大方向：權(quán)力導(dǎo)向、主體導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向[3]。權(quán)力導(dǎo)向的核心是權(quán)力配置的多元化，定義鄉(xiāng)村治理是一個(gè)由國家和社會(huì)共同作用而形成的公共權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)調(diào)控和治理的動(dòng)態(tài)過程[4-5]。主體導(dǎo)向認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理就是性質(zhì)不同的各種組織，通過一定的制度機(jī)制共同把鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理好[6-7]。目標(biāo)導(dǎo)向則是要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)公共利益的最大化。如賀雪峰[8]認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是指如何對(duì)中國的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，或中國的鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展”。這三大導(dǎo)向也從權(quán)力、主體和目標(biāo)三個(gè)方面共同構(gòu)筑了鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)涵。

2013年11月，中共十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平首次全面界定了“國家治理體系”和“國家治理能力”的基本內(nèi)涵，指出“國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)的安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運(yùn)用國家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力”。從這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)村治理更強(qiáng)調(diào)制度安排。

劉守英等[9]提出鄉(xiāng)村治理是一系列制度安排的集合，它是鄉(xiāng)村秩序的基礎(chǔ)，也是農(nóng)村現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告使用“自治、法治與德治相結(jié)合”明確表述鄉(xiāng)村治理體系，既考慮了鄉(xiāng)村秩序的特性，也考慮了自上而下的秩序統(tǒng)一。“自治”實(shí)現(xiàn)村民自我民主管理，“法治”實(shí)現(xiàn)法律對(duì)鄉(xiāng)村的正式約束，“德治”實(shí)現(xiàn)村莊道德和非正式制度約束。

因此，本文界定“鄉(xiāng)村治理”是在制度層面的探討，是“自治、德治、法治”理念下的一系列制度安排，涉及到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

2 鄉(xiāng)村治理的政策背景

2.1 制度變遷

回顧新中國成立至今鄉(xiāng)村治理制度與秩序演變歷程，可將其概括為四個(gè)時(shí)期，即人民公社時(shí)期的“政社合一”時(shí)期、改革開放后的“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期、全面廢除農(nóng)業(yè)稅后“農(nóng)民主體能力建設(shè)”時(shí)期及黨的十九大以來的鄉(xiāng)村治理新時(shí)代。鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從村民自治到鄉(xiāng)政村治又到鄉(xiāng)村共治的過程，涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)一體、生態(tài)環(huán)境及基層民主等關(guān)鍵領(lǐng)域，蘊(yùn)含了國家高位推動(dòng)、堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、構(gòu)建多元鄉(xiāng)村治理融合機(jī)制等鮮明的中國經(jīng)驗(yàn)[10-12]。

2.1.1“政社合一”時(shí)期

新中國成立后，農(nóng)村的主要經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)為人民公社，通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)順利實(shí)現(xiàn)了依靠農(nóng)業(yè)積累建立工業(yè)化基礎(chǔ)；然而后期目標(biāo)異化、體制僵化，束縛了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展[13]。

2.1.2“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期

1978年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)推廣。1980年，廣西宜州市合寨村探索并初步形成了與新生產(chǎn)經(jīng)營模式相匹配的、以“村民自治”為核心特征的鄉(xiāng)村治理框架。1987年，村民自治在廣大農(nóng)村推行開來，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了取代人民公社的人民政府，在村一級(jí)實(shí)施村民自治，即“鄉(xiāng)政村治”。這一制度確保了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本穩(wěn)定，但隨著時(shí)間的推進(jìn)，出現(xiàn)財(cái)政困境導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)發(fā)生“自利”行為，由于國家汲取資源而發(fā)生了由治到亂的變化[14]。徐勇[15]提出“縣政、鄉(xiāng)派、村治”，通過強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡(jiǎn)縣來改善；沈延生[16]提出“鄉(xiāng)治村政”；溫鐵軍[17]提出將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為鄉(xiāng)公所，作為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，村一級(jí)實(shí)行自治，鎮(zhèn)一級(jí)自治但只管理鎮(zhèn)建成區(qū)。

