摘 要：根據(jù)地理環(huán)境、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等條件的不同，鄉(xiāng)村治理應(yīng)當(dāng)堅持因地制宜、因時制宜，堅持問題導(dǎo)向。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、婚姻家庭關(guān)系維持等治理事務(wù)繼續(xù)存在，工業(yè)化和信息化又帶來了征遷矛盾、網(wǎng)絡(luò)信息安全等新問題，這些都需要整體性、綜合性地處理和解決。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會的典型，費(fèi)縣近些年來著力構(gòu)建“3+4”農(nóng)村治理保障體系，建立了農(nóng)村基層班子建設(shè)長效機(jī)制、農(nóng)村“三資”有效監(jiān)管機(jī)制、農(nóng)村基層社會綜合治理機(jī)制等三項社會治理機(jī)制，構(gòu)建了農(nóng)村基層班子運(yùn)轉(zhuǎn)保障線、城鄉(xiāng)一體化保障線、農(nóng)村公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入保障線、重點(diǎn)民生實事保障線等四條民生保障線，取得了良好的社會效果。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;保障體系;創(chuàng)新

中圖分類號：C911

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-5099（2019）04-0114-08

Exploration and Innovation of Traditional Agricultural and Rural Social

Governance： Taking the “3+4” Rural Governance Security System

in Feixian County， Shandong Province as an Example

CHI Jianhua1，2

（1.China Institute for Rural Studies， Tsinghua University， Beijing， 100084， China;

2. School of Public Policy & Management， Tsinghua University， Beijing， 100084， China）

Abstract：According to different geographical conditions， cultural traditions， economic development and other conditions， rural governance should adhere to local conditions， adapt to the circumstances， and adhere to the problem-oriented. Traditional governance work like the pressure of economic development， and the maintenance of marriage and family relations continue to exist in traditional agricultural and rural societies whist Industrialization and informatization have brought about new problems such as conflicts in land requisition， relocation and network information security. These need to be handled and solved in a holistic and comprehensive manner. As a typical example of traditional agricultural and rural society， Feixian County has made efforts to build a “3+4” rural governance security system in recent years， established a long-term mechanism for rural grassroots construction， an effective “capital-property-resource” supervision mechanism for rural areas， and a comprehensive governance mechanism for rural grassroots society. And three social governance mechanisms have established people’s livelihood guarantee lines of rural grassroots team operation support line， urban and rural integration support line， rural public welfare undertakings and infrastructure construction input support line， and key livelihood and social security support lines， achieving positive social effects.

Key words：rural governance; rural governance security system; innovation

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，然而當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理首先面對的是各地政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等環(huán)境的差異，因此不同地區(qū)的鄉(xiāng)村治理需要解決的問題可能有所不同。在我國許多鄉(xiāng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重雖然不大，但農(nóng)民在總?cè)丝谥械谋戎亍⑥r(nóng)村區(qū)域面積在總面積中的比重依然較大，這些鄉(xiāng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村治理有其特殊的社會背景，在具體舉措方面也需要有針對性。山東省費(fèi)縣是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會的代表，近些年來在鄉(xiāng)村治理方面進(jìn)行了探索和創(chuàng)新，并取得了較好的社會效果。

費(fèi)縣隸屬山東臨沂，地處山東省中南部，面積1660.11平方公里。截至2018年12月14日，全縣共轄381個行政村，人口約90萬，其中農(nóng)村人口占70%以上。總體而言，費(fèi)縣的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等環(huán)境使得費(fèi)縣的鄉(xiāng)村仍然具有傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會的特質(zhì)。同時，費(fèi)縣鄉(xiāng)村社會也發(fā)生著許多變化，外出務(wù)工收入已經(jīng)是農(nóng)民的主要收入來源，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形態(tài)所占比重較小?？傮w來說，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型帶來諸多治理問題，需要相應(yīng)的探索和創(chuàng)新，以適應(yīng)新的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力、婚姻家庭關(guān)系維持等傳統(tǒng)治理事務(wù)繼續(xù)存在，工業(yè)化和信息化又帶來了征遷矛盾、網(wǎng)絡(luò)信息安全等新問題。近年來，費(fèi)縣堅持以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，以打造經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型引領(lǐng)區(qū)、一體發(fā)展樣板區(qū)、生態(tài)文明示范區(qū)、全域旅游先行區(qū)、社會治理試驗區(qū)“五個先行示范區(qū)”為目標(biāo)，加快推進(jìn)富裕和諧美麗幸福新費(fèi)縣建設(shè)，全縣經(jīng)濟(jì)社會呈現(xiàn)出大投入、大跨越、大發(fā)展的良好態(tài)勢。其中，“社會治理試驗區(qū)”的體現(xiàn)主要是“3+4”農(nóng)村治理保障體系的構(gòu)建。作為農(nóng)業(yè)大縣，山東省費(fèi)縣自2014年起，從解決影響農(nóng)村發(fā)展穩(wěn)定的源頭性、根本性、瓶頸性問題入手，積極推進(jìn)農(nóng)村社會治理方式改革創(chuàng)新，探索實施了“3+4”農(nóng)村治理保障體系，推動農(nóng)村社會治理向精細(xì)化、制度化、系統(tǒng)化轉(zhuǎn)變。

一、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會治理面臨的問題

“3+4”農(nóng)村治理保障體系的探索和實施，以鄉(xiāng)村治理中的具體問題為導(dǎo)向，解決的是鄉(xiāng)村社會面臨的現(xiàn)實的、緊迫的問題，這與費(fèi)縣農(nóng)村社會自身的發(fā)展情況密切相關(guān)。費(fèi)縣鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問題與農(nóng)業(yè)大縣的縣情、與農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)實有直接關(guān)系，突出體現(xiàn)在“三難兩多兩少”，因此需要綜合性、系統(tǒng)性的治理方式創(chuàng)新。

