湯圓

摘要：目前城市規(guī)劃編制體系中，非建設用地往往是規(guī)劃的“留白區(qū)”，建設用地的“發(fā)展備用地”，隨著自然資源領域改革的不斷深入，如何有效實施非建設用地的規(guī)劃管控，逐漸成為規(guī)劃領域關注的重要問題。本文以廣東省佛山市順德區(qū)非建設用地管控為案例，提出非建設用地管控的主要困境在于其綜合效益與建設用地存在級差，且現有管控手段和積累措施無法抑制用地性質轉化的動因，并針對問題提出相應的管控模式與途徑，探索一條回應經濟發(fā)展訴求、適應非建設用地保護利用的實踐路徑。

關鍵詞：非建設用地；管控；模式；途徑；順德區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.09.015？中圖分類號：TU984.1

文章編號：1009-1483（2019）09-0090-07？文獻標識碼：A？？？？

Exploration on the Mode and Approach of Non-construction Land Management and Control： Taking Shunde District of Foshan City as an Example

TANG Yuan

[Abstract] In the current urban planning system， non-construction land is often the "white space" of the plan， and the "development reserve land" for construction land. With the deepening of the reform of the natural resources field， how to effectively implement the planning and control of non-construction land， gradually become an important issue in the planning field. This paper takes Shunde non-construction land management and control as an example. The main dilemma of non-construction land management is that there is a difference between its comprehensive benefits and construction land， and the existing control measures and accumulation measures cannot inhibit the motives of land use conversion， and propose corresponding problems. Control mode and approach， explore a practical way to respond to the demands of economic development and adapt to the protection and utilization of non-construction land.

[Keywords] non-construction land； management； mode； approach； Shunde District

引言

2018年3月，國家自然資源部的成立標志著以土地為中心的空間分散管制得以統(tǒng)一。國土規(guī)劃領域深化改革的不斷推進，促使規(guī)劃領域研究視角要聚焦到土地的整體管控上[1]。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制技術重“建設用地”輕“非建設用地”。一是在規(guī)劃的編制體系上，對非建設用地缺乏支撐。在總體規(guī)劃層面大致劃定城市水源地、河流、生態(tài)廊道等城市非建設用地范圍和保護原則，具體的保護范圍和保護措施則需要下一層次法定規(guī)劃——控制性詳細規(guī)劃予以落實。然而，以建設用地為主的控制性詳細規(guī)劃對城市非建設用地的管控缺乏有效傳導：2012年版《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》將非建設用地分為水域、農林用地和其他非建設用地三類，但未進一步提出管控要求，以該標準制定的法定規(guī)劃難以覆蓋城市的非建設用地，無法對非建設用地提出針對性的管控措施[2]。二是在規(guī)劃的編制技術上，對非建設用地缺少支持[3]。當前規(guī)劃的編制技術，如自然條件評價、用地經濟性評價等，主要圍繞著選擇和決定規(guī)劃建設用地的目標進行，往往通過土地使用成本的高低對用地進行分類，重視土地的綜合經濟效益，忽視了土地的生態(tài)價值和景觀價值，無法科學評價非建設用地的真實價值。

在地區(qū)實踐中，“非建設用地”并不是“空無一物”的理論概念，而是潛藏著復雜開發(fā)動因的非集中建設區(qū)[4]，不受管控的開發(fā)動因往往“自下而上”，力圖將非建設用地轉化為建設用地，“積少成多”逐漸侵占。目前，非建設用地管控的合法性依據不清晰，在何種條件下哪些地區(qū)的非建設用地可以用以何種類型的開發(fā)缺乏依據；管控手段單一、缺乏彈性，一刀切的“一律不予批準”容易走向消極管控的陷阱。因此，如何厘清非建設用地的開發(fā)動因，抑制乃至消除負面動因，合理引導正面動因也就成為非建設用地管控中的關鍵。

本文基于對非建設用地管控現狀特征和困境的分析，通過摸查廣東省佛山市順德區(qū)非建設用地的開發(fā)動因，提出分區(qū)分類、差異化的管控模式，拋磚引玉，探索非建設用地管控的新路徑。

