政府會(huì)議紀(jì)要可訴性研究

【摘要】：會(huì)議紀(jì)要作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為，長(zhǎng)久以來被排除在受案范圍之外，大多數(shù)法官在處理有關(guān)會(huì)議紀(jì)要引起的糾紛案件時(shí)往往以會(huì)議紀(jì)要是內(nèi)部行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回當(dāng)事人的起訴。但隨著社會(huì)的發(fā)展，許多行政案件變得紛繁復(fù)雜，這種簡(jiǎn)單地將會(huì)議紀(jì)要視為內(nèi)部行政行為從而認(rèn)定其視為是不可訴的做法已經(jīng)不符合時(shí)代的需要。筆者以吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案進(jìn)行分析，通過該內(nèi)部行為是否符合行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行展開，從而對(duì)會(huì)議紀(jì)要這一行政行為進(jìn)行深入的評(píng)析和探究。

【關(guān)鍵詞】：會(huì)議紀(jì)要 內(nèi)部行政行為 可訴性

基本案情：2002年8月20日，鹽城市人民政府作出第13號(hào)《專題會(huì)議紀(jì)要》，其中規(guī)定主要內(nèi)容包括：城市公交的范圍界定在批準(zhǔn)的城市規(guī)范區(qū)內(nèi)，以城市規(guī)劃區(qū)為界，建設(shè)和交通部門各負(fù)其責(zé)，各司其職 城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開通的老干線路，要保證正常運(yùn)營(yíng)，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費(fèi)。原告吉德仁等人認(rèn)為該《會(huì)議紀(jì)要》發(fā)布后，城市公交公司運(yùn)營(yíng)的3路和5路公交車與原告等之前運(yùn)營(yíng)的公交線路重疊，損害了其經(jīng)營(yíng)利益，故提起訴訟。一審法院鹽城市中級(jí)人民法院認(rèn)為該《會(huì)議紀(jì)要》屬于內(nèi)部行為和行政指導(dǎo)行為，以此為由駁回原告訴訟請(qǐng)求。原告不服，向江蘇省高院上訴，二審法院開庭審理后確認(rèn)了該《會(huì)議紀(jì)要》的性質(zhì)，認(rèn)定其屬于對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行政行為。最終的裁判結(jié)果是判決撤銷第13號(hào)《會(huì)議紀(jì)要》中：“城市公交在規(guī)劃區(qū)內(nèi)開通的若干線路，要保證正常營(yíng)運(yùn)，繼續(xù)免交有關(guān)交通規(guī)費(fèi)”的決定 ?”。

一、外化的內(nèi)部行政行為法律關(guān)系分析

1.本案法律關(guān)系。本案中的《會(huì)議紀(jì)要》在形式上是鹽城市政府基于行政管理職責(zé)作出的內(nèi)部文件，表面上來看此函屬于行政機(jī)關(guān)間內(nèi)部行文，屬于行政內(nèi)部法律關(guān)系。但內(nèi)容是對(duì)城市公交運(yùn)營(yíng)線路的規(guī)劃與確定，實(shí)則是行政行為的外化體現(xiàn)。故在本案法律關(guān)系分析中，不能籠統(tǒng)的認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，與相對(duì)人無關(guān)。根據(jù)學(xué)者周律格的觀點(diǎn)，行政行為通過一定的途徑和方式對(duì)外發(fā)生影響，該行為才成立 。被告主張?jiān)摗稌?huì)議紀(jì)要》是內(nèi)部文件，但卻已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生影響，故鹽城市政府與原告之間形成的是一種已經(jīng)外化的行政法上的管理與被管理的法律關(guān)系。對(duì)這種特殊的法律關(guān)系，學(xué)界稱其為“內(nèi)部行政行為的外化”。此概念包含了諸如此類的行政批復(fù)、行政答復(fù)、內(nèi)部指示等對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的機(jī)關(guān)內(nèi)部行文。即一個(gè)行政行為從其形式要件上來看產(chǎn)生的是內(nèi)部行政關(guān)系，但其內(nèi)容已經(jīng)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，從而使得相對(duì)人加入這種法律關(guān)系中來。