“三難”指的是村級組織建設(shè)難、村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展難和增收難、農(nóng)民群眾辦事難，基本上這也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣面臨的普遍性問題，直接制約鄉(xiāng)村治理的社會效果。村級組織建設(shè)難主要是村黨支部和村民委員會這兩個重要組織運(yùn)行不能保持長期有效，不能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮自己的積極作用，具體表現(xiàn)為后進(jìn)村級組織“整治難”、先進(jìn)村級組織“保持難”、村干部“人選難”、合并村“融合難”、黨員作用“發(fā)揮難”五個方面。村黨組織是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村各項事業(yè)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》對村黨組織的主要職責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，其中有一項直接關(guān)于鄉(xiāng)村治理，第10條第六款規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)本村的社會治理，做好本村的社會主義精神文明建設(shè)、法治宣傳教育、社會治安綜合治理、生態(tài)環(huán)保、美麗村莊建設(shè)、民生保障、脫貧致富、民族宗教等工作”。根據(jù)《村民委員會組織法》第2條，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村黨組織和村民委員會在鄉(xiāng)村社會治理中的重要性不言而喻，但費(fèi)縣鄉(xiāng)村的實際情況是，村級組織建設(shè)面臨上述五方面的困難，亟需采取有效措施。村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展難、增收難，這與費(fèi)縣傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣的發(fā)展現(xiàn)狀有關(guān)，大多數(shù)村的集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，村集體產(chǎn)業(yè)支撐明顯不足。村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，導(dǎo)致許多村莊公共事務(wù)不能順利開展，村民自治也就很難有效實現(xiàn)。費(fèi)縣是山東省省定20個脫貧攻堅重點(diǎn)縣之一，重點(diǎn)貧困村124個，建檔立卡貧困人口5.12萬戶、10.5萬人，而獨(dú)立核算的村集體經(jīng)濟(jì)組織有894個。這主要是以自然村或者村民小組為單位，本身的自然資源條件、資本等生產(chǎn)要素就很分散、缺乏，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的條件不足。村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會、村黨組織的關(guān)系也需要明確和梳理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也“承載鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的政治功能”[1]，國家應(yīng)當(dāng)加快研究制定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織立法，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供立法保障。農(nóng)民群眾辦事難也是當(dāng)前某些鄉(xiāng)村地區(qū)存在的問題，特別是在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)，受交通條件、網(wǎng)絡(luò)通信等制約，農(nóng)民群眾對辦事程序本身就了解不多，不清楚去哪一個部門或者去找哪一位工作人員辦理，更不清楚需要哪些材料。其次，當(dāng)農(nóng)民群眾去辦事時，有的經(jīng)辦人員也不能耐心接待，認(rèn)真解答相關(guān)問題，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民群眾對政府行政的滿意度。

“兩多”指的是村干部違法違紀(jì)多和村級矛盾糾紛多，這是鄉(xiāng)村治理面臨和需要重點(diǎn)解決的兩大主要問題。作為一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，國家給予費(fèi)縣的支農(nóng)惠農(nóng)政策也比較多，在利益誘使之下，村干部的權(quán)力可能存在一定的尋租空間，難以保證各項鄉(xiāng)村事務(wù)的公平公正公開。村干部的貪污腐敗問題就可能嚴(yán)重?fù)p害民眾對于政府的公信力和信任感，這對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣的鄉(xiāng)村治理無疑是極其不利的因素。另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣在發(fā)展過程中可能會涉及土地征收或征用、房屋征遷等事項，村民之間可能存在利益分化現(xiàn)象，也會有矛盾糾紛產(chǎn)生。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會，村民之間的聯(lián)系較為緊密，村民之間的交往頻繁也可能產(chǎn)生一些摩擦或者沖突，如果得不到妥善處理，也可能變成較大的糾紛，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

“兩少”則主要是基礎(chǔ)設(shè)施和社會保障方面，這也是當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的巨大短板。具體來說，表現(xiàn)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣的村民大多是分散居住，自然村或者村民小組數(shù)量眾多，道路修建及維護(hù)成本比較高。雖然在國家基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)政策的支持下，大部分鄉(xiāng)村都已經(jīng)基本實現(xiàn)了道路硬化，但與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要相比，仍然有一定的差距。在水電氣等基礎(chǔ)設(shè)施方面，農(nóng)村也是短板，費(fèi)縣農(nóng)村地區(qū)亦是如此。由于費(fèi)縣村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，更是加劇了鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)方面的投入不足問題。在社會保障方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣每年的財政收入有限，直接用于農(nóng)村群眾特別是困難群體的社會保障支出與農(nóng)村群眾的巨大需求相比，顯得入不敷出。

費(fèi)縣面臨的這些問題是綜合性的、整體性的，與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等都存在著密切關(guān)聯(lián)，其解決之道自然也應(yīng)當(dāng)是綜合性的，費(fèi)縣構(gòu)建的“3+4”農(nóng)村治理保障體系便是一種探索和實踐。

二、

“3+4”農(nóng)村治理保障體系的具體內(nèi)容

“3+4”農(nóng)村治理保障體系中的“3+4”“體系”等詞語或者表達(dá)，意味著鄉(xiāng)村治理的綜合性、整體性，著眼點(diǎn)不只是治理領(lǐng)域某一個具體方面，而重視從鄉(xiāng)村社會整體出發(fā)解決突出性、集中性問題。“3+4”農(nóng)村治理保障體系，“3”指的是三項社會治理機(jī)制，包括農(nóng)村基層班子建設(shè)長效機(jī)制，農(nóng)村“三資”有效監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)村基層社會綜合治理機(jī)制;“4”指的是四條民生保障線，包括農(nóng)村基層班子運(yùn)轉(zhuǎn)保障線，城鄉(xiāng)一體化保障線，農(nóng)村公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入保障線，重點(diǎn)民生實事保障線?！?+4”農(nóng)村治理保障體系，將社會治理和民生保障結(jié)合在一起，不是僅僅局限于鄉(xiāng)村治理的狹義概念，而是從治理有效這一基礎(chǔ)出發(fā)，保障農(nóng)民群眾的基本生活需要，增強(qiáng)農(nóng)民的獲得感、幸福感。