1相關研究與地區(qū)實踐

1.1相關研究

當前學界對于非建設用地規(guī)劃及管控的研究逐漸升溫。在非建設用地的管控理論方面，艾勇軍等[5]梳理了非建設用地規(guī)劃發(fā)展實踐的5種形式及3種轉向，進而提出復合功能利用、公共政策導向、完善規(guī)劃協(xié)調等方面的理論研究建議；羅震東等[6]從概念、目標、內容、方法及實施等角度歸納當前關于非城市建設用地的相關研究成果，提出探索更為積極、主動的非城市集中建設用地規(guī)劃編制模式與方法，形成符合城市和區(qū)域發(fā)展需求的增長管理政策；陳眉舞等[7]從制度與規(guī)劃等層面探討了導致我國城市非建設用地保護困境的原因，基于綜合保護與利用的雙向需求，提出生態(tài)全程指導的規(guī)劃范式轉型與“復合生態(tài)網絡體系調控”理論框架；宋博[8]認為當前非建設用地規(guī)劃的內涵較為“模糊”，應當對“城鄉(xiāng)建設用地”和“非建設用地”進行統(tǒng)籌布局和管控，優(yōu)化用地分類，進而建構城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的完整規(guī)劃體系。在總結地區(qū)實踐方面，董戈婭[9]結合《重慶市都市區(qū)非城市建設用地及組團隔離帶規(guī)劃》的編制過程和實施構想，探討了重慶市都市區(qū)非建設用地控制的方法，并從技術、政策、法律監(jiān)管、調控機制等方面結合提出了相關建議，另外，孟慶等[10]、岳曉群[11]分別總結了蘇州、臺灣地區(qū)等城市非建設用地管控的相關經驗，沈堯義[12]對縣級城市非建設用地的控制規(guī)劃方法開展了研究。

1.2地區(qū)實踐

深圳、成都經過多年的探索，在非建設用地規(guī)劃及管控方面取得了顯著成效。深圳通過細分非建設用地內建設項目的類型，有針對性的進行分類處理[13]。2005年《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》中，按照已批建設項目、已簽訂土地使用權出讓合同但尚未開工的建設項目、線內已建合法建筑物構筑物、原農村居民點等基本情況，提出線內建設用地的處理方式。2012年《深圳市人民政府關于進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實施意見（草案）》進一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理，按照建設項目所在位置生態(tài)敏感性、生態(tài)影響程度進一步提出處理措施，提出對線內企業(yè)轉型實行扶持，增加已批未建項目環(huán)境影響評價和產業(yè)審核程序。同時，進一步深化非建設用地的準入機制，明確重大道路交通設施、市政公用設施、旅游設施、公園等四類線內準入項目，并嚴格項目準入程序，作為環(huán)境影響重大項目依法進行可行性研究、環(huán)境影響評價及規(guī)劃選址論證。提出進入項目須符合產業(yè)政策，并進一步界定“市政公用設施”的內涵，明確科技研發(fā)、生態(tài)農業(yè)、文化旅游、創(chuàng)意產業(yè)等資源、環(huán)境消耗低等為生態(tài)保護不抵觸的“適宜用途”，并對其進行擴容，同時強化行政裁量權以形成更為彈性的用途審核。

成都市在2003年編制了全國首個“非建設用地規(guī)劃”，結合農業(yè)產業(yè)化提出了“城市村莊”的發(fā)展模式，并且制定了非城市建設控制圖則。2009年成立“198”區(qū)域建設發(fā)展領導小組，2013年3月成都市政府批復《成都市環(huán)城生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃》，在全市劃定了198平方公里的城市生態(tài)維育空間，突出強調198地區(qū)的兩大定位，即生態(tài)功能和服務功能，通過對水系、濕地、公園、農業(yè)等項目的打造，塑造城區(qū)的大地景觀，建設文體休閑、商務辦公、基礎設施等項目，提升區(qū)域的現代服務業(yè)功能。對區(qū)內用地的建設類型進行分類引導，限制工業(yè)、倉儲物流、大型專業(yè)市場、大專院校等項目的進入，重點利用中心城區(qū)繞城高速路外側500米生態(tài)帶以內的綠色生態(tài)優(yōu)勢和獨特空間資源，鼓勵發(fā)展文化創(chuàng)意、健康休閑產業(yè)，建設成服務業(yè)發(fā)展的重要基地，完善現代服務業(yè)。

