孫國梁 蔡志雯 楊雨欣

【摘要】：本文從“長春市中譽順風(fēng)石材市場”的案例入手，借助我國“違法亂建”這一現(xiàn)象，對其現(xiàn)象治理中政府執(zhí)行力問題所產(chǎn)生的問題、產(chǎn)生該問題的原因以及提出相關(guān)的解決措施等方面進行了分析探討。

【關(guān)鍵詞】：違法亂建現(xiàn)象治理 政府執(zhí)行力

一、研究背景與意義

（一）“違法亂建”現(xiàn)象的盛行

違法建設(shè)在《土地管理法》中被定義為“擅自在非法占用、轉(zhuǎn)讓的土地上建造建筑物和其他設(shè)施的行為”。并且查違工作是攻堅戰(zhàn)，一些違法建筑者置公共利益于不顧而瘋狂違建，又因為所涉及的巨大利益關(guān)聯(lián)，導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴，致使違建之風(fēng)頻繁抬頭。違建不僅侵吞公共利益，破壞市場秩序，更是對法律的藐視，對政府執(zhí)行力的威信提出了極大的挑戰(zhàn)。

（二）政府執(zhí)行力不足的現(xiàn)狀

我國各級政府普遍存在著對國家路線方針政策、具體公共政策和處理日常公共事務(wù)相關(guān)制度執(zhí)行不力的問題。因違法建設(shè)的拆除工作難度大，加之法律、法規(guī)將違法建設(shè)的處罰權(quán)分別賦予了不同執(zhí)法部門，特別是在違建者不予配合的情況下，違建強制拆除的時間長，執(zhí)法程序上的繁瑣，導(dǎo)致相關(guān)執(zhí)法部門爭處罰權(quán)或相互推諉，嚴重影響了對違法建設(shè)的及時處置，損害了法律的權(quán)威。

（三）研究意義

對“違法亂建”中政府執(zhí)行力的研究，提高政府執(zhí)行力是實踐和落實科學(xué)發(fā)展觀的重要保證。有利于完善政府執(zhí)行力的相關(guān)理論，加強對“違法亂建”現(xiàn)象處理的理論管理建設(shè)，增強政府權(quán)威，提高行政效率，有效遏制違法建設(shè)的蔓延。

二、案例介紹

長春市到吉林市高速鐵路客運專線在高鐵開通后，一家名為“中譽順風(fēng)”的石材市場飛快地在高架橋下建了起來。而按照2004年頒布實施的鐵路安全管理條例法規(guī)定，市區(qū)鐵路橋梁下面左右八米之內(nèi)屬于鐵路安全保護區(qū)，保護區(qū)內(nèi)任何單位和個人不得建造建筑物，這種高架橋下建市場的行為是違法的。

然而發(fā)現(xiàn)問題的長春市建設(shè)局監(jiān)察大隊卻聲稱沒有能力制止。因為長春市建設(shè)局市場監(jiān)察大隊只能管轄取得規(guī)劃手續(xù)的工程，而沒任何規(guī)劃手續(xù)的黑市場，應(yīng)該歸屬長春市規(guī)劃局管理。但長春市規(guī)劃局負責(zé)人說，這件事已經(jīng)歸二道區(qū)政府管了。二道區(qū)規(guī)劃部門發(fā)現(xiàn)該市場沒有規(guī)劃手續(xù)后下達了《停止違法建設(shè)通知書》，《限期整改通知書》等責(zé)令中譽順風(fēng)石材市場立即停止違法建設(shè)，消除規(guī)劃影響。然而，二道區(qū)規(guī)劃局的這些措施根本沒能讓市場停工。就這樣，長春中譽順風(fēng)這個非法市場成功地在高鐵下面站住了腳，非法市場的經(jīng)營越來越順利。到2015年，這個非法占地近十萬平米的市場，并逐漸向周圍擴展新經(jīng)營區(qū)。

三、存在的問題

（一）石材市場建在高鐵下，占用鐵路安全保護區(qū)

2004年頒布實施的鐵路安全管理條例法十條規(guī)定，市區(qū)鐵路橋梁下面左右八米之內(nèi)屬于鐵路安全保護區(qū)，保護區(qū)內(nèi)任何單位和個人不得建造建筑物、構(gòu)筑物和堆放、懸掛物品。石材市場就建在高鐵下面，占用的正是鐵路安全保護區(qū)，這樣做顯然不符合法律規(guī)定

（二）沒有規(guī)劃手續(xù)的非法市場，政府部門沒有能力制止

號稱手續(xù)齊全的石材市場事實上是個沒有規(guī)劃手續(xù)的非法市場，市場所占土地早在2011年就被長春市規(guī)劃局規(guī)劃為綠地，并報國務(wù)院批準，然而發(fā)現(xiàn)問題的長春市建設(shè)局監(jiān)察大隊卻聲稱沒有能力制止。