2. 內(nèi)部行政行為外化的判斷標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)界對(duì)于內(nèi)部行政行為外化這一說法并無統(tǒng)一定義，這個(gè)新概念首先出現(xiàn)在司法實(shí)踐中，是一些法官在審理具體案件時(shí)提出的一種實(shí)務(wù)用語(yǔ)。要準(zhǔn)確界定此概念，不妨先從行政行為的區(qū)分下手，先厘清一個(gè)行政行為是否是內(nèi)部行政行為，后再分析該行為在行政行為成立的條件下是否對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。內(nèi)部行為并非法律上的概念，而是一個(gè)學(xué)理上的概念。是我國(guó)早期行政法學(xué)研究產(chǎn)生的一對(duì)學(xué)理性概念，當(dāng)時(shí)學(xué)界普遍認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出的行政許可、行政處罰、行政管理行為等是外部行政行為，產(chǎn)生的是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的外部法律關(guān)系，而行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的會(huì)議紀(jì)要、公文往來、上級(jí)對(duì)下級(jí)的指示等產(chǎn)生的是內(nèi)部行政法律關(guān)系。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，行政管理事務(wù)種類的增多，這種簡(jiǎn)單的分類已不能滿足當(dāng)下司法實(shí)踐中的需求。目前學(xué)界有觀點(diǎn)認(rèn)為“內(nèi)部行政行為的外化”實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)直接的外部行政行為 ，直接將其納入外部行政行為的范疇即可。但該觀點(diǎn)只考慮到了外化的法律效果而忽略了該行為所代表的法律關(guān)系?！皟?nèi)部行政行為的外化”是內(nèi)部行政行為的一種特殊體現(xiàn)，只是由于這種外化對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響，在一定程度上對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行處分?？剂?jī)?nèi)部行政行為是否外化的關(guān)鍵在于其是否產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)性影響，不可將所有涉及到相對(duì)人的內(nèi)部行政行為統(tǒng)一納入司法審查的范圍。

3.目前司法困境。眾所周知的是，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政行為是為了解決工作中產(chǎn)生的一些問題，一般不涉及到相對(duì)人，但現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了大量不純粹的內(nèi)部行政行為。本案中的會(huì)議紀(jì)要是一個(gè)非常典型的外化的內(nèi)部行政行為，會(huì)議紀(jì)要符合內(nèi)部行政性行為的形式要件，但實(shí)質(zhì)上限制了當(dāng)事人的權(quán)利。諸如此類的內(nèi)部行政行為絡(luò)繹不絕，其通常有內(nèi)部行政行為的形式，但卻對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響。大多數(shù)法官受“內(nèi)部行政行為”不可訴的傳統(tǒng)觀點(diǎn)影響，對(duì)會(huì)議紀(jì)要的理解存在偏差，認(rèn)為“答復(fù)”這一形式的文件是內(nèi)部行政行為，因而不在法律規(guī)定的受案范圍內(nèi)，而不考慮“答復(fù)”對(duì)當(dāng)事人是否產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)的影響，這種單一的將會(huì)議紀(jì)要排除在受案范圍的審理方式顯然不利于當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起訴訟 。這里的行政行為是指能對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。根據(jù)行政訴訟的受案范圍的修改來看，受案范圍從最初的“具體行政行為”到現(xiàn)在“解釋”中規(guī)定的對(duì)權(quán)利義務(wù)有實(shí)際影響的行為，表明現(xiàn)實(shí)中大量的行政訴訟案件已經(jīng)超出了舊的受案范圍規(guī)定 。但由于行政案件的特殊性，大多數(shù)法官在審理中仍然適用舊的具體行政行為才可訴的老規(guī)定，使得大多數(shù)人的相關(guān)權(quán)利無法及時(shí)得到救濟(jì)。法官往往只考慮一個(gè)行政行為的形式要件而忽略了是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)權(quán)利義務(wù)影響，最后以不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回起訴。董有生法官和李定華法官認(rèn)為內(nèi)部行政行為已經(jīng)實(shí)際直接侵害了特定對(duì)象的合法權(quán)益，此時(shí)的內(nèi)部行政行為實(shí)際已經(jīng)外部化，此類內(nèi)部行政行為可被稱為外部化內(nèi)部行政行為，應(yīng)與外部行政行為一樣，具有可訴性 。