2.1.3全面廢除農(nóng)業(yè)稅后“農(nóng)民主體能力建設(shè)”時(shí)期

取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村干群矛盾得以化解，但鄉(xiāng)村治理公共事務(wù)管理出現(xiàn)缺失，鄉(xiāng)村精英治理、能人治理的現(xiàn)象較為突出，但也極易導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“寡頭政治”。很多研究學(xué)者認(rèn)為：優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是提升鄉(xiāng)村治理制度績(jī)效的重要措施[18]；鄉(xiāng)村治理要完善民主法治，提倡民主合作模式[19]；強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的政治功能[20]；要以激活農(nóng)民的自治性與群眾性為主旨[21]。同時(shí)國家政策不斷向農(nóng)村傾斜，為農(nóng)村現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化提供了良好的發(fā)展環(huán)境和政策支持[22]。

2.1.4黨的十九大以來的鄉(xiāng)村治理新時(shí)代

如何解決鄉(xiāng)村制度落地、組織空轉(zhuǎn)與主體能力發(fā)展不平衡等問題，成為鄉(xiāng)村治理進(jìn)入新時(shí)代必須要回應(yīng)的命題，并且強(qiáng)調(diào)以治理的有效性作為形成治理的終極價(jià)值追求[23]。

2.2 政策解讀

2.2.1政策演進(jìn)趨勢(shì)

回顧改革開放以來中央一號(hào)文件的政策演進(jìn)，關(guān)注主題涉及了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)村稅費(fèi)改革、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，體現(xiàn)出我國鄉(xiāng)村治理政策演進(jìn)的梯次發(fā)展趨勢(shì)[24]（見表1）。

2.2.2政策要求變化

總結(jié)鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的政策要求變化：在鄉(xiāng)村黨建方面，始終重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)在鄉(xiāng)村治理和組織中的地位和作用，強(qiáng)調(diào)優(yōu)秀人才培養(yǎng)；鄉(xiāng)村自治方面，在民主管理要求的基礎(chǔ)上增加村民自治內(nèi)容要求，推進(jìn)村規(guī)民約、村民自治試點(diǎn)等工作的開展；鄉(xiāng)村法治方面，在農(nóng)村普法教育和權(quán)利維護(hù)要求的基礎(chǔ)上，增加對(duì)鄉(xiāng)村調(diào)解、公共法律服務(wù)等方面的要求；鄉(xiāng)村德治方面，以“德治”代替“精神文明建設(shè)”表述，并提出與自治、法治相結(jié)合的要求；平安鄉(xiāng)村方面被列為單獨(dú)的組成部分進(jìn)行明確要求。

2.2.3重點(diǎn)難點(diǎn)解讀

諸多專家學(xué)者已針對(duì)鄉(xiāng)村治理政策的重點(diǎn)難點(diǎn)作出解讀[27]，提出應(yīng)抓住產(chǎn)權(quán)明晰、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善及現(xiàn)代新型經(jīng)營主體建設(shè)三大問題進(jìn)行鄉(xiāng)村治理與復(fù)興；提出現(xiàn)階段農(nóng)村存在基本組織制度沒有解決，基本經(jīng)濟(jì)制度及其與組織制度的關(guān)系尚未明確，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)制度不適應(yīng)農(nóng)村組織制度發(fā)展需要或者治理建設(shè)需要等問題；中國的鄉(xiāng)村治理應(yīng)避免強(qiáng)制照搬殖民國家或者新大陸國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、用城市建設(shè)模式來建設(shè)農(nóng)村及用工業(yè)化模式來推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的三大錯(cuò)誤?？傮w看來，通過上下體系融合、頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐響應(yīng)，將鄉(xiāng)村治理體系納入國家治理體系和治理能力建設(shè)至關(guān)重要[28]。

3 新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的路徑探討

夯實(shí)農(nóng)村基層基礎(chǔ)是保障治理有效的固本之策，“三治合一”體系建設(shè)既是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐場(chǎng)域，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的方法論。因此本部分從農(nóng)村基層組織建設(shè)、鄉(xiāng)村自治、鄉(xiāng)村德治和鄉(xiāng)村法治等路徑進(jìn)行探討，并結(jié)合國際視野總結(jié)發(fā)達(dá)國家鄉(xiāng)村治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

3.1 基層組織建設(shè)