2順德非建設用地的特征與管控困境

2.1非建設用地的主要特征

順德區(qū)屬于廣東省佛山市，行政區(qū)面積達到了806平方公里。改革開放以來，順德地區(qū)生產總值從改革開放之初的不足30億元到2018年超過3100億元。經濟高速發(fā)展，城市用地也快速擴張，建設用地已占全區(qū)總用地的50%以上。順德城鎮(zhèn)空間的擴展主要源于兩大動因：村級產業(yè)用地的擴張發(fā)展和城鎮(zhèn)空間的延伸發(fā)展；而產業(yè)用地的快速增長又是其建設用地增長的主要用地類型。

回顧順德空間發(fā)展的歷史，可以看到土地的利用模式與產業(yè)發(fā)展的階段是密切相關的，主要經歷4個發(fā)展時期（見圖1）。

（1）20世紀80年代，順德的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到了獨立發(fā)展的政策空間，被譽為“順德模式”，城鎮(zhèn)發(fā)展路徑得以確立，這一時期城鄉(xiāng)用地呈“點狀—簇團”式發(fā)展。

（2）20世紀90年代，產權制度改革、宏觀調控的大背景下，順德逐漸從一個農業(yè)縣城發(fā)展成為一個新興工業(yè)城市，以大企業(yè)主導的產業(yè)集群開始形成，“一品一鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)格局初步確立，這一時期城鄉(xiāng)用地呈現“多組團、軸向延深+圈層擴散”式發(fā)展。

（3）2000年以后，“新型工業(yè)化”推動了經濟結構戰(zhàn)略性調整，2006年順德成為全國第一個GDP超千億的縣域城市，街鎮(zhèn)產業(yè)一體化，“新興產業(yè)”崛起，城鄉(xiāng)用地呈現“密實—連綿”式的發(fā)展。

（4）2010年以來，“一城三片”城市發(fā)展戰(zhàn)略的提出，城市發(fā)展形態(tài)呈現向北、西擴張，中、南部相對滯后的特征，區(qū)域用地模式逐步形成“聯合化、片區(qū)化”的格局。

非建設用地與建設用地“圖、底”關聯，建設用地壓縮了非建設用地的空間，體現為以下幾個方面。

2.1.1？空間分布碎片化、不均衡

非建設用地正是隨著建設用地的不斷擴張，在分布上逐步呈現由整化零、由連片成塊到斷點碎片的變化。目前順德非建設用地主要分布在各鎮(zhèn)中心外圍地區(qū)和河道兩岸，且分布不均，中部分布較多，東部分布少。

2.1.2？規(guī)模總量下降

2000年以來，順德非建設用地以平均每年2%左右的速度遞減。目前，順德非建設用地存量已不足50%（見圖2）。根據順德發(fā)展規(guī)劃，到2020年，規(guī)劃期內各項剛性需求達1.12萬公頃，對非建設用地的空間擠占壓力將日益增加。

2.1.3？綜合效益低下

目前，順德非建設用地主要以花卉培育、漁業(yè)、林業(yè)為主，生產模式單一，產業(yè)化、規(guī)模化、集約化程度不高，加上人工成本增加，市場行情波動等影響，非建設用地的綜合效益和產出始終難以提高。

2.1.4？傳統(tǒng)特色消逝

歷史上，基塘農業(yè)與水鄉(xiāng)村落的景觀是珠三角地區(qū)的傳統(tǒng)特色，順德又是其中重要的代表；而目前，僅在順德的中南部地區(qū)留存嶺南水鄉(xiāng)村落的面貌，并已成為亟需保護與合理利用的風貌型資源[14]。