（一）構(gòu)建有效的社會治理機(jī)制

黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略五方面總要求的重要組成部分，鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。費(fèi)縣自2014年起，就開始著力鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制的構(gòu)建，從村級組織建設(shè)、農(nóng)村“三資”管理、村務(wù)公開、基層矛盾糾紛解決等方面統(tǒng)籌推進(jìn)。

1.農(nóng)村基層班子建設(shè)長效機(jī)制

“村級組織是聯(lián)接國家與農(nóng)村社會的中介，也是國家治理體系在農(nóng)村的基本環(huán)節(jié)?！盵2]針對村級組織建設(shè)難問題，費(fèi)縣構(gòu)建農(nóng)村基層班子建設(shè)長效機(jī)制，打造有戰(zhàn)斗力、有活力的基層組織。黨建引領(lǐng)是鄉(xiāng)村治理的政治保證，農(nóng)村黨組織和農(nóng)村黨員在鄉(xiāng)村治理中的積極作用應(yīng)當(dāng)予以強(qiáng)化。此外，作為法定基層群眾性自治組織，村民委員會的功能也應(yīng)當(dāng)予以充分發(fā)揮。當(dāng)前，村“兩委”沒有國家法律規(guī)定的工資性收入，只有以補(bǔ)貼形式發(fā)放的補(bǔ)貼或者報酬，部分集體經(jīng)濟(jì)組織比較強(qiáng)的村莊也會根據(jù)內(nèi)部會議決定給予適當(dāng)補(bǔ)貼。除了這兩項主要補(bǔ)貼性質(zhì)收入之外，村“兩委”成員的任職收入幾乎沒有，有些村干部需要兼職從事其他工作。政府的補(bǔ)貼報酬與村民自治并不是絕對對立的，有學(xué)者認(rèn)為這是向“類”地方自治的一種適度轉(zhuǎn)型。[3]傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，鄉(xiāng)村公共事務(wù)眾多，如何激發(fā)村“兩委”班子活力是需要著重考慮的問題。

鄉(xiāng)村社會特別是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)仍然是一個熟人社會形態(tài)，村干部的示范引領(lǐng)作用是鄉(xiāng)村治理的重要因素。“村級民主發(fā)生的重點(diǎn)在于是否任命了代表村民利益的村干部，村干部能否關(guān)心和回應(yīng)村民的利益訴求?！盵4]在村級組織建設(shè)方面，費(fèi)縣歸納為前文中的五種難題。根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范村級工作運(yùn)行機(jī)制的指導(dǎo)意見》（2015年3月27日印發(fā)）和《全縣村級班子分類施治工作方案》（2015年5月21日印發(fā)），費(fèi)縣首先對全縣村級班子進(jìn)行分類施治，了解村級組織的實際運(yùn)行情況，并劃分為三大類：對一類班子強(qiáng)化全程監(jiān)管，實現(xiàn)長青創(chuàng)業(yè);對二類班子強(qiáng)化幫促引導(dǎo)，推動達(dá)標(biāo)升級;對三類班子強(qiáng)化精準(zhǔn)動態(tài)整治，確保2015年年底銷號。第三類班子主要是前文中“后進(jìn)村”的村級班子，是需要重點(diǎn)關(guān)注和整治的對象。2016年3月14日，費(fèi)縣又專門發(fā)布《關(guān)于做好2016年度后進(jìn)村班子集中整治工作的通知》，總結(jié)2015年開展的整治工作經(jīng)驗，進(jìn)一步提升全縣農(nóng)村基層組織建設(shè)整體水平。關(guān)于村級組織設(shè)置，費(fèi)縣強(qiáng)化村黨組織、村民委員會和村務(wù)監(jiān)督委員會的地位和功能。村黨組織（含黨總支、黨支部）是村級各類組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。村務(wù)監(jiān)督委員會是2010年《村民委員會組織法》修訂時新增加的村級組織，設(shè)立民主理財、紀(jì)檢監(jiān)督和村務(wù)公開小組等，專門發(fā)揮監(jiān)督功能。村級組織的設(shè)置是前提，而村級組織的運(yùn)轉(zhuǎn)高效則是鄉(xiāng)村治理有效的組織保障。為提升村級組織運(yùn)行保障能力，費(fèi)縣建立了任期目標(biāo)承諾制度、崗位培訓(xùn)制度、集中辦公制度、重大事項報告制度、年度述職評議制度、村干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度、廉潔履職制度、村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度等制度體系，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村治理的制度化、規(guī)范化。2016年費(fèi)縣又進(jìn)一步推進(jìn)實施“六個一”工程，打造一批服務(wù)型基層班子、建強(qiáng)一批服務(wù)型黨員隊伍、創(chuàng)新一批服務(wù)型活動載體、建設(shè)一批服務(wù)型活動場所、完善一批服務(wù)型制度機(jī)制、強(qiáng)化一批服務(wù)型保障措施，將農(nóng)村基層組織建設(shè)推向深入。