農(nóng)村基層黨組織是鄉(xiāng)村治理的根本力量和治理體系的中心，發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用與戰(zhàn)斗堡壘作用；同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委等行政組織作為鄉(xiāng)村治理的中堅(jiān)力量，其治理行動(dòng)和能力直接決定鄉(xiāng)村治理的成效。

在基層黨組織建設(shè)研究領(lǐng)域，專家學(xué)者提出在多元共治模式下明確農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，通過轉(zhuǎn)變自身的選舉方式、工作方式、監(jiān)督方式，強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層組織體系來增強(qiáng)國家的常規(guī)性權(quán)力[29]；在政治組織功能發(fā)展和轉(zhuǎn)型方面，提出突出政黨的社會(huì)屬性、強(qiáng)化服務(wù)功能[30-31]；在個(gè)案研究方面，對(duì)廣東省珠海市等地黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新模式進(jìn)行研究，重點(diǎn)從加強(qiáng)農(nóng)村黨內(nèi)民主建設(shè)、加強(qiáng)農(nóng)村黨員干部隊(duì)伍建設(shè)、改善和創(chuàng)新農(nóng)村黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和方式、構(gòu)建共建共治共享機(jī)制等方面進(jìn)行了深入探討[32]；對(duì)于“第一書記”機(jī)制，從抓黨建、促脫貧等方面探討了對(duì)鄉(xiāng)村治理的推動(dòng)作用[33-34]。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委等行政組織研究領(lǐng)域，深入分析基層組織治理存在的問題，例如村級(jí)治理行政化、內(nèi)卷化問題，“資本下鄉(xiāng)”背景下基層政權(quán)的民意基礎(chǔ)削弱、機(jī)構(gòu)人員膨脹和經(jīng)紀(jì)體制的復(fù)活、基層政權(quán)公共性的不足等[35-37]。在鄉(xiāng)村治理視角下研究農(nóng)村基層組織建設(shè)，提出推動(dòng)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化和機(jī)制健全，促進(jìn)社區(qū)組織協(xié)同作用，建立農(nóng)民利益的政治表達(dá)機(jī)制[38]；針對(duì)村干部能力建設(shè)，提出樹立以民為本的協(xié)同治理理念、完善傳統(tǒng)監(jiān)督和現(xiàn)代技術(shù)監(jiān)督機(jī)制及完善考核獎(jiǎng)懲一體化制度頂層設(shè)計(jì)[39]。

3.2 鄉(xiāng)村自治研究

新時(shí)代宏觀政策導(dǎo)向和基層治理政策的調(diào)整、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷等因素，使鄉(xiāng)村治理與自治發(fā)展迎來了歷史性機(jī)遇，新時(shí)代的村民自治將在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)本質(zhì)、主體、形式和內(nèi)容的回歸與拓展[40]。

在自治單元和組織載體多元協(xié)商議事研究領(lǐng)域，提出以規(guī)則落地單元為自治基本單元，能夠提高村民自治的有效性[41]；以自然村、農(nóng)村社區(qū)、村民小組為基本自治單元，以多層次多類型的村民理事會(huì)為組織載體，能夠提升自治包容性、靈活性和適應(yīng)性[42]；鄉(xiāng)賢文化符合傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)治理的自治邏輯[43]，以現(xiàn)代鄉(xiāng)賢參與構(gòu)建多元協(xié)同的鄉(xiāng)村治理單元，能夠?qū)崿F(xiàn)新鄉(xiāng)賢資源、鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)與新鄉(xiāng)賢治理目標(biāo)的有效耦合[44]。

在發(fā)展基層民主、推動(dòng)農(nóng)村基層群眾自治制度研究領(lǐng)域，基于組織弱化、規(guī)范缺失、宗族勢(shì)力和鄉(xiāng)村精英阻礙、老齡化空心化等問題[45]，提出基于利益的融合與依賴共存、民間社會(huì)組織連接作用的發(fā)揮及村莊集體的賦能，建立政府治理與村民自治的互動(dòng)機(jī)制[46]；廣大村民作為自治主體，在自治發(fā)展過程中應(yīng)不斷增加現(xiàn)代民主元素，充實(shí)內(nèi)容并探索多樣化形式[47]。