二、內(nèi)部行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)分析

1.行政主體的行為。行政主體是行政行為成立的要件之一，同時(shí)也是確認(rèn)一個(gè)行為能否被納入司法審查的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。公民提起的行政訴訟應(yīng)針對(duì)法律法規(guī)授權(quán)的行政主體，這里應(yīng)注意區(qū)分的是行政機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)人行為不是行政訴訟的被告。行政訴訟解決的行政主體依據(jù)法律規(guī)定對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理與相對(duì)人產(chǎn)生糾紛的問題，行政訴訟訴的標(biāo)的是具體行政行為，與行政機(jī)關(guān)工作人員的個(gè)人行為無關(guān)。

2.履行法定職責(zé)的行為。本案中鹽城市政府作出的《會(huì)議紀(jì)要》是基于法定職權(quán)而實(shí)施的行政管理行為，符合可訴性標(biāo)準(zhǔn)中的履行職責(zé)的行為。

3.該行為給相對(duì)人帶來實(shí)質(zhì)影響。我國(guó)行政訴訟法中明確規(guī)定公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向法院提起行政訴訟。該條規(guī)定是對(duì)受案范圍的一個(gè)概括性規(guī)定 ，即一個(gè)行政行為是否對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了權(quán)利義務(wù)的實(shí)質(zhì)影響是衡量其是可訴的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也是衡量該次行政訴訟中原告是否適格的標(biāo)準(zhǔn)。2009年11月，最高院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于依法保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》中明確規(guī)定：“行政訴訟法和相關(guān)司法解釋根據(jù)我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段的法治發(fā)展程度，設(shè)計(jì)了符合實(shí)際的行政案件受案范圍，這是人民法院受理行政訴訟案件的法定依據(jù)。各級(jí)人民法院要全面準(zhǔn)確理解和適用，不得以任何借口隨意限制受案范圍。凡是行政訴訟法明確規(guī)定的可訴性事項(xiàng)，不得擅自加以排除 行政訴訟法沒有明確規(guī)定但有單行法律、法規(guī)授權(quán)的，也要嚴(yán)格遵循 法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟受案范圍。”該規(guī)定中的“法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于人民法院行政訴訟受案范圍”是行政訴訟受案范圍的兜底條款，這一規(guī)定在一定程度上保障了行政相對(duì)人的基本訴權(quán)，同時(shí)擯棄了內(nèi)部行政行為不可訴的傳統(tǒng)做法。該規(guī)定加大了司法審查的范圍，將一些對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生影響的內(nèi)部行政行為納入司法審查的軌道中，從而更全面的保障了公民法人以及其他組織的訴權(quán)，同時(shí)也對(duì)行政權(quán)的盲目擴(kuò)張起到了很大限制作用。

三、本案再評(píng)析

從法律關(guān)系方面，原告與鹽城市政府已形成了外化的行政管理關(guān)系。從行政行為可訴性標(biāo)準(zhǔn)來看，該會(huì)議紀(jì)要的形式要件和實(shí)質(zhì)要件均符合行政訴訟的起訴標(biāo)準(zhǔn)。但值得深思的是，一審法院仍然認(rèn)為會(huì)議紀(jì)要是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，從而將其排除在受案范圍之外。在當(dāng)前在司法實(shí)踐中，以權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響條款來確定案件是否屬于受案范圍的做法并非常態(tài)，大多數(shù)法院仍然沒有擺脫傳統(tǒng)思維的束縛。“內(nèi)部行政行為不可訴”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)實(shí)則是對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的不當(dāng)限制?，F(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的理解相對(duì)于普通公民來說更為專業(yè)和全面，若行政機(jī)關(guān)以內(nèi)部行政為的方式為相對(duì)人設(shè)置新的義務(wù)或減損其權(quán)利，當(dāng)相對(duì)人不服起訴到法院時(shí)，行政機(jī)關(guān)則以內(nèi)部行政性行為不屬于行政訴訟受案范圍為由要求駁回當(dāng)事人的起訴，若法院仍堅(jiān)持“內(nèi)部行政行為不可訴”的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，這無疑會(huì)大大傷害公民的合法權(quán)益。因此，將一些符合要求的內(nèi)部行政行為納入司法審查的范圍中是很有必要的。