2.2管控困境

2.2.1？非建設用地綜合經濟效益與建設用地之間存在級差

在以經濟效益為目標的土地開發(fā)模式下，將非建設用地轉化為建設用地進行開發(fā)的經濟效益遠高于非建設用地的綜合效益。順德采用土地股權合作的土地產權機制，用地使用權者高度復合，發(fā)展訴求動因多元，既有村集體及村民保障自身經濟收益，實現村集體用地利益最大化的訴求，也有企業(yè)降低開發(fā)成本、追逐高額利潤的資本需求，又有地區(qū)政府提高地區(qū)經濟發(fā)展，提升地區(qū)區(qū)域地位等方面的訴求。因此，“一刀切”式的硬性管控手段既無法有效回應各利益主體的發(fā)展訴求，非建設用地的管控政策也難以落到實處。

2.2.2？現有經濟激勵措施難以平衡用地綜合經濟效益的級差

當前城市管理的重點在于對建設用地的開發(fā)管控，在規(guī)劃期內，未經土地利用總體規(guī)劃調整的非建設用地不能開展城市建設，非建設用地往往成了建設用地的“發(fā)展備用地”，忽視對非建設用地合理使用、生態(tài)發(fā)展的引導，非建設用地的經濟效益持續(xù)下降。同時，對于承擔重要生態(tài)功能的非建設用地缺少生態(tài)補償的機制，在建設用地經濟效益的誘導下，非建設用地處在被動防御的位置。

2.2.3？現有管控手段難以指導非建設用地開發(fā)利用

目前，國內城市規(guī)劃編制體系中對非建設用地的規(guī)劃編制、管控方法上尚處于探索階段，規(guī)劃實踐中，非建設用地往往成為“留白區(qū)”。加之非建設用地涉及基本農田、基塘、河流水道、飲用水源保護區(qū)、花卉苗圃、森林公園等多種要素分屬國土、城建、農業(yè)、水務、環(huán)保、城管等部門“多頭管理”，單個行政部門出臺的專項管控的手段屢屢失效。

3管控策略

基于對非建設用地管控困境分析，可以看到，如何有效平衡用地性質轉換中的經濟效益的級差，是實現非建設用地管控的關鍵，因此管控可以從經濟效益平衡的兩端入手，恢復非建設用地的規(guī)模總量，優(yōu)化布局，進一步提高綜合服務價值。

3.1提高用地性質轉換“門檻”

增加非建設用地轉變?yōu)榻ㄔO用地的“成本門檻”，即提高用地性質轉變的使用限制、時限要求，進一步加大對違法、違規(guī)侵占非建設用地的查處力度，提高非建設用地非法使用的違法成本，從而有效抑制非建設用地侵占的負面動因。

3.2引導非建設用地合理利用

列明非建設用地合理利用的正面清單，積極引導能夠有效提高非建設用地綜合服務價值的項目合理利用非建設用地。同時，鼓勵對建設用地中利用效率低下的項目進行補償清退或置換升級，對收回的建設用地改造為非建設用地。

4管控體系構建

圍繞上述管控策略，從規(guī)劃實踐的實際出發(fā)，構建非建設用地的管控體系應從規(guī)劃編制、管控指引和政策制度三個方面構建立體的管控體系。

4.1？納入法定規(guī)劃體系，整體管控

將非建設用地納入法定規(guī)劃體系中進行管理，規(guī)范非建設用地性質轉化的審批流程，從而提高了轉化的政策門檻。

4.1.1？總體規(guī)劃層面：“雙線”引領

在總體規(guī)劃層面，進行宏觀指標的定量控制，明確用途管控的總體方向，確定非建設用地連續(xù)性的分布格局等，通過城市增長邊界和生態(tài)控制線“兩條線”編制，切實保障非建設用地的保護從建設用地角度劃定城市增長邊界，以控制建設用地無序向外擴張，防止建設用地蠶食非建設用地[15（]見圖3）。從非建設用地的角度，劃定生態(tài)控制線，明確非建設用地的空間范圍，防止建設用地對非建設用地的不斷侵蝕。在總規(guī)成果中專門制定非建設用地的管控專冊，細化總體規(guī)劃對非建設用地管控的目標。

4.1.2？詳細規(guī)劃層面：編制非建設用地控規(guī)