在發(fā)揮村規(guī)民約重要作用研究領(lǐng)域，提出其具備維護(hù)秩序、傳承文化、引導(dǎo)與約束等功能，有助于促進(jìn)農(nóng)村基層群眾自治文化[48]，并通過明確鄉(xiāng)規(guī)民約的性質(zhì)和地位，以及對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約進(jìn)行規(guī)范程序和監(jiān)督，從客觀層面提供制度保障，合理構(gòu)建作用發(fā)揮機(jī)制[49]。

3.3 鄉(xiāng)村德治研究

黨的十九大報(bào)告首次把“德治”納入鄉(xiāng)村治理的范疇。德治作為鄉(xiāng)村自治和鄉(xiāng)村法治的基礎(chǔ)，是自治賴以存在的道德土壤、法治賴以存在的法治精神[50]，然而鄉(xiāng)村文化由于其固有的多樣性、歷史性和封閉性，目前鄉(xiāng)村德治存在傳統(tǒng)文化體系逐漸消融解體、意識(shí)形態(tài)呈現(xiàn)分散化趨勢(shì)、鄉(xiāng)村道德不同程度滑坡等問題[51]，因此提出通過官德建設(shè)、傳統(tǒng)道德和激勵(lì)約束，重構(gòu)鄉(xiāng)村精英、家族、鄉(xiāng)賢文化，提升鄉(xiāng)村德治水平[50-52]。

3.4 鄉(xiāng)村法治研究

法治是鄉(xiāng)村治理體系的重要基石，現(xiàn)階段鄉(xiāng)村法治研究多集中于存在問題及解決對(duì)策領(lǐng)域。針對(duì)“送法”與“迎法”關(guān)系斷裂、國家法與民間法缺乏相容、鄉(xiāng)政與村治存在零和博弈、權(quán)威不足等問題[53]，提出通過健全法律機(jī)構(gòu)設(shè)置、重構(gòu)鄉(xiāng)土規(guī)范、克服法律特權(quán)現(xiàn)象、設(shè)置法治服務(wù)平臺(tái)、構(gòu)造鄉(xiāng)村誠信體系等途徑，形成協(xié)同有序的“政府主導(dǎo)、農(nóng)村治理、農(nóng)民自律”發(fā)展格局，為現(xiàn)代法治的真正下沉創(chuàng)造條件[54-55]。

同時(shí)，在構(gòu)建鄉(xiāng)村司法體系、完善鄉(xiāng)村調(diào)解和法律援助機(jī)制、加強(qiáng)普法力度研究領(lǐng)域，提出區(qū)分中西法律“工具之用”與“社會(huì)保障”之別[56]；使法治成為綜治糾紛解決的主要方式，建立糾紛分流機(jī)制[57]；通過增強(qiáng)法律援助，加大農(nóng)村的普法力度，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系[58]。

此外，對(duì)于社會(huì)治安綜合治理和村干部腐敗問題，部分學(xué)者提出通過深化農(nóng)民自治、深化涉農(nóng)綜合執(zhí)法改革，加強(qiáng)法治教育和實(shí)踐 [59]。

4 我國首都及發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐分析

4.1 我國首都鄉(xiāng)村治理實(shí)踐

把握首都“大城市小農(nóng)業(yè)”“大京郊小城區(qū)”的市情，立足加強(qiáng)首都“四個(gè)中心”①功能建設(shè)，研究并提出適應(yīng)新時(shí)代首都鄉(xiāng)村治理體系，具有很強(qiáng)的時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)意義。然而，現(xiàn)階段針對(duì)北京鄉(xiāng)村治理的學(xué)術(shù)研究較少，主要基于鄉(xiāng)村振興大環(huán)境和農(nóng)村發(fā)展瓶頸，從北京農(nóng)村土地、產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)村落、規(guī)劃改造和旅游開發(fā)等方面[60-61]進(jìn)行探討，但研究范圍僅限于某一特定問題，與首都鄉(xiāng)村治理的結(jié)合尚不緊密。

