略論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的幾個法律問題

戴念邦 王駿

摘 要：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)抵押中起著基礎(chǔ)性作用。由于產(chǎn)權(quán)意識不強、糾紛較多、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等原因，導(dǎo)致土地確權(quán)登記面臨一些困難。土地確權(quán)登記政策中，存在與《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)的地方。因此，必須協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，才能更好的推進三權(quán)分置改革的進程。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；物權(quán)；三權(quán)分置

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記是國家為了適應(yīng)實踐的變化，解決新的土地問題和矛盾，促進農(nóng)村經(jīng)濟在新形勢下得健康發(fā)展，所以通過對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記來查清承包地塊的基本信息，明確土地權(quán)屬關(guān)系，有利于保護農(nóng)民的土地利益，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

1 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在具體運作中的問題

1.1農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識薄弱，對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作認識不夠

土地承包經(jīng)營權(quán)已被我國《物權(quán)法》認可，認為它是一種用益物權(quán)，這就明確了其物權(quán)的性質(zhì)和地位。但農(nóng)民對其的認識還停留在表面，不知道土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記對自身利益有何影響。缺少了農(nóng)戶主體的積極配合，土地確權(quán)登記工作的難度大大增加。

1.2土地糾紛眾多，土地糾紛解決機制不完善

我國在在土地承包中引發(fā)的諸多糾紛，最突出的就是家庭成員減少引起的問題，比如說婚嫁女在原地取得了承包地，嫁到他處后，原地收回其承包地而引發(fā)的糾紛。還有承包人死亡后，土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨承包人的存在引發(fā)糾紛，這就使工作人員在進行確權(quán)登記之前還要解決這些糾紛，加大了工作的難度，使該項工作不能順利進行。

1.3土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，相關(guān)合同存在效力瑕疵

土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地發(fā)展的必然趨勢，隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)村許多農(nóng)民放下了耕耘多年的土地，選擇進城務(wù)工。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和取得主要是通過承包合同完成的，即該權(quán)利不用登記，只需轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時就取得承包經(jīng)營權(quán)，但這種方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)土地在流轉(zhuǎn)中會出現(xiàn)許多問題。首先是土地流轉(zhuǎn)登記出現(xiàn)空白，如果年代久遠，可能連承包合同都找不到了，而這些承包合同不僅是證明承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移，更是現(xiàn)在開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的依據(jù)。其次是農(nóng)戶之間的土地在自由流轉(zhuǎn)中缺乏有效地引導(dǎo)和管理，導(dǎo)致一些土地流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范。[1]

2 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律影響

2.1土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在物權(quán)法上的效力

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)登記效力與普通不動產(chǎn)物權(quán)登記還是有些區(qū)別，國內(nèi)的學(xué)者對此也是頗有爭議。在我國，普通的不動產(chǎn)物權(quán)變動一般采用登記生效主義，即在現(xiàn)實生活中，人們進行不動產(chǎn)物權(quán)交易時，只有去相關(guān)的登記部門進行了物權(quán)變動的登記，不動產(chǎn)物權(quán)才會轉(zhuǎn)移。但土地承包經(jīng)營權(quán)卻與之不同，它采用登記對抗主義，即原土地承包經(jīng)營權(quán)所有人與次承包人的承包合同成立時，該物權(quán)就隨之轉(zhuǎn)移，該物權(quán)變動不需要去相關(guān)土地部門辦理登記手續(xù)就能發(fā)生效力，只是未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。但該種做法卻不利于保護第三人的利益和維護交易安全，物權(quán)法中有一條基本原則為公信公示原則，即我們在生活中的不動產(chǎn)物權(quán)交易，必須要有一個公示行為，要讓人們能知道該物權(quán)已經(jīng)發(fā)生變動?，F(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)的變動不經(jīng)登記即可生效，沒有一個物權(quán)變動的公示行為，第三人難以確定該物權(quán)的實際歸屬，自然不利于交易的安全，對此我國一些學(xué)者有不同意見。

王利明教授認為應(yīng)該從兩方面來看待這個問題，一方面，“土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立采取登記對抗主義，符合我國現(xiàn)在的情況，它有助于減少土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立成本，減輕農(nóng)民負擔(dān)，而且土地承包經(jīng)營權(quán)在我國當(dāng)前的發(fā)展水平還較低，即使沒有登記，也不會引發(fā)交易安全。”另一方面，“隨著社會向前發(fā)展，登記對抗主義必然不適用農(nóng)村土地經(jīng)濟的發(fā)展，會帶來許多問題?！盵2]因為根據(jù)我國的國家政策，是要加快土地流轉(zhuǎn)效率和規(guī)模，發(fā)展農(nóng)村集約化經(jīng)濟，農(nóng)村市場化的發(fā)展，必然使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)越來越頻繁。為了明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，保護交易安全，有必要采用登記生效主義。李開國教授提出“多數(shù)國家是根據(jù)登記原因的不同而賦予登記不同的效力”，即如果是基于民事法律行為而取得不動產(chǎn)物權(quán)，非經(jīng)登記不生效力，如果是非基于民事法律行為物權(quán)變動，非經(jīng)登記不得處分。[3]