村級班子自身領(lǐng)導(dǎo)力和組織建設(shè)是一方面，另一方面也要給予村干部一定的生活保障。根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村黨組織書記示范群體建設(shè)的意見》（2015年7月22日印發(fā)）和《費(fèi)縣村干部補(bǔ)貼報酬管理辦法》（2015年12月28日印發(fā)），費(fèi)縣在榮譽(yù)獎勵和補(bǔ)貼報酬方面給予村干部重點(diǎn)關(guān)注，并在幫帶扶持、教育培訓(xùn)、示范引領(lǐng)和激勵保障等方面上給予優(yōu)秀村黨支部書記及其所在村專門支持，這也體現(xiàn)了農(nóng)村治理的綜合性。在基本經(jīng)濟(jì)保障方面，在職黨組織書記補(bǔ)貼報酬按不低于全縣前年農(nóng)民人均純收入的2倍確定，其他在職村干部補(bǔ)貼報酬按規(guī)定比例確定。納入市級備案的“示范書記”，基本報酬在原基礎(chǔ)上上浮100%，上浮部分由市、縣財政承擔(dān);納入縣級備案的“示范書記”，基本報酬在原基礎(chǔ)上上浮60%，上浮部分由縣、鄉(xiāng)財政承擔(dān)。在政治獎勵方面，除了給予“示范書記”榮譽(yù)稱號之外，費(fèi)縣還特別規(guī)定鼓勵適時采取競爭性選拔方式確定部分符合條件的“示范書記”掛任鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨政副職或中層干部，掛任期間享受掛任職位的相關(guān)待遇，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)工作討論和決策，但工作職責(zé)上可不作具體分工。這一具有探索意義的舉措，在一定程度上提升村干部的工作積極性，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要體現(xiàn)。

2. 農(nóng)村“三資”有效監(jiān)管機(jī)制

“三資”指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的資金、資產(chǎn)、資源，是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，屬于村集體經(jīng)濟(jì)所有，村集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同擁有法律規(guī)定的占有、使用、收益和處分權(quán)能。農(nóng)村集體資產(chǎn)是“發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、凝聚成員關(guān)系、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要物質(zhì)基礎(chǔ)”。[5]但是法律規(guī)定的這些權(quán)能在實踐中卻遇到了問題，普通村民與農(nóng)村“三資”之間的關(guān)系有些疏離?！稗r(nóng)村要素市場化程度低”“政府政策與法律法規(guī)滯后”是導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不完善的兩個重要原因，[6]村民對農(nóng)村“三資”的利用和監(jiān)管也很缺乏。由于監(jiān)管不當(dāng)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)村“三資”很容易成為監(jiān)管盲區(qū)，進(jìn)而損害村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益。費(fèi)縣探索實施“123”固基工程，強(qiáng)化農(nóng)村“三資”管理，這項工作為費(fèi)縣2016年、2017年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)奠定了良好基礎(chǔ)。

“1”指的是縣集體“三資”監(jiān)管平臺，即農(nóng)廉網(wǎng)監(jiān)管平臺，加強(qiáng)“三資”管理的信息化、智能化，推動陽光村務(wù)?！?”指的是經(jīng)管和審計兩支隊伍，在縣級層面設(shè)立縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理局，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村居干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計辦公室，在縣審計局設(shè)立村居干部審計辦公室?！?”指的是落實村務(wù)財務(wù)公開、民主理財、責(zé)任倒查“三項措施”。農(nóng)村“三資”監(jiān)管，重點(diǎn)是做好規(guī)范資金代管、民主理財、賬前會審、財務(wù)公開和監(jiān)督檢查五項管理關(guān)口，提升人員管理、監(jiān)督平臺、公共資源交易、招待費(fèi)控制和票據(jù)管用五個方面的工作水平。

在現(xiàn)有村級組織組成人員體系中，村一級并沒有法定會計人員，但事實上，村一級又有“村會計”這一重要辦事人員，在財務(wù)、文書檔案等事項中發(fā)揮關(guān)鍵作用。為此，費(fèi)縣全面建立農(nóng)村會計職業(yè)化管理體制，健全農(nóng)村會計隊伍，提升農(nóng)村“三資”管理的職業(yè)化、規(guī)范化。根據(jù)《關(guān)于建立農(nóng)村會計職業(yè)化管理體制強(qiáng)化農(nóng)村“三資”監(jiān)管的意見》（2015年3月27日印發(fā)），每個行政村設(shè)置一名會計，一個行政村內(nèi)有兩個以上村集體組織的，由行政村會計兼任一個村報賬員，其他村集體組織各設(shè)置一名報賬員，村會計負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)報賬員開展工作。村集體組織人口規(guī)模較小、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較少或有其他情況的村組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含街道，下同）批準(zhǔn)后，可不單設(shè)報賬員，由村會計或其他村報賬員代理或兼任。農(nóng)村會計（報賬員）實行縣考鄉(xiāng)聘村用制度，對現(xiàn)任會計進(jìn)行培訓(xùn)考試、考核，考試考核合格的，繼續(xù)留用，由縣農(nóng)業(yè)局（現(xiàn)為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，下同）頒發(fā)《農(nóng)村會計（報賬員）上崗證》，考試不合格及離職、調(diào)職的，重新進(jìn)行選拔，選拔采取公開考選的形式，面向社會，公平競爭，擇優(yōu)錄用，空缺會計考選由縣農(nóng)業(yè)局統(tǒng)一組織筆試，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織面試和村民主評議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村確定的會計人選，填寫《農(nóng)村會計任職資格審批表》，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查同意，報縣農(nóng)業(yè)局備案，頒發(fā)《農(nóng)村會計上崗證》。新任會計試用三個月后，經(jīng)考核合格，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府聘用，聘期三年。鼓勵農(nóng)村會計（報賬員）異村交流任職，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)交流任職村實際情況及交流會計的業(yè)務(wù)工作水平確定，一般交流任職時間不超過3年。農(nóng)村會計（報賬員）一經(jīng)聘用任何單位和個人不得擅自調(diào)換、更換、撤換，確需調(diào)換、更換、撤換的，必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府寫出申請，并填寫《農(nóng)村會計（報賬員）任免申報表》，報縣農(nóng)業(yè)局審查批準(zhǔn)后方可進(jìn)行，否則視為無效。當(dāng)前費(fèi)縣行政村一般包含幾個村民小組，村集體經(jīng)濟(jì)組織大多數(shù)是以村民小組為單位，這就要求在村民小組層面設(shè)立農(nóng)村會計人員，這是符合當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實際和鄉(xiāng)村發(fā)展需要的制度安排。