另一方面，政府網(wǎng)站與媒體報(bào)道資料較為豐富，如北京農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心課題組張英洪等[62]對(duì)北京市鄉(xiāng)村治理和發(fā)展的研究，提出加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村治理短板，突出維護(hù)村民權(quán)益和社會(huì)公平正義，著力構(gòu)建多元民主治理新格局，全面推動(dòng)法治德治自治齊頭并進(jìn)，形成山清水秀的生態(tài)環(huán)境和風(fēng)清氣正的人文環(huán)境。此外也涌現(xiàn)出一批典型、優(yōu)秀治理案例，例如朝陽區(qū)和大興區(qū)等組織開展“鄉(xiāng)情村史陳列室”建設(shè)；平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”打通鄉(xiāng)村治理“最后一公里”模式[63]②；順義區(qū)黨建引領(lǐng)修訂完善村規(guī)民約“三下三上”[64]模式③；通州區(qū)永樂店鎮(zhèn)“四評(píng)機(jī)制”[65]④；延慶區(qū)小豐營村“民生十二條”⑤條條惠民生[66]；密云區(qū)西田各莊鎮(zhèn)西莊戶村“第一書記”下村促發(fā)展；順義區(qū)馬坡鎮(zhèn)石家營村“婆媳澡堂”[67]⑥；房山區(qū)韓村河鎮(zhèn)韓村河村能人村莊改造模式[68]⑦；密云區(qū)巨各莊鎮(zhèn)蔡家洼村文化帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；懷柔區(qū)湯河川地區(qū)打響湯河川滿族文化品牌；門頭溝區(qū)齋堂鎮(zhèn)靈水村利用自然文化條件開展特色文化旅游；通州區(qū)于家務(wù)回族鄉(xiāng)仇莊村“孝道文化”治理模式[69]⑧；順義區(qū)高麗營鎮(zhèn)一村“黨員明職責(zé)、亮身份、做表率”；昌平區(qū)南口鎮(zhèn)居庸關(guān)村“一根繩精神”[70]⑨；懷柔區(qū)橋梓鎮(zhèn)北宅村黨員“網(wǎng)格化”管理模式[71]⑩；房山區(qū)黃土坡村推進(jìn)德治重構(gòu)和諧鄉(xiāng)村等，為首都鄉(xiāng)村治理模式的發(fā)展與創(chuàng)新提供了一定經(jīng)驗(yàn)啟示。

4.2 我國特大城市與發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐

對(duì)比分析國內(nèi)特大城市周邊鄉(xiāng)村及發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐成果，有助于提取本土經(jīng)驗(yàn)，例如天津市武清區(qū)“接力鄉(xiāng)賢資源，參與鄉(xiāng)村治理”加強(qiáng)人才培養(yǎng)[72]；上海市“土地整治+”推動(dòng)資源整合[73]；上海市奉賢區(qū)開展“生態(tài)村組·和美宅基”創(chuàng)建活動(dòng)促進(jìn)環(huán)境整治[74]；杭州市創(chuàng)新“黨建+”完善村民自治機(jī)制[75]；海寧市鹽官鎮(zhèn)桃園村“新鄉(xiāng)賢”模式[76]；寧波市象山縣“村民說事”模式[77]；云浮市“共謀、共治、共建、共管、共享”協(xié)同治理模式保障公眾參與[78]；“新楓橋經(jīng)驗(yàn)”構(gòu)建社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)綜合防控新體系，依靠群眾就地化解矛盾[79]；義烏市何斯路村“功德銀行”落實(shí)德治[80]；桐鄉(xiāng)市通過黨建引領(lǐng)、多主體協(xié)同和群眾參與，形成三治良性互動(dòng)、效應(yīng)疊加的工作格局；淡竹鄉(xiāng)創(chuàng)建“三綠清單”制度，從制度建設(shè)、參與主體和綠色轉(zhuǎn)型三個(gè)方面解決鄉(xiāng)村治理困境等[81]。

5 國外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)

國外鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)從正面和反面兩種角度，為我國政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、多方參與的鄉(xiāng)村治理模式形成一定程度的借鑒。

