我國耕地保護(hù)法律制度研究

尤登亮

摘要：隨著我國人均耕地越來越少，人口越來越多，使得耕地、人口和糧食三者之間的矛盾也日顯突出。本文首先介紹了目前我國耕地利用及耕地保護(hù)現(xiàn)狀，分析了我國耕地保護(hù)法律制度存在的不足，提出完善我國耕地保護(hù)法律制度的設(shè)想，以期能夠?yàn)榧訌?qiáng)耕地保護(hù)法律制度使其日益完善提供一定的理論依據(jù)，以減少耕地被閑置確保耕地質(zhì)量不再下降。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);法律制度;完善制度

我國是農(nóng)業(yè)大國，耕地是命脈是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是解決民生問題的首要條件，要想有效實(shí)施耕地保護(hù)耕地，提高耕地質(zhì)量和人均耕地?cái)?shù)量，那就必須遵循我國耕地保護(hù)法律制度，不斷完善。隨著改革開放的不斷深入，以及城市化和工業(yè)化的步伐不斷加快，越來越多的土地被征用或圈用，造成了大面積的耕地被閑置或荒蕪。面對耕地?cái)?shù)量的減少和耕地質(zhì)量的下降，我國各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)必須重視對耕地的保護(hù)。

一、我國耕地保護(hù)現(xiàn)狀

（一）耕地的定義

耕地是在土地上種植農(nóng)作物，如：水稻、玉米、油菜、小麥等滿足人們?nèi)粘Ｉ钏仨毜霓r(nóng)產(chǎn)品或果樹類的經(jīng)濟(jì)作物等。確切地說耕地是我們?nèi)祟愘囈陨婧桶l(fā)展的基礎(chǔ)，所以我國的基本國策是合理利用土地、珍惜土地，切實(shí)有效地保護(hù)耕地。

（二）耕地開發(fā)利用與保護(hù)情況

對耕地保護(hù)的好不好關(guān)系到我國的經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)性發(fā)展。保護(hù)耕地要保護(hù)好耕地?cái)?shù)量和耕地質(zhì)量，它是一項(xiàng)利國利民的事業(yè)，在耕地保護(hù)中會運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段和措施來達(dá)到目的。目前，我國耕地?cái)?shù)量嚴(yán)重不足，質(zhì)量下降，面對這樣的嚴(yán)峻形勢，我們必須采取各種措施，預(yù)防和消除危害耕地的行為，減少耕地受到環(huán)境污染，盡量穩(wěn)定耕地、擴(kuò)大耕地面積，保持耕地應(yīng)有的質(zhì)量提高農(nóng)作物產(chǎn)量來穩(wěn)定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我們都知道耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)、促進(jìn)糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。然而，現(xiàn)今我國耕地遭受破壞嚴(yán)重急需保護(hù)。中國有著960多萬km2的土地面積，位居世界第三，但實(shí)際耕地面積不到國土總面積的百分之十三，土地的可使用相對很少。而我國世界上人口最多的國家。這種土地總面積相對較少，人口又多的形式，勢必導(dǎo)致我國土地人均耕地更少，也說明了我國土地需要被保護(hù)迫在眉睫。

二、我國耕地質(zhì)量總體下降的原因

（一）耕地總量在減少

改革開放浪潮不斷涌來，工業(yè)化城市建設(shè)和小城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快發(fā)展，退耕還林和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使得我國很多地方出現(xiàn)了耕地大量銳減。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國二十世紀(jì)九十年代末，我國耕地面積為1.3億公頃，到了二十一世紀(jì)初期只有1.2億公頃了，可想而知耕地銳減之快實(shí)在令人擔(dān)憂。特別是近幾十年來，各地各政府為了所謂的政績都在大力開辟工業(yè)園區(qū)，一批批的外資或合資被招商引資來，很多耕地被征用做廠房或閑置，導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量大幅度減少，環(huán)境被污染耕地質(zhì)量也在不斷下降。

（二）耕地污染情況愈發(fā)嚴(yán)重

一方面來自農(nóng)村的污染，主要在于農(nóng)業(yè)中大量使用農(nóng)藥、化肥。在農(nóng)村，農(nóng)藥、化肥的超標(biāo)使用，導(dǎo)致我國土壤和水資源受到嚴(yán)重污染。另一方面是來自城市的生活垃圾和廠礦企業(yè)的污染。如：城市人口劇增，設(shè)施設(shè)備不到位，人們的素質(zhì)等使得城市垃圾隨處可見，廠礦企業(yè)污水不達(dá)標(biāo)亂排現(xiàn)象突出，每年被污染的良田很多，不僅使得糧食減產(chǎn)，還破壞了我國的生態(tài)環(huán)境，對食品安全也帶來威脅。耕地的現(xiàn)狀和我們賴以生存的環(huán)境應(yīng)當(dāng)引起我們每個人的重視，特別是各級政府官員需要高度重視。只有官員重視了才能想辦法制定政策來改善耕地和保護(hù)耕地。國家安全和社會穩(wěn)定的高度來認(rèn)識保護(hù)耕地的重大意義。保護(hù)耕地也是穩(wěn)定社會的基本國策，對國家安全來說也是意義重大[1]。