關(guān)于農(nóng)村會計的待遇，費(fèi)縣規(guī)定，農(nóng)村會計（報賬員）的報酬補(bǔ)貼由縣鄉(xiāng)財政統(tǒng)籌安排，標(biāo)準(zhǔn)不低于村主要負(fù)責(zé)人的80%。兼任報賬員的行政村會計由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府根據(jù)工作量給予一定補(bǔ)助，異村交流任職的報酬補(bǔ)貼上浮10%，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站每半年根據(jù)村會計（報賬員）工作量及考核情況核定發(fā)放。農(nóng)村會計實際上不屬于當(dāng)前村級組織組成人員，但事實上承擔(dān)重要職責(zé)，報酬補(bǔ)貼是對他們工作的肯定，也能夠激發(fā)他們工作的積極性，有利于農(nóng)村“三資”監(jiān)管。

3. 農(nóng)村基層社會綜合治理機(jī)制

農(nóng)村基層社會綜合治理機(jī)制是及時發(fā)現(xiàn)、盡快解決基層矛盾糾紛的基礎(chǔ)。費(fèi)縣按照“4355”工作思路，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工作區(qū)、行政村、自然村或村民小組4級社會矛盾排查化解工作網(wǎng)絡(luò)，搭建群眾訴求接待服務(wù)中心、民調(diào)工作站和民調(diào)工作室3大服務(wù)平臺，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職調(diào)解員、特邀調(diào)解員、法治指導(dǎo)員、調(diào)解志愿者、穩(wěn)定信息員5支調(diào)解隊伍，健全完善定期排查、處理報告、會商研判、多調(diào)對接、評查聽證5項機(jī)制?！?355”工作思路的核心是調(diào)解，建立高效調(diào)解工作體系，發(fā)揮人民調(diào)解在基層矛盾糾紛解決過程中的關(guān)鍵性作用，把糾紛化解在基層。

“4355”工作思路的核心是早發(fā)現(xiàn)、早處理，在4級社會矛盾排查化解工作網(wǎng)絡(luò)中，“工作區(qū)”是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村居之間的自設(shè)組織，主要解決之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者行政村合并后帶來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過大問題。一級網(wǎng)絡(luò)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)），每月召開一次會議，負(fù)責(zé)處理上級交辦、本級受理及下級報告的重大社會矛盾糾紛;二級網(wǎng)絡(luò)為工作區(qū)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理上級交辦、本級排查及下級報告的矛盾糾紛，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村居矛盾糾紛調(diào)處銜接工作;三級網(wǎng)絡(luò)為行政村居，對一般性社會矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)處化解，及時報告重大社會矛盾糾紛;四級網(wǎng)絡(luò)為自然村或村民小組，入戶走訪，收集整理群眾訴求，做好政策法規(guī)宣傳。

關(guān)于調(diào)解平臺建設(shè)，除了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工作區(qū)、行政村居建立相應(yīng)組織之外，費(fèi)縣還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立130個“司法行政工作室”，司法行政工作室負(fù)責(zé)管理指導(dǎo)人民調(diào)解“網(wǎng)格化管理”工作。調(diào)解平臺是基礎(chǔ)，更重要的是選用能夠真正解決矛盾糾紛的調(diào)解工作人員。因此，根據(jù)調(diào)解需要，費(fèi)縣建立了五支隊伍：專職調(diào)解員隊伍、特邀調(diào)解隊伍、法治指導(dǎo)員隊伍、調(diào)解志愿者隊伍、穩(wěn)定信息員隊伍。專職調(diào)解員隊伍又稱鄉(xiāng)村調(diào)解專家團(tuán)，是由縣直政法部門26名綜合素質(zhì)較高、善于做調(diào)解工作的副科級以上干部組成，下沉到鄉(xiāng)村。特邀調(diào)解隊伍由人大代表、黨代表、政協(xié)委員組成。法治指導(dǎo)員隊由伍綜合素質(zhì)高、基層經(jīng)驗豐富的政法干警組成，每一個行政村都有1名，共412名，指導(dǎo)群眾通過法治途徑化解矛盾糾紛。調(diào)解志愿者隊伍主要是從農(nóng)村老干部、老黨員、老模范、老教師、老軍人等“五老”成員選聘，同時也鼓勵以個人名義設(shè)立有創(chuàng)意、有個性的調(diào)解工作室，建立擴(kuò)大品牌調(diào)解員隊伍。穩(wěn)定信息員隊伍由全縣招聘的村居便民服務(wù)專職代辦員兼任，這是費(fèi)縣放管服改革的新舉措。

在調(diào)解工作流程方面，費(fèi)縣建立定期排查機(jī)制、處理報告機(jī)制、會商研判機(jī)制、多調(diào)對接機(jī)制、評查聽證機(jī)制等五項機(jī)制，確保工作正常運(yùn)行，實現(xiàn)基層社會矛盾糾紛統(tǒng)一排查、統(tǒng)一報告、統(tǒng)一研判。代辦員負(fù)責(zé)每天報告矛盾糾紛情況，工作區(qū)每周、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）每半月開展一次社會矛盾糾紛集中排查活動。在縣級層面，則是成立縣社會矛盾糾紛排查調(diào)處中心，具體負(fù)責(zé)各司法所上交的重大疑難糾紛和縣信訪局交辦的信訪案件的調(diào)處化解工作;在矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域，根據(jù)行業(yè)糾紛的不同情況，依托縣人民調(diào)解員協(xié)會組建了道路交通事故、婚姻家庭、價格爭議、訴調(diào)和醫(yī)患糾紛等行業(yè)性人民調(diào)解委員會。

