環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)部防范機(jī)制的建構(gòu)研究

摘 要：在社會利益訴求日益多元化的今天，環(huán)境行政活動往往涉及復(fù)雜的利益糾葛，稍有不慎就會導(dǎo)致嚴(yán)重的官民沖突。我們在新《環(huán)境保護(hù)法》視野下，研究環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式即行政機(jī)關(guān)內(nèi)部做出的環(huán)境行政處分與檢察機(jī)關(guān)對于環(huán)境監(jiān)管失職、貪污、受賄等犯罪的指控兩個方面，倡導(dǎo)調(diào)整執(zhí)法觀念，重視制度建設(shè)，探索建構(gòu)起有效機(jī)制，積極應(yīng)對和防控環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險，是十分有價值的。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險;內(nèi)部防范機(jī)制;建構(gòu)

一、研究背景

伴隨著我國環(huán)境保護(hù)工作的深入推進(jìn)，環(huán)保部門的地位明顯提升，其享有的行政權(quán)力也逐漸膨脹，逐漸從過去的“環(huán)保執(zhí)法靠口號”的弱勢部門轉(zhuǎn)變?yōu)檎莆找欢?quán)力、容易滋生腐敗的“高危職業(yè)”。從檢察機(jī)關(guān)追訴職務(wù)犯罪的數(shù)據(jù)統(tǒng)計來看，環(huán)保領(lǐng)域的瀆職侵權(quán)犯罪數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升的趨勢。此外，在服務(wù)型政府建設(shè)的過程中，對于行政執(zhí)法人員的素質(zhì)要求越來越高，尤其是在環(huán)境執(zhí)法活動中，執(zhí)法人員必須全面掌握相關(guān)法律知識，熟悉執(zhí)法流程，才能對事實(shí)作出準(zhǔn)確的定性和判斷，同時能夠準(zhǔn)確解釋和適用法律來處理實(shí)際的問題。但在現(xiàn)實(shí)中，具備這樣素養(yǎng)的環(huán)境執(zhí)法人員數(shù)量還是很少的。

在這一時代背景下，加之中國社會對環(huán)境保護(hù)問題的關(guān)注越來越多，對良好生態(tài)環(huán)境的需求也越來越重，要求對嚴(yán)重污染和破壞環(huán)境的行為進(jìn)行規(guī)制與懲處，也越來越成為社會共識，環(huán)境執(zhí)法行為和環(huán)境執(zhí)法人員開始頻繁地出現(xiàn)在媒體和公眾的聚光燈下，其行為與行為后果也成為了媒體關(guān)注的焦點(diǎn)。在社會利益訴求日益多元化的今天，環(huán)境執(zhí)法活動往往涉及復(fù)雜的利益糾葛，尤其是基層環(huán)境執(zhí)法人員，往往處在社會矛盾沖突的風(fēng)口浪尖，稍有不慎就會導(dǎo)致嚴(yán)重的官民沖突。因此，我們在新《環(huán)境保護(hù)法》視野下，研究環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式，探索建構(gòu)起環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的內(nèi)部防范機(jī)制，是很有意義的。

二、環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的主要表現(xiàn)

國家立法的概括性和政府行政活動的復(fù)雜性，為行政行為留出了適度的自由空間，尤其在我國現(xiàn)階段，環(huán)境保護(hù)方面的立法相對粗疏，政府的行政活動存在很多立法沒能觸及到的領(lǐng)域，使得環(huán)境執(zhí)法行為自由判斷的余地更大，這就導(dǎo)致出現(xiàn)錯誤和損害的風(fēng)險更高。因此，行政活動的自由空間是行政執(zhí)法風(fēng)險存在的前提，也注定了環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險的必然存在。

環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險，是指負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政執(zhí)法人員，由于執(zhí)法過程中的不當(dāng)行為或者不當(dāng)行為引發(fā)的嚴(yán)重后果，被追究刑事責(zé)任、行政責(zé)任或者黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的可能性。