三、我國耕地保護(hù)法律制度的不足

（一）耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的不平衡

我國的耕地因地區(qū)不同分布也不同，沿海地區(qū)人多地少、西部地區(qū)地廣人稀，有些因?yàn)橥恋赝临|(zhì)差不利于開發(fā)利用。在保護(hù)耕地這塊，我國大多地區(qū)只管控制土地?cái)?shù)量，盡量減少浪費(fèi)征地閑置現(xiàn)象，在開發(fā)上注重了保持耕地總數(shù)量使之達(dá)到平衡，但卻忽視了對耕地質(zhì)量的一個平衡。如：對耕地占補(bǔ)這塊。耕地占補(bǔ)平衡是一種國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度，指《土地管理法》規(guī)定的非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地要按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則，補(bǔ)充數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍＿@項(xiàng)制度是維護(hù)我國耕地的重要舉措，必須堅(jiān)守不能逾越。耕地占補(bǔ)平衡是占用耕地單位和個人的法定義務(wù)。但往往在實(shí)踐操作中，耕地占補(bǔ)不能做到平衡。如最先占的肥沃耕地質(zhì)量好數(shù)量也足夠，最后補(bǔ)充的卻大都是被開荒的新耕地，這種耕地土質(zhì)貧瘠質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，這就導(dǎo)致耕地占補(bǔ)不平衡，不利于耕地保護(hù)制度的落實(shí)。最近，國土資源部出臺《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見》。《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定了補(bǔ)改結(jié)合的范圍，即對于單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目受資源條件限制，無法落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的，可通過補(bǔ)改結(jié)合落實(shí);各類城市建設(shè)涉及占用耕地的，仍堅(jiān)持先補(bǔ)后占和直接補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地，落實(shí)占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。其中就有規(guī)定，要求補(bǔ)改結(jié)合、提高質(zhì)量改造一定要讓政府主導(dǎo)、因地制宜地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和嚴(yán)格審查慎重穩(wěn)當(dāng)?shù)赝七M(jìn)。

（二）不能完全按照基本農(nóng)田保護(hù)制度來執(zhí)行

基本農(nóng)田保護(hù)制度是《中華人民共和國土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和國土資源部制定的有關(guān)規(guī)章，其中對基本農(nóng)田保護(hù)制度作了一些規(guī)定。雖然保護(hù)制度明確規(guī)定了八方面的規(guī)定但當(dāng)?shù)卣疄榱藰I(yè)績和經(jīng)濟(jì)效率，鉆農(nóng)田保護(hù)制度的空，找保護(hù)制度的漏洞不以法定要求來操作。如，基本農(nóng)田保護(hù)有規(guī)劃制度，政府偏偏不按照農(nóng)田保護(hù)布局來安排數(shù)量指標(biāo)，這樣很難達(dá)到質(zhì)量要求。還有占用基本農(nóng)田審批制度，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家很多重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目如能源、交通、水利、軍事的選址在無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，必須占用基本農(nóng)田，當(dāng)征地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。但很多單位因?yàn)槿饲榛蚶鎲栴}通過調(diào)整各級土地利用總體規(guī)劃變相占用基本農(nóng)田。對于基本農(nóng)田占補(bǔ)平衡制度有時(shí)不能達(dá)到平衡的上面已經(jīng)進(jìn)行了分析論述。。如我們的地方政府還在為實(shí)現(xiàn)其短時(shí)間的經(jīng)濟(jì)和政治利益，不遵照農(nóng)田保護(hù)制度規(guī)定的范圍，違反條文利用法律存在的漏洞來打“擦邊球”，選擇經(jīng)濟(jì)價(jià)值低且無發(fā)展空間的耕地，大量投入改造效益慢的中低產(chǎn)田，很難真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的目的[2]。

（三）不完善的耕地用途管制制度

土地管理部門管理我國的耕地，它依法管理土地保護(hù)土地的開放利用，是政府職能部門。土地管理部門對下屬部門的土地利用有檢查、監(jiān)督權(quán)，還有經(jīng)營等多種職能，一部門身兼多職對制度的執(zhí)行有不利影響。根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，在公共利益上，一旦國家有需要，國家可以依照法律對耕地進(jìn)行征收或者征用并按照規(guī)定給予補(bǔ)償。但“公共利益”的界定存在模糊性。一些地方政府為了滿足政治需要，在利益的驅(qū)使下打著“公共利益”的牌子進(jìn)行商業(yè)建設(shè)，為謀求工業(yè)發(fā)展提供便利條件，導(dǎo)致很多質(zhì)量好的耕地被侵占遭受毀壞，嚴(yán)重侵害了百姓利益。我國現(xiàn)階段因受科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)水平的影響，還沒有建立較為完善的保護(hù)耕地的動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，我國耕地執(zhí)法監(jiān)督還沒有完全達(dá)到先進(jìn)國家的要求，檢測系統(tǒng)滯后影響管制。