（二）強(qiáng)化民生保障線

建立合理的社會治理機(jī)制是農(nóng)村綜合治理的前提，而靜態(tài)的治理機(jī)制需要有相應(yīng)的保障體系，否則也無法實現(xiàn)治理有效?！?+4”農(nóng)村治理保障體系的優(yōu)勢在于強(qiáng)化民生保障線，保證或者增加財政投入。為此，費(fèi)縣具體建立了農(nóng)村基層班子運(yùn)轉(zhuǎn)保障線、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保障線、農(nóng)村公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入保障線、重點(diǎn)民生實事保障線。

1. 農(nóng)村基層班子運(yùn)轉(zhuǎn)保障線

鄉(xiāng)村治理事務(wù)繁雜瑣碎，農(nóng)村基層組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，除了給予組織成員補(bǔ)貼報酬之外，經(jīng)費(fèi)保障必不可少。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，村集體經(jīng)濟(jì)組織收入有限，很大程度上需要依賴上級撥款。費(fèi)縣縣財政每年拿出當(dāng)年公共財政預(yù)算的2%作為基層組織建設(shè)專項資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照不低于上年地方財政收入的5%設(shè)立村級組織建設(shè)工作專項經(jīng)費(fèi)，對年集體經(jīng)濟(jì)收入5萬元以下的薄弱村進(jìn)行專項補(bǔ)助，保障村級組織有錢辦事、正常運(yùn)轉(zhuǎn)。建立農(nóng)村干部待遇正常增長機(jī)制，實行縣級統(tǒng)籌、按月發(fā)放。2014、2015年，費(fèi)縣財政每年列支2 000萬元基層黨建工作經(jīng)費(fèi);從2016年起，每年增加1 000萬元，到2018年增加到5 000萬元。

2. 城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化保障線

通常意義上的鄉(xiāng)村治理，主要是指村民自治，鄉(xiāng)村環(huán)衛(wèi)與鄉(xiāng)村治理沒有直接關(guān)系，但人居環(huán)境整治本身實際上也是鄉(xiāng)村治理的重要領(lǐng)域，需要廣泛動員農(nóng)村群眾主動參與，否則不會取得長期效果，很容易淪為形象工程，脫離農(nóng)民群眾的實際生活。同時，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化也是需要大量的資金投入，主要依靠政府的公共投入，費(fèi)縣大力構(gòu)建“以公共投入為主、多元化投入為輔、社會積極參與”的資金保障機(jī)制。2018年，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化工作投入5 000萬元。另一方面，政府也積極發(fā)揮市場的作用，通過公開招標(biāo)，選擇大型實力保潔公司，由政府購買保潔服務(wù)的形式，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)保潔市場化全覆蓋。

3. 農(nóng)村公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入保障線

生態(tài)宜居也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的五項總要求之一，農(nóng)村公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性條件，涉及農(nóng)村道路、公田水利、村內(nèi)道路硬化、人畜飲水、敬老院、文化廣場等眾多工程，這是當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的一大短板。政府是農(nóng)村公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的第一責(zé)任主體，既需要政策引導(dǎo)，更需要財政投入。2014年以來，全縣累計下?lián)軐ｍ椯Y金1.5億元，實施項目1 100余項。村莊既是農(nóng)民群眾最主要的生產(chǎn)和生活空間，又是發(fā)展農(nóng)業(yè)、旅游等產(chǎn)業(yè)的最基礎(chǔ)資源，對村莊規(guī)劃設(shè)計都需要考慮到這一功能定位。鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是鄉(xiāng)村，因此在村莊建設(shè)中也要因地制宜，根據(jù)各個村莊的地理環(huán)境、風(fēng)土人情等進(jìn)行規(guī)劃。通過多年建設(shè)，費(fèi)縣已經(jīng)逐步建成了許家崖鄉(xiāng)村風(fēng)情休閑型、費(fèi)城街道奇石觀光型、大田莊鄉(xiāng)山水生態(tài)型、薛莊鎮(zhèn)紅綠結(jié)合型、馬莊鎮(zhèn)芍藥山特色產(chǎn)業(yè)型和朱田鎮(zhèn)田園綜合體六大示范片區(qū)，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)初見成效。

4. 重點(diǎn)民生實事保障線

根據(jù)2014年《關(guān)于在全縣設(shè)立村級便民服務(wù)專職代辦員的實施方案》，費(fèi)縣建立了村級便民服務(wù)專職代辦員，這也是采取政府購買服務(wù)的形式。同時，全縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立便民服務(wù)中心，在村居（社區(qū)）設(shè)立便民服務(wù)代辦點(diǎn)（站）。代辦員從大學(xué)畢業(yè)生中招聘，部署到每個村，每人服務(wù)1-2個村，為老百姓代辦事務(wù)。代辦員每周一到周五到服務(wù)村坐班，代群眾辦理涉及惠民補(bǔ)貼、低保申請、養(yǎng)老醫(yī)療等各類便民服務(wù)事項，對行動不便的老年人、殘疾人等特殊群體實行上門代辦。對村級代辦員，既突出代辦服務(wù)這一主業(yè)，又賦予其事務(wù)代辦員、政策宣傳員、穩(wěn)定信息員、矛盾調(diào)解員“四大員”職責(zé)任務(wù)，發(fā)揮和利用代辦員與群眾聯(lián)系密切的優(yōu)勢。

三、

“3+4”農(nóng)村治理保障體系與“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的健全

黨的十九大報告提出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治、德治相結(jié)合，這是新時代鄉(xiāng)村治理工作的目標(biāo)，為鄉(xiāng)村治理工作進(jìn)一步指明了方向。自2014年開始，費(fèi)縣也一直積極探索和實施“3+4”農(nóng)村治理保障體系，強(qiáng)調(diào)“治理體系”的重要性，取得了較好的社會效果。鄉(xiāng)村治理既是歷史的，又是現(xiàn)實的。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會面臨著雙重挑戰(zhàn)和機(jī)遇，既有歷史延續(xù)下的村情、民情，又有隨著時代變遷帶來的信息化、工業(yè)化，如何在歷史與現(xiàn)實之間尋找平衡點(diǎn)并能推動鄉(xiāng)村發(fā)展，既是理論命題，又需實踐探索。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，費(fèi)縣探索和實施的“3+4”農(nóng)村治理保障體系，主要是治理方式的實踐探索，同時也需要相應(yīng)的理論分析。綜合分析費(fèi)縣“3+4”農(nóng)村治理保障體系，它具有許多鮮明的特征，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）鄉(xiāng)村治理與民生保障相結(jié)合