就正面經(jīng)驗(yàn)而言，日本造村運(yùn)動(dòng)倡導(dǎo)因地制宜整合和開發(fā)本土資源，推行“一村一品”模式[82]，以村為基本單位發(fā)揮本地資源優(yōu)勢(shì)，通過大力推進(jìn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化和市場(chǎng)化建設(shè)，打造市場(chǎng)潛力大、區(qū)域特色明顯、附加值高的主導(dǎo)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)，同時(shí)通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村整治和地方創(chuàng)生實(shí)現(xiàn)農(nóng)村六次產(chǎn)業(yè)化[83]，鼓勵(lì)農(nóng)戶基于產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)范圍拓展，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展；韓國新村運(yùn)動(dòng)通過促進(jìn)農(nóng)民增收多樣性等方式解決三農(nóng)問題，保障鄉(xiāng)村功能及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，以及圍繞釜山開展山腹道半城鎮(zhèn)化地區(qū)復(fù)興計(jì)劃，通過調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c治理的積極性，發(fā)揮本地歷史文化和傳統(tǒng)景觀資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)半城鎮(zhèn)化地區(qū)的全面振興[84]；英國從重工輕農(nóng)逐漸扭轉(zhuǎn)為復(fù)興鄉(xiāng)村，通過法律法規(guī)、規(guī)劃管理及設(shè)施服務(wù)，保障了鄉(xiāng)村地區(qū)和旅游產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，使鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)重拾價(jià)值[85]；德國村莊更新通過科學(xué)統(tǒng)籌法律保障、規(guī)劃控制、土地管理措施、公眾參與和市場(chǎng)化運(yùn)營的綜合運(yùn)用，推進(jìn)治理長(zhǎng)期有序發(fā)展[86]；荷蘭農(nóng)地整理從整合農(nóng)村資源角度促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，以達(dá)到規(guī)?；蛯I(yè)化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益[87]；法國農(nóng)村改革通過以工補(bǔ)農(nóng)，解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題[88]；美國遵循城鄉(xiāng)互惠共生原則，通過城市帶動(dòng)推進(jìn)鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)[89]；加拿大農(nóng)村計(jì)劃通過跨部門協(xié)商合作，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治[90]。就反面經(jīng)驗(yàn)而言，拉美國家社會(huì)轉(zhuǎn)型期的高度城市化與“貧民窟”共存問題，也為我國城中村和城郊結(jié)合部地區(qū)的治理和發(fā)展提供了警示與教訓(xùn)[91]。

對(duì)于國外復(fù)合型首都的市郊鄉(xiāng)村，由于其起步較早，經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展探索已形成較為成熟的治理理念、方法和路徑，具有較強(qiáng)借鑒意義。由于國外首都鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌程度較高，學(xué)術(shù)研究和媒體報(bào)道等主要以城鄉(xiāng)一體化的視角，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、公共設(shè)施服務(wù)、政策保障等方面探討國外首都城市的鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐，但專門針對(duì)國外復(fù)合型首都鄉(xiāng)村治理鮮有研究。倫敦依托綠化帶建設(shè)保護(hù)市郊農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境與風(fēng)貌，并不斷完善市域交通等公共服務(wù)設(shè)施，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供保障[92]；巴黎大區(qū)城郊農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)，集生態(tài)、景觀、休閑、教育等功能于一體，此外深度挖掘鄉(xiāng)村歷史文化價(jià)值，融合現(xiàn)代服務(wù)成功打造一批各有特色的新市鎮(zhèn)[93]；東京市郊農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)方面大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，彰顯特色并提高農(nóng)民收入，在公共政策方面保障土地供應(yīng)，以及農(nóng)村地區(qū)設(shè)施和服務(wù)的均等化[94]。

6 結(jié)語

通過全面梳理相關(guān)學(xué)術(shù)研究、媒體報(bào)道和網(wǎng)站資料可知，已有許多專家學(xué)者、機(jī)構(gòu)部門對(duì)鄉(xiāng)村治理的含義、制度變遷及新時(shí)代鄉(xiāng)村治理的政策解讀、建設(shè)路徑和當(dāng)前實(shí)踐現(xiàn)狀做出了大量的分析和探討?？偨Y(jié)目前已有的研究成果，有助于學(xué)者和實(shí)踐者深入認(rèn)知鄉(xiāng)村治理，也為新時(shí)代首都鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建提供了理論指導(dǎo)。然而，現(xiàn)階段研究還存在以下三方面的不足：