環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險主要表現(xiàn)在環(huán)境行政處分與環(huán)境監(jiān)管失職罪兩個方面：環(huán)境行政處分是指國家機(jī)關(guān)按照行政隸屬關(guān)系，依法對在保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害的過程中違法失職，但是又不構(gòu)成刑事犯罪的所屬人員的一種行政懲罰措施;環(huán)境監(jiān)管失職罪，是指負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的行為。

三、環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險內(nèi)部防范機(jī)制的建構(gòu)思路

1、調(diào)整執(zhí)法觀念，堅定責(zé)任意識

近年發(fā)生的大量環(huán)境污染事件背后，幾乎都存在著環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的失職瀆職問題，因此，在環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)定期開展有針對性的防范教育，不斷增強(qiáng)黨員干部的事業(yè)心、責(zé)任感，細(xì)化與具體的環(huán)境執(zhí)法行為相關(guān)的管理規(guī)定，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制，堅決查處失職瀆職、權(quán)錢交易等腐敗行為，積極防范環(huán)境污染事故的發(fā)生。

2、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法隊伍的素質(zhì)建設(shè)

不同的行政主體都有自己的職權(quán)范圍，都需要以專業(yè)技術(shù)知識作為支撐，才能對違法事實(shí)進(jìn)行甄別和認(rèn)定，而對違法事實(shí)的準(zhǔn)確認(rèn)定也是正確適用法律的前提。因此，環(huán)境執(zhí)法活動要求執(zhí)法人員具有較高專業(yè)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)水平，環(huán)境執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)定期強(qiáng)化培訓(xùn)和考核，對執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)掌握的基本知識和技能進(jìn)行反復(fù)訓(xùn)練與強(qiáng)化。

3、培育和構(gòu)建合法適當(dāng)?shù)男姓昧炕鶞?zhǔn)體系

行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，大都無法避免行使一部分自由裁量權(quán)，在行使裁量權(quán)的過程中，執(zhí)法人員作出判斷和選擇的基本依據(jù)便是行政經(jīng)驗(yàn)。近年來，許多執(zhí)法機(jī)關(guān)尤其是環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)，都在總結(jié)日常執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，形成了行使自由裁量權(quán)的若干基準(zhǔn)，并以規(guī)范性文件的形式頒布施行。這一行政裁量基準(zhǔn)制度對行政執(zhí)法風(fēng)險的內(nèi)控發(fā)揮了重大作用，為執(zhí)法人員提供執(zhí)法的確定性依據(jù)，從而達(dá)到了制度先行、避免執(zhí)法風(fēng)險的目標(biāo)，值得認(rèn)真培育和構(gòu)建。

4、完善環(huán)境公開制度，探索公眾參與方式

環(huán)境信息公開和公眾參與是環(huán)境保護(hù)和行政執(zhí)法的客觀需求，要探索公眾參與環(huán)境保護(hù)的程序機(jī)制和基本方式，使其具備可操作性，使公民、法人和其他組織真正能夠參與制定環(huán)境政策法規(guī)、實(shí)施行政許可和行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)，通過環(huán)境影響評價、聽證、輿論監(jiān)督舉報、環(huán)境公益訴訟等公眾參與機(jī)制，真正能夠維護(hù)自己和公眾的環(huán)境權(quán)益。

5、嘗試建立環(huán)境行政機(jī)關(guān)法律顧問服務(wù)制度

以專業(yè)化的法律顧問團(tuán)隊為環(huán)境日常執(zhí)法提供法律知識保障，及時更新、內(nèi)化和普及相關(guān)法律知識，可以在很大程度上為環(huán)境執(zhí)法提供法律咨詢和意見，從而有利于環(huán)境執(zhí)法人員及時調(diào)整自己的行為，逐步糾正可能引發(fā)風(fēng)險的執(zhí)法行為模式，有效規(guī)避環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險。

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作者簡介：

金葉帥（1987—），男，漢族，河南南陽人，現(xiàn)為上海錦天城（鄭州）律師事務(wù)所專職律師，主要從事合同、建筑房地產(chǎn)、保險、勞動爭議、企業(yè)破產(chǎn)、刑事等方面的法律事務(wù)和相關(guān)研究。