這是費(fèi)縣“3+4”農(nóng)村治理保障體系最鮮明的特征。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理多側(cè)重于鄉(xiāng)政村治、村民自治等偏政治性的制度層面，很少直接關(guān)注到環(huán)衛(wèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等民生保障領(lǐng)域。費(fèi)縣農(nóng)村治理保障體系在鄉(xiāng)村治理層面重視抓住村級組織建設(shè)這一關(guān)鍵點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)廉潔性的同時，注重增強(qiáng)為農(nóng)村群眾服務(wù)的責(zé)任感和能力。另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、養(yǎng)老救助等領(lǐng)域又是鄉(xiāng)村振興的短板，卻又與群眾的日常生活息息相關(guān)，直接影響民眾對于鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村發(fā)展的評價。費(fèi)縣農(nóng)村治理保障體系在三項社會治理機(jī)制之外，又建立四條具體的民生保障線，保證綜合治理的有效性，拓展了鄉(xiāng)村社會治理的深度和廣度。

（二）多元主體合作共治

“多元主體合作共治是健全鄉(xiāng)村治理體系的主體路徑”[7]，綜合治理更需要多元主體共同參與，增強(qiáng)治理的廣泛性。費(fèi)縣以農(nóng)村基層組織建設(shè)為重點(diǎn)，通過打造高效廉潔村級組織來有效推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。一方面強(qiáng)化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，另一方面重視村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會等法定自治組織的建設(shè)，并強(qiáng)化上述組織的積極作為。在農(nóng)村基層社會綜合治理機(jī)制中，費(fèi)縣通過在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工作區(qū)、行政村、村民小組等不同層級建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，配備相應(yīng)的工作人員，廣泛吸收專業(yè)人員和社會人員，組建了專職調(diào)解員隊伍、特邀調(diào)解隊伍、法治指導(dǎo)員隊伍、調(diào)解志愿者隊伍、穩(wěn)定信息員隊伍等五支隊伍。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣的農(nóng)村矛盾糾紛產(chǎn)生，雖然也有隨著社會發(fā)展變化產(chǎn)生的涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的糾紛，但總體上還是與人情交往、風(fēng)俗習(xí)慣相關(guān)。本地習(xí)慣法依然是村民行為的社會規(guī)范，因此矛盾糾紛的解決需要當(dāng)?shù)厣鐣型⑹煜け镜仫L(fēng)俗的人。在法治社會建設(shè)框架下，作為糾紛解決的最后一道屏障，法治或者訴訟手段也需要發(fā)揮其積極作用。并且，鄉(xiāng)土社會糾紛解決需要法、理、情的結(jié)合，[8]這也是當(dāng)前法治國家、法治社會一體建設(shè)的要求。

（三）多重環(huán)節(jié)系統(tǒng)融治

費(fèi)縣農(nóng)村治理保障體系需要多元主體在實際運(yùn)行中不斷檢驗和完善，明晰各方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，從制定、實施和監(jiān)督等方面，推動實現(xiàn)融合治理，形成一個有效治理系統(tǒng)。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，監(jiān)督在費(fèi)縣農(nóng)村治理保障體系中的功能尤其明顯。費(fèi)縣總結(jié)出的“三難兩多兩少”問題中，“三難”“兩多”很大程度上都與村干部恣意作為或者不作為、村務(wù)不公開等缺乏監(jiān)督相關(guān)，導(dǎo)致農(nóng)民群眾對村干部滿意度不高，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村整體發(fā)展。費(fèi)縣在構(gòu)建“3+4”農(nóng)村治理保障體系過程中，將規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行作為首要目標(biāo)，同時又增加村干部報酬補(bǔ)貼，建立激勵機(jī)制，促進(jìn)村干部敢于作為，帶領(lǐng)群眾進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)，這既是治理有效的體現(xiàn)，又是綜合治理的路徑。

在新的時代背景下，應(yīng)當(dāng)注意到農(nóng)村治理保障體系與自治、法治、德治相結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系之間的銜接問題。一方面，農(nóng)村治理保障體系中的一些內(nèi)容已經(jīng)基本符合三治結(jié)合鄉(xiāng)村治理體系的要求。在自治層面，費(fèi)縣強(qiáng)化村黨組織、村民委員會、村務(wù)監(jiān)督委員會等組織的功能，目的是激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生自治活力。針對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展難的問題，費(fèi)縣重視村集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，帶動村民發(fā)展產(chǎn)業(yè)，建立農(nóng)村會計專門負(fù)責(zé)財務(wù)管理，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行的規(guī)范化、制度化。在法治層面，費(fèi)縣村干部的權(quán)力運(yùn)行已經(jīng)基本納入法治軌道，但在具體運(yùn)行中保持長效是更為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。在德治層面，費(fèi)縣在農(nóng)村基層社會綜合治理機(jī)制中強(qiáng)調(diào)吸納農(nóng)村“五老”人員參與，體現(xiàn)了對當(dāng)?shù)孛袂槊袼椎姆e極回應(yīng)。

長期性和復(fù)雜性是鄉(xiāng)村治理的特征，對鄉(xiāng)村治理的探索和實踐永無止境。費(fèi)縣“3+4”農(nóng)村治理保障體系取得的成效是顯著的，同時也應(yīng)當(dāng)注意到在某些方面還是存在可以進(jìn)一步繼續(xù)思考的空間，需要進(jìn)一步根據(jù)國情和村情變化而進(jìn)行相應(yīng)適時調(diào)整，以健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