（1）從研究的內(nèi)容來看，目前已有的研究都還處于在摸索階段，對(duì)于新時(shí)代鄉(xiāng)村治理體系政策層面的解讀多，實(shí)踐層面的研究較少。并且已有的實(shí)踐研究多以某一地方的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)為案例，或從基層組織建設(shè)，或從自治、德治、法治的某一角度出發(fā)總結(jié)模式或提出建議，缺乏全面而完整的構(gòu)建策略和制度安排。

（2）從研究的區(qū)域來看，目前的實(shí)踐研究多集中在上海、江浙等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，在首都功能視角下的鄉(xiāng)村治理問題研究還很鮮見。不同于其他地方，首都的鄉(xiāng)村治理要符合首都發(fā)展的戰(zhàn)略高度，要與首都“四個(gè)中心”功能建設(shè)相協(xié)調(diào)，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)首都鄉(xiāng)村振興，面臨的問題和挑戰(zhàn)更加復(fù)雜，而這恰恰是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理研究中異常重要卻被忽視的一環(huán)。

（3）從研究的視角來看，目前已有的文獻(xiàn)大多數(shù)是從“一核三治”（以黨組織為核心，自治、法治、德治相融合）、問題導(dǎo)向和學(xué)術(shù)視角出發(fā)來研究鄉(xiāng)村治理問題，缺少政策和管理視角的研究，更缺乏國際視角的考慮。此外，新時(shí)代首都的鄉(xiāng)村治理，必須要結(jié)合國際視野，吸收借鑒國外其他復(fù)合型首都鄉(xiāng)村治理的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，才能更高質(zhì)量地謀劃與國際一流和諧宜居之都相適應(yīng)的首都鄉(xiāng)村治理體系。

注：

①《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》明確了全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的城市戰(zhàn)略定位。

②著力解決執(zhí)法過程中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責(zé)任權(quán)力匹配不合理、協(xié)同機(jī)制不完善”問題，形成聯(lián)合執(zhí)法鏈工作機(jī)制，破解政策始終“走在路上”、服務(wù)始終“停在嘴上”、實(shí)惠沒有真正“落在身上”的末梢堵塞“最后一公里”難題。

③從優(yōu)化社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和提升治理能力的高度，堅(jiān)持主體自治、依法合規(guī)、問題導(dǎo)向、與時(shí)俱進(jìn)，通過區(qū)、鎮(zhèn)街、村三級(jí)聯(lián)運(yùn)增強(qiáng)工作合力，研究制定完善村規(guī)民約“三下三上”的工作流程：“一下”即廣泛征求村（居）民意見作為修訂的基礎(chǔ)材料，“一上”即召開村（居）兩委聯(lián)席會(huì)議研究確定主要框架，“二下”即召開黨員和村（居）民代表會(huì)議進(jìn)行討論后形成初稿，“二上”即將初稿提交鎮(zhèn)街司法、民政、土地和計(jì)生等相關(guān)職能部門進(jìn)行政策指導(dǎo)，“三下”即通過“黨群1+1”工作組將初稿發(fā)放給全體村（居）民再次征求意見建議形成審議稿，“三上”即將審議稿報(bào)所在鎮(zhèn)街黨工委審核把關(guān)，最后由村（居）民會(huì)議進(jìn)行表決通過，同時(shí)報(bào)鎮(zhèn)政府（街道辦）備案。

④以“評(píng)黨委、評(píng)支部、評(píng)黨員、評(píng)村民”為主要內(nèi)容，將鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、村黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用、黨員的先鋒模范作用和村民的主力軍作用，通過“評(píng)”緊密結(jié)合起來。

⑤黨支部密切聯(lián)系服務(wù)群眾，推出以“送福、助學(xué)、慰醫(yī)”等為主要內(nèi)容的“民生十二條”，寓管理于服務(wù)、以服務(wù)得人心。

⑥通過洗澡拉近婆媳之間、鄰里之間、家庭成員之間的關(guān)系，既調(diào)解和化解家庭矛盾、促進(jìn)家庭和諧和鄰里和諧，也促進(jìn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定和融合。