值得注意的是，目前司法實(shí)踐中出現(xiàn)了大量行政機(jī)關(guān)作出的函復(fù)、答復(fù)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響的案件，此類函復(fù)和答復(fù)文件看似是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公文往來，但實(shí)質(zhì)上對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的處分。故我們不得不將眼光移到這一問題上：類似會(huì)議紀(jì)要這類的機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是否是絕對(duì)不可訴的？若一個(gè)內(nèi)部行政行為對(duì)當(dāng)事人設(shè)置了新的義務(wù)或者處分了當(dāng)事人的權(quán)益，司法應(yīng)該如何向當(dāng)事人提供救濟(jì)？目前一些案件對(duì)于以會(huì)議紀(jì)要這一方式提起訴訟的處理方式欠缺考慮，總是采取一刀切的方式將會(huì)議紀(jì)要這一理由排除到受案范圍外，究其原因還是受“機(jī)關(guān)內(nèi)部行為不可訴”的傳統(tǒng)理論所影響，導(dǎo)致我國(guó)行政訴訟的受案范圍過窄。雖然最高法院充分運(yùn)用司法解釋權(quán)，在《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍的基礎(chǔ)上，通過“解釋”、“規(guī)定”、“批復(fù)”等多種形式的司法解釋指導(dǎo)各級(jí)法院積極受理行政案件，努力拓展受案范圍 ，但在司法實(shí)踐仍然出現(xiàn)了很多法院不對(duì)行政案由仔細(xì)審查就以不是受案范圍為由駁回原告起訴的情況。大多數(shù)法院只關(guān)注一個(gè)行政行為格式要件，比如“會(huì)議紀(jì)要”、“函復(fù)”“對(duì)某問題的答復(fù)”等，而不實(shí)際審查這種看似機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件是否對(duì)相對(duì)人設(shè)定了新的義務(wù)或相應(yīng)的限制了當(dāng)事人的權(quán)益。這種做法實(shí)在欠妥，極大的影響了行政相對(duì)人的合法權(quán)利。一方面，丞待學(xué)界對(duì)此有更多的研究和關(guān)注，充分結(jié)合這些年來我國(guó)行政案件的處理情況，從保護(hù)相對(duì)人的角度出發(fā)對(duì)“內(nèi)部行政行為不可訴”這一法學(xué)理論給以新的定義和思考，另一方面也希望國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律或司法解釋，讓這些符合起訴條件“會(huì)議紀(jì)要”、“行政批復(fù)”、“會(huì)議紀(jì)要”等機(jī)關(guān)內(nèi)部文件早日納入受案范圍之內(nèi)，使得司法能夠?qū)@類不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行監(jiān)督，從而保障當(dāng)事人的訴權(quán)得以及時(shí)行使。

五、域外救濟(jì)模式

1.英美法系的救濟(jì)模式。英國(guó)行政訴訟法中對(duì)受案范圍的規(guī)定采取了否定式列舉的方式，即將不屬于受案范圍的案件明文規(guī)定在法律中，除了法律明文規(guī)定不受理的案件都可被納入司法審查的范圍 。被排除在受案范圍的行為包括議會(huì)的立法行為，國(guó)家外交、軍事等行為，除開被排除的案件，其余所有行政行為均可進(jìn)行司法審查。美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》第702條中規(guī)定：“因機(jī)關(guān)行為而使其法定權(quán)利受到侵害的人，或者受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機(jī)關(guān)行為的不利影響或損害的人，均有權(quán)要求司法審查 。”美國(guó)行政法的救濟(jì)模式以權(quán)利義務(wù)實(shí)質(zhì)性影響為衡量可訴性的最重要標(biāo)準(zhǔn)。但同時(shí)也規(guī)定了司法審查的排除對(duì)象，比如確定未來政策的行為、行政機(jī)構(gòu)不設(shè)計(jì)其他人的內(nèi)部管理決定、基于直覺和預(yù)感作出的監(jiān)督性管理行為。英美法系中對(duì)內(nèi)部行政行為的救濟(jì)的態(tài)度是對(duì)公民產(chǎn)生實(shí)質(zhì)不利影響的統(tǒng)一將其視為可訴的行政行為，全部將其納入司法審查的范圍。同時(shí)明文規(guī)定了不納入司法審查的行政行為，這種做法有效地平衡了司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系，保障了司法的終局救濟(jì)性與行政權(quán)的穩(wěn)定性。