（三）屢次叫停仍無結(jié)果，管轄權(quán)歸屬部門模糊

雖然發(fā)現(xiàn)石材市場沒有規(guī)劃手續(xù)，但是由于長春市建設(shè)局市場監(jiān)察大隊只能管轄取得規(guī)劃手續(xù)沒有按照手續(xù)建設(shè)的工程，而沒有任何規(guī)劃手續(xù)的黑市場，應(yīng)該歸屬長春市規(guī)劃局管理。但長春市規(guī)劃局負責(zé)人卻表示，這件事已經(jīng)歸二道區(qū)政府負責(zé)。

四、原因分析

（一）行政主體執(zhí)行能力不足

體現(xiàn)在政府執(zhí)行人員的執(zhí)行意識淡薄。執(zhí)行人員“或猶豫觀望，或拖泥帶水，就拖不執(zhí)行 或干脆對上級布置的政策執(zhí)行任務(wù)視而不見，見責(zé)任就推，見困難就繞，逃避責(zé)任”。此事引起了長春市的關(guān)注，長春市政府主要領(lǐng)導(dǎo)就此事的批示中明確指示：“要堅決制止并嚴肅處理！” 然而，正如新聞中所說，“時間長了長肉了”，最后都是不了了之。

（二）觸犯部分目標團體的利益

據(jù)長春中譽順風(fēng)石材市場管理人員說，市場的手續(xù)是齊全的，每間房子都有規(guī)劃手續(xù)。然而后續(xù)調(diào)查顯示，管理人員所說并不屬實，承租的商戶一直被“蒙在鼓里”。基于這樣的矛盾，治理違法建設(shè)關(guān)乎到商戶們的經(jīng)濟利益，而主管部門沒有強制性手段，只靠《停止違法建設(shè)通知書》，《限期整改通知書》，和《長春市行政處罰通知書》等是沒有辦法停止非法市場的運行。

（三）執(zhí)行體制內(nèi)各主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系不合理

一方面，對于中譽順風(fēng)石材市場違法建設(shè)到底誰負責(zé)的問題一直都沒有明確的定論 另一方面，區(qū)法制辦受理來自區(qū)規(guī)劃局的強制拆遷申請，不符合法定程序。對各執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)范圍劃分不清楚或不對應(yīng)，直接導(dǎo)致各執(zhí)行主體的角色職能定位模糊不清，容易出現(xiàn)互相推諉扯皮、搭便車等執(zhí)行不力的情況。每個執(zhí)行主體應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任，具備多大的權(quán)力，如何向各執(zhí)行主體追究責(zé)任，這些問題都需要被高度重視。

五、解決措施

（一）加強行政主體的執(zhí)行力建設(shè)

上有政策，下無對策一直是我國政策難以貫徹落實的重要原因。為此應(yīng)加強行政主體的執(zhí)行力建設(shè)，以設(shè)立時間節(jié)點，加強效率意識教育，設(shè)立獎懲機制等方式督促執(zhí)行部門提高行政執(zhí)行的效率。

（二）明確各部門職權(quán)范圍

順風(fēng)石材違法建設(shè)問題難以解決的一個重要原因就是這個問題處于責(zé)任交叉點上，一個工作多個部門承擔(dān)責(zé)任，以此造成各部門相互推諉的情況，對此，應(yīng)設(shè)立明確的全責(zé)分配制度，逐步消除責(zé)任盲區(qū)和交叉點。并明晰違法建筑的認定主體及其認定標準，應(yīng)當對城市違建進行細致分類并法制化，將認定主體圈定在專業(yè)部門。

（三）適當提高執(zhí)行部門的權(quán)力

在上下級政府的權(quán)力分配問題上，我國現(xiàn)行的情況仍然是大部分權(quán)力收歸中央和上級政府，這使得下級政府處理事務(wù)多而處理職權(quán)少，很多問題只能請示上級，行政效率十分低下。因此，應(yīng)適當擴大下級政府的權(quán)力，擴大其決策范圍，讓其在具體事務(wù)的解決上有更多靈活性。如可將“違法亂建”治理權(quán)責(zé)直接賦予住建部的各級執(zhí)法機構(gòu)，單一機構(gòu)全權(quán)負責(zé)。

【參考文獻】：

【1】 范德虎，謝謨文.城鄉(xiāng)規(guī)劃違法建設(shè)的法律界定及其要素分析[J].規(guī)劃師，2012，28（12）：61-65.