其一，鄉(xiāng)村治理雖然是綜合性的公共事務(wù)，但歸根結(jié)底，“村民是鄉(xiāng)村治理的最直接參與者，也是鄉(xiāng)村治理效果的判斷者”，[9]普通村民在鄉(xiāng)村治理中的這種地位和功能需要得到更加高度的重視。很多情況下，村民不能只是被動的接受者，更應(yīng)當(dāng)是參與者、分享者?！罢M(jìn)行管理”與“村民參與治理”是兩種截然不同的模式，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變，是我國基層民主制度發(fā)展過程中思維方式的重大轉(zhuǎn)變。作為我國的一項基本政治制度，基層群眾自治制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是發(fā)展基層民主，促進(jìn)村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。在“3+4”農(nóng)村治理保障體系中，村民的主體地位可以進(jìn)一步凸顯、功能進(jìn)一步增強(qiáng)。例如，在村級組織建設(shè)和考核過程中，村民的滿意度評價應(yīng)當(dāng)是具有決定性意義的，鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定是鄉(xiāng)村發(fā)展的前提?！昂筮M(jìn)村”后進(jìn)的原因主要是村民的參與積極性不足，對村級事務(wù)不關(guān)心，村干部又不能起到帶頭引領(lǐng)作用。從鄉(xiāng)村治理參與主體來看，鄉(xiāng)村振興也需要基層政府、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村民眾在復(fù)雜的互動中得以實現(xiàn)。[10]

其二，鄉(xiāng)村治理的法治化需要進(jìn)一步增強(qiáng)，村規(guī)民約等社會規(guī)范的積極作用需要進(jìn)一步發(fā)揮。法治的保障作用不僅僅體現(xiàn)在打黑除惡、懲治貪腐等方面，還體現(xiàn)在在日常權(quán)力運(yùn)行過程中，常態(tài)化的法治保障有利于鄉(xiāng)村社會的長期發(fā)展，即時性的懲治打擊是實現(xiàn)法治保障常態(tài)化的必要手段。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會，“官本位”思想可能還有殘余，官員為群眾服務(wù)的意識可能還有待加強(qiáng)。費(fèi)縣建立的專職代辦員制度是放管服改革的體現(xiàn)，但有一些具體事務(wù)需要通過實踐繼續(xù)簡化。此外，村規(guī)民約（鄉(xiāng)規(guī)民約）、民間習(xí)慣等社會規(guī)范在當(dāng)前費(fèi)縣農(nóng)村治理保障體系中雖然有一定的體現(xiàn)，但作用體現(xiàn)得并不十分明顯。當(dāng)代的村規(guī)民約是根據(jù)法律規(guī)定，由村民共同議定的行為規(guī)范，規(guī)定的是村民身邊的事，涉及人際交往、移風(fēng)易俗、環(huán)境衛(wèi)生等眾多事項，并能用村民熟悉的話語表達(dá)，因而更容易被村民共同遵守。村規(guī)民約是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要途徑，是國家法律在鄉(xiāng)村實施的重要載體，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度的當(dāng)代延續(xù)，是習(xí)慣法當(dāng)代傳承與弘揚(yáng)的重要方式，在一定意義上也是其他社會規(guī)范的基礎(chǔ)。[11]“3+4”農(nóng)村治理保障體系中的許多內(nèi)容，都可以被寫入村規(guī)民約，并能被村民廣泛知悉，增強(qiáng)治理的社會效果。民間習(xí)慣更是具有歷史延續(xù)性，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會地區(qū)的民眾依然保存著一些善良風(fēng)俗，也可以在鄉(xiāng)村治理中繼續(xù)發(fā)揮積極作用。

其三，道德教化在農(nóng)村治理保障體系中的功能可以繼續(xù)增強(qiáng)。自治、法治、德治相結(jié)合，德治為先，與中國傳統(tǒng)道德教化傳統(tǒng)密切相關(guān)。傳統(tǒng)中國逐漸形成了一個以家庭倫理道德為核心、以敬老尊親睦鄰為主要表現(xiàn)形式的思想道德體系，與安身立命、時代延續(xù)息息相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，社會面貌日新月異，但人與人之間最基本的交往方式、交往道德依然需要持守。在熟人社會特征依然比較明顯的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會，道德倫理的價值是首先需要得到肯定的，并應(yīng)當(dāng)大力弘揚(yáng)。費(fèi)縣“3+4”農(nóng)村治理保障體系中突出民生保障體現(xiàn)了政府的積極作為，同時每一位村民也有應(yīng)當(dāng)在生活中踐行尊老愛老、互助互愛等傳統(tǒng)美德，營造良好的道德氛圍。另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會，農(nóng)耕文化也是鄉(xiāng)村治理可以充分利用的寶貴文化資源。對于農(nóng)耕文化傳承，需要做到活態(tài)化保護(hù)、開發(fā)式傳承與整合式創(chuàng)新的統(tǒng)一，以服務(wù)于鄉(xiāng)村文化振興。[12] 作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，費(fèi)縣也需要在這一方面有所作為，保持地方歷史特色的同時，也要注意與時代變化發(fā)展相協(xié)調(diào)。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村振興，治理有效是前提。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會，存在的治理問題，復(fù)雜多元，傳統(tǒng)治理問題繼續(xù)存在，工業(yè)化和信息化又帶來了新的問題，綜合治理是應(yīng)有之義。社會穩(wěn)定和諧是檢驗鄉(xiāng)村治理效果的標(biāo)準(zhǔn)之一，同時也要在推動實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明和生活富裕的過程中繼續(xù)予以檢驗和完善。作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村社會治理探索和創(chuàng)新的一種模式，費(fèi)縣“3+4”農(nóng)村治理保障體系也需要結(jié)合健全“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系、結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，做進(jìn)一步地調(diào)適。

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