四、完善我國耕地保護(hù)法律制度的設(shè)想

（一）明確耕地保護(hù)立法

根據(jù)以上的種種不完善，應(yīng)該把保護(hù)耕地的詳細(xì)條款寫進(jìn)《土地管理法》中，為保障耕地保護(hù)制度，需要有配套的法律法規(guī)。明確違反法律已有的行為定義，通過立法形式詳細(xì)寫明什么是責(zé)任主體，對責(zé)任主體需要進(jìn)行何種懲處措施要有個清晰的界限。在耕地實(shí)施過程中，國家為了保護(hù)耕地可以有相應(yīng)的優(yōu)惠政策和優(yōu)惠的稅收，對遭受損害的個人或單位并給予一定程度的財(cái)政補(bǔ)貼。對于完善的具有配套的法律法規(guī)的耕地保護(hù)，明確規(guī)定如出現(xiàn)不增遇到過的新問題，要求有可行有效的解決方法。

（二）補(bǔ)充耕地占補(bǔ)平衡制度

我國耕地占補(bǔ)數(shù)量和質(zhì)量有不平衡，為了促使占補(bǔ)制度質(zhì)量的平衡，首要解決的是通過法律法規(guī)的形式，細(xì)化耕地占補(bǔ)的數(shù)量、質(zhì)量和補(bǔ)償驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，建立明確的體系，明確各項(xiàng)規(guī)定細(xì)化到具體細(xì)節(jié)，連同驗(yàn)收采用什么方法、走什么程序、內(nèi)容都一一詳細(xì)備注說明。這樣才能正真實(shí)現(xiàn)對耕地資源的保護(hù)做到占補(bǔ)平衡，有益于提高占補(bǔ)平衡的實(shí)施。

（三）完善基本農(nóng)田保護(hù)制度

在實(shí)踐中，各行政區(qū)域要視自身情況，確定基本農(nóng)田比例要結(jié)合國家規(guī)定，在規(guī)定范圍內(nèi)才能有效實(shí)施。基本農(nóng)田確立科學(xué)比例要根據(jù)國家情況，根據(jù)相關(guān)的耕地等級作為劃分基本農(nóng)田的主要依據(jù)，對還沒有劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地，要想實(shí)現(xiàn)恢復(fù)耕地愿望，提升土地利用，需要采取良好措施進(jìn)行改造達(dá)到完善。

（四）進(jìn)一步完善土地用途管理制度

進(jìn)一步完善土地用途管理制度，為防止單位或個人利用權(quán)利任意決定，為限制個人行為，當(dāng)務(wù)之急是通過立法確定土地的征用范圍。要不斷加強(qiáng)對土地用途管理方面的監(jiān)管。面對公共利益時(shí)，我們知道公眾利益的內(nèi)容只能由立法機(jī)關(guān)規(guī)定。在保障人民群眾利益的基礎(chǔ)上必要時(shí)賦予相關(guān)部門解釋公眾利益的權(quán)利，我們應(yīng)采取概括的立法方式。在目前耕地保護(hù)工作中，我國的耕地保護(hù)法律制度發(fā)揮著巨大的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會進(jìn)步，各制度仍需進(jìn)一步的完善和調(diào)整，從而才能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求，更好的保護(hù)耕地資源[3]。

（五）加大耕地保護(hù)監(jiān)督和查處違法行為

土地管理部門直接管理后，地方政府領(lǐng)導(dǎo)無法插手干涉，這樣能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。加強(qiáng)土地管理系統(tǒng)隊(duì)伍建設(shè)勢在必行，提升執(zhí)法人員素質(zhì)，確保能夠開展經(jīng)常性執(zhí)法檢查工作，需要對來自不同崗位不同文化程度的執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行全方位培訓(xùn)。一旦在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)有違法現(xiàn)象，針對不同情況及時(shí)予以處理。不管是行政處罰或行政處分，觸犯刑法的，要移交司法機(jī)關(guān)依法處理。

五、結(jié)論

目前，面對我國耕地面積逐漸減少，耕地環(huán)境遭受破壞，耕地保護(hù)面臨嚴(yán)峻形勢下。為了更好做好耕地保護(hù)，需要政府、社會、個人通過努力，不斷加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳教育，增強(qiáng)人們的憂患意識、節(jié)約意識和保護(hù)意識，推動社會各界更加積極主動自覺地保護(hù)耕地。

參考文獻(xiàn)

[1]孫翱翔，秦穎慧.論我國耕地保護(hù)體制的改革和法律制度的完善[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42（7）：482-484.

[2]歐勝彬，周長江.資源緊約束條件下我國糧食安全與耕地保護(hù)問題的研究[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，34（1）：1-4.

[3]劉平養(yǎng)，沈哲.經(jīng)濟(jì)增長、耕地保護(hù)與土地約束[J].生產(chǎn)力研究，2013（3）：38-42.