控制性詳細規(guī)劃作為重要的法定規(guī)劃，其導出的規(guī)劃條件也是國有土地使用權出讓、開放和建設管理重要的法定依據。當前，控規(guī)編制的主要對象是建設用地，非建設用地主要通過土地利用總體規(guī)劃間接實施管控，遵循的是被動管控的思路。通過對非建設用地開展控規(guī)編制，在傳統(tǒng)控規(guī)容積率、建筑密度、建筑限高等指標的基礎上，引入非建設用地的合理利用的正面清單，以及植被覆蓋率、原有自然地形土壤保有率等非建設用地指標，有效地將非建設用地納入法定的規(guī)劃編制體系中（見圖4）。

4.2分類實施建設引導，主動作為

4.2.1？對非建設用地合理利用的分類引導

基于對非建設用地綜合服務價值的理解，需要突破常規(guī)對非建設用地的“消極”保護，科學評價非建設用地在環(huán)境保護、生態(tài)服務等方面的綜合價值，并在量與質上保持動態(tài)的關系：在量上，嚴格保障城市發(fā)展的生態(tài)底線，確保非建設用地生態(tài)功能的完整性；在質上，優(yōu)化非建設用地的綜合服務能力，提升非建設用地的內涵，發(fā)掘其內在生態(tài)和景觀特色。因此，分類、分級的方法就是通過對非建設用地的生態(tài)系統(tǒng)服務重要性進行分級，區(qū)分生態(tài)監(jiān)管力度，明確需要嚴格保護的非建設用地，最大限度發(fā)揮非建設用地的生態(tài)價值與經濟價值（見圖5）。按照多級管制區(qū)的差異化管控思路，結合順德規(guī)劃實踐，提出“兩級四類”的分類引導體系（見表1、2）。

4.2.2？對低效建設用地清退騰挪的分類引導

地區(qū)實踐中，非建設用地往往不是“無人區(qū)”，對于未劃入城市開發(fā)邊界的非建設用地中已經存在的建設項目，應在充分尊重現狀的前提下，開展非建設用地的處置（見圖6）。對于違法建設應制定分期處置的時間表，逐步清理，并加強復墾、復綠的生態(tài)修復工作；對于合法建設則應遵循權屬關系分類，采取分類處理、分期推進的方式，并按照建設項目開發(fā)行為的影響強度制定相應的處置方案，如對于存在污染的工廠及經營性建設項目，近期采用生態(tài)處理的技術工藝減少乃至消除污染影響，并鼓勵進行產業(yè)工藝的改造、產業(yè)結構的升級，對于采用搬遷復墾的予以相應的稅收優(yōu)惠等鼓勵政策。

4.3建立健全激勵機制，政策支撐

對非建設用地的保護及生態(tài)開發(fā)進行激勵，鼓勵多元化的功能發(fā)展模式，可以建立有效的管控激勵機制，并針對不同用地可以配套相應的實施政策，既實現對生態(tài)資源的嚴格保護，提升生態(tài)效應和生態(tài)價值，又合理引導非建設用地的生態(tài)型開發(fā)，提升經濟價值。建立全要素、多元化的生態(tài)補償模式，鼓勵多元化的功能發(fā)展與經營模式。定期開展生態(tài)補償資金的計劃安排、推進生態(tài)資源占用補償制度，試行建設用地清退與建設用地指標增減掛鉤制度。

5 結語

非建設用地規(guī)劃編制的相關理論及實踐仍處于摸索中，本文通過總結順德非建設用地管控方面的一些研究和探索，以期為相關研究提供相應的經驗參考。首先，應具體分析地區(qū)非建設用地管控中出現的關鍵問題和主要矛盾點，以問題為突破口，整合多種現行的管控工具，將非建設用地納入法定規(guī)劃的體系中進行整體管控；其次，應重視自下而上的開發(fā)訴求，合理設計經濟因素的平衡機制，有效回應多元開發(fā)主體的利益訴求；再次，進一步制定配套的政策制度，強化制度支撐，以期從多個維度消除非建設用地轉化為建設用地的負面動因，合理引導非建設用地合理利用和開放。

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