2.大陸法系的“特別權(quán)力理論”。德國(guó)行政法中的“特別權(quán)利理論”指公民基于教育、服兵役、成為公務(wù)員等方式與國(guó)家產(chǎn)生的一種緊密聯(lián)系。根據(jù)這種理論，普通公民因與國(guó)家產(chǎn)生以上緊密聯(lián)系時(shí)就被納入特別權(quán)力關(guān)系之間，適用內(nèi)部規(guī)則或管理規(guī)定進(jìn)行自我調(diào)整。特別權(quán)力關(guān)系是一種特殊從屬性的法律關(guān)系，故與此相關(guān)的內(nèi)部管理規(guī)定不被納入受案范圍。

3.法國(guó)雖屬大陸法系國(guó)家，但其行政法確是判例法，因此對(duì)內(nèi)行為可訴性的規(guī)定與英美兩國(guó)的規(guī)定較為相似。法國(guó)行政法中將行政行為分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為。行政法院受理因外部行政行為而提起的訴訟。而行政法院的劃分標(biāo)準(zhǔn)則是看一個(gè)行政行為否影響利害關(guān)系人的法律地位，對(duì)于所有一切損害利害關(guān)系人的法律地位的行為均將其視為外部行政行為，公民可以此提起訴訟，法院則按著一般的行政行為進(jìn)行審理。

六、將內(nèi)部行政行為納入受案范圍的必要性

最初我國(guó)行政訴訟法的立法較大程度受到國(guó)外特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，因此形成了內(nèi)部行政行為不可訴的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。最初制定行政訴訟法時(shí)將內(nèi)部行政行為排除在受案范圍之外的立法理由是為了保障行政機(jī)關(guān)有效地行使行政職權(quán)但，隨著時(shí)代的發(fā)展，各國(guó)行政的發(fā)展趨勢(shì)越來越注重保障人權(quán)，將內(nèi)部行政行為納入受案范圍是現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢(shì)。將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟受案范圍并不會(huì)影響行政機(jī)關(guān)的行政效率，反而會(huì)督促其依法行政，贏得高度的社會(huì)公信力樹立更高的權(quán)威 。行政機(jī)關(guān)只要依法合理行政則不會(huì)在訴訟中敗訴，而人民法院也會(huì)對(duì)合法合理的行政行為進(jìn)行支持。行政案件確實(shí)比其他性質(zhì)的案件更具復(fù)雜性和疑難性，人民法院應(yīng)該做的是依法審理和查明，而不是簡(jiǎn)單的審查其形式之后就以內(nèi)部行為不可訴為由駁回原告起訴，而“內(nèi)部行政行為不可訴”這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)應(yīng)受到新的審視和思考。

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【8】美國(guó)的《聯(lián)邦行政程序法》第5編第702條中規(guī)定：“因機(jī)關(guān)行為而使其法定權(quán)利受到侵害的人，或者受到有關(guān)法律規(guī)定范圍之內(nèi)的機(jī)關(guān)行為的不利影響或損害的人，均有權(quán)要求司法審查。

【9】王名揚(yáng).《英國(guó)行政法》[M].北京大學(xué)出版社2016年版

【10】李常俊.《內(nèi)部行政行為的可訴性探析》[J]. 《十堰職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第6期

作者簡(jiǎn)介：張菁（1995—），女，漢族，貴州貴陽(yáng)人，研究生，法律碩士（非法學(xué)），單位：貴州大學(xué)，研究方向：憲法與行政法。