⑦韓村河村由能人創(chuàng)辦企業(yè)韓建集團(tuán)，企業(yè)利用村莊資源創(chuàng)造村集體經(jīng)濟(jì)積累，通過到城里辦企業(yè)、到城里找市場(chǎng)，反哺農(nóng)村，帶動(dòng)村莊改造，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

⑧通過舉辦“追尋家訓(xùn)家規(guī)，呼喚良好家風(fēng)”“老人節(jié)”等主題活動(dòng)，發(fā)揚(yáng)孝道文化，探索出了一條“文化引領(lǐng)、法德共治、全面發(fā)展”的新路子。

⑨通過舉辦以拔河為代表的集體性文體活動(dòng)，極大地增強(qiáng)村莊的凝聚力和向心力，形成了鄉(xiāng)村治理與振興的“一根繩精神”。

⑩以探索黨員“網(wǎng)格化”管理模式為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)管理和服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變，信息暢通處理及時(shí)，全員參與各司其職，源頭治理標(biāo)本兼治，真正做到村內(nèi)事務(wù)全覆蓋、全參與。

通過“選賢、挖賢、物賢、用賢、育賢、惠賢、考賢、勵(lì)賢”八條妙招，借力“鄉(xiāng)賢資源”優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)矛盾糾紛化解，基本實(shí)現(xiàn)了小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交。

開展土地整治示范項(xiàng)目、郊野公園建設(shè)和建設(shè)用地減量化工作，積極探索土地整治在促進(jìn)鄉(xiāng)村生態(tài)景觀保護(hù)和提升、鄉(xiāng)土文化傳承、城鄉(xiāng)良性互動(dòng)等方面的實(shí)施路徑，不斷拓展土地整治內(nèi)涵和外延。

改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，激發(fā)全區(qū)3107個(gè)村民小組共10萬戶農(nóng)戶參與自治，打造共創(chuàng)、共建、共享、共融的環(huán)境治理生命體、利益共同體和發(fā)展共同體。

積極推動(dòng)黨的基層組織建設(shè)制度改革創(chuàng)新，在完善基層黨建工作制度、基層組織運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)型黨組織建設(shè)、黨員干部聯(lián)系服務(wù)群眾機(jī)制、“智慧黨建”等方面積極探索，有效提升基層治理能力。

通過成立鄉(xiāng)賢理事會(huì)、擴(kuò)大鄉(xiāng)賢“朋友圈”，充分發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的優(yōu)勢(shì)，提升鄉(xiāng)風(fēng)文明，助推新時(shí)代文明實(shí)踐。

推行以“說、商、辦、評(píng)”為核心內(nèi)容的“村民說事”制度，打破村民與村干部溝通隔閡，凝聚起鄉(xiāng)村發(fā)展的合力，走出了一條集民意疏導(dǎo)、科學(xué)決策、合力干事和效果評(píng)估為一體的農(nóng)村基層治理發(fā)展新路。

圍繞基層組織的有效引領(lǐng)、村民主體性的發(fā)揮做好制度安排，通過實(shí)踐創(chuàng)新“五共”模式，在鄉(xiāng)村治理中從“以物為本”轉(zhuǎn)變到“以人為本”，提高了群眾參與熱情，激發(fā)了鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力，提升了基層治理水平。

堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，堅(jiān)持人民主體，堅(jiān)持自治德治法治融合，堅(jiān)持人防、物防、技防、心防“四防并舉”，堅(jiān)持共建共享，妥善處理社會(huì)治安綜合治理問題。

通過給村民設(shè)置一個(gè)賬戶，把村民的善言善行善舉都記錄在冊(cè)，根據(jù)每位村民的善舉為他們積分，在單位時(shí)間內(nèi)得分最高者，會(huì)有一定的獎(jiǎng)勵(lì)，也作為貸款、宅基地的依據(jù)。

通過建立綠色公約、綠色資產(chǎn)清單、綠色貨幣等“三綠”機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)黨員干部、村民群眾、外來游客主動(dòng)參與鄉(xiāng)村發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、建設(shè)綠色家園、增進(jìn)綠色福祉、深化綠色改革的全過程，不斷完善美麗鄉(xiāng)村的治理模式。

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