從現(xiàn)在看來，我國土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記并不屬于物權(quán)法上的不動產(chǎn)登記，而僅僅只是物權(quán)產(chǎn)生之后的一種行政確認，因為該權(quán)利的取得在承包經(jīng)營權(quán)合同成立時已取得，之后的登記就只是一種證明行為。所以在土地流轉(zhuǎn)中，這種登記方式存在一些弊端，比如說原承包人將承包地承包給次承包人后，又欺騙善意的第三人，再次將承包地轉(zhuǎn)讓給善意第三人，由于該種登記方式缺乏物權(quán)變動的公示效力，第三人也難以知道該承包地的實際歸屬，從而危及交易安全。所以本人認同王利明教授的觀點，即使現(xiàn)在登記對抗主義滿足現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)需要，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)速度的加快，登記生效主義更有利于維護交易安全?，F(xiàn)在開始查清土地歸屬、解決土地糾紛，給承包人頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書，明晰農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，就是因為由于登記對抗主義使許多土地流轉(zhuǎn)并未登記造冊，給政府對土地的綜合管理帶來許多麻煩，也不利于土地流轉(zhuǎn)。

2.2土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記對抵押權(quán)能實現(xiàn)的影響

我國《物權(quán)法》第184條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！笨梢娫谶^去，用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是不被法律認可的。這是因為在過去，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低，土地和糧食是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，是國家發(fā)展的基礎(chǔ)，如果讓土地承包經(jīng)營權(quán)具備抵押權(quán)能，如果農(nóng)民濫用土地抵押權(quán)能，可能會導(dǎo)致土地關(guān)系混亂，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所以為了保持糧食的穩(wěn)定生產(chǎn)，促進農(nóng)民積極生產(chǎn)，不允許農(nóng)戶私自用土地承包經(jīng)營權(quán)來抵押。但隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，為了提高農(nóng)村的市場化程度，國家已放開了該項制度。2015年8月，國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》表示要“在試點區(qū)域調(diào)整物權(quán)法、土地承包法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)不能用來抵押的規(guī)定”。

2016年3月，中國人民銀行、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款試點暫行辦法》規(guī)定：“如果有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶沒有政府土地部門頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證書，農(nóng)戶不允許以其擁有土地承包經(jīng)營權(quán)來申請抵押貸款?！彼袁F(xiàn)在給農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證，是農(nóng)民依土地承包經(jīng)營權(quán)申請抵押貸款的一個前置性因素[4]，只有把這項工作做好，土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能才能成為現(xiàn)實，農(nóng)民貸款難的問題將得到緩解。

2.3土地承包經(jīng)營區(qū)確權(quán)登記對“三權(quán)分置”政策的影響

從當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀來看，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的重點在于土地承包經(jīng)營權(quán)，即要明確土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位能，賦予承包經(jīng)營者充分的土地權(quán)能。放活經(jīng)營權(quán)，首先要做好的就是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、有序，只有把土地流轉(zhuǎn)工作做好了，才能徹底放活土地承包經(jīng)營權(quán)。而規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，必然要做好土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作，只有從根本上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬，解決土地糾紛，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為方式，土地流轉(zhuǎn)才能更加順暢，才能更好的放活經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記不僅有利于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系，而且為實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)有效分離，為引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，建設(shè)中國特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3 完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作幾點的建議

3.1采取統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權(quán)登記方式

我國的土地承包經(jīng)營權(quán)的變動采用的是登記對抗主義，而普通的不動產(chǎn)物權(quán)采用的是登記生效主義。誠如王利明教授所言，隨著土地流轉(zhuǎn)程度加深，土地流轉(zhuǎn)行為必須更加規(guī)范，而繼續(xù)采用登記對抗主義必然將不利于土地交易安全。土地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)登記，就發(fā)生法律效力，受到法律的保護，而不再只是一種行政確認。而且土地承包經(jīng)營權(quán)與一般的不動產(chǎn)物權(quán)登記方式不一致，會致使人民對登記制度產(chǎn)生誤差，引發(fā)不必要的矛盾。采用登記生效主義，土地確權(quán)證書是土地承包、轉(zhuǎn)讓的依據(jù)，這就強化了物權(quán)登記的公示效力，可以減少權(quán)利主體在簽訂物權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時產(chǎn)生矛盾，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，保護交易安全。[5]

3.2建立多元化的農(nóng)村土地糾紛解決機制

農(nóng)村較多的土地糾紛是妨礙確權(quán)登記工作一大問題，要想全面落實好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，必須要解決我國農(nóng)村當(dāng)前較多的土地糾紛。但我國目前的糾紛解決機制還很單一，不能有效地解決土地糾紛，這就大大降低了登記工作的效率。所以我們要建立多元化的土地糾紛解決機制，先把糾紛問題解決。一方面要積極發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解的積極作用，加大公益組織、民間團體的介入力度；另一方面，在解決糾紛時要充分考慮到村民之間的感情，因為我國農(nóng)村社會帶有很濃烈的宗族色彩，是典型的熟人社會，所以應(yīng)該盡量采用民間調(diào)解，不到萬不得已盡量避免村民們對簿公堂，避免糾紛的擴大化。

3.3加強農(nóng)民的法律意識，規(guī)范執(zhí)行人員的工作方式

我國現(xiàn)在大力建設(shè)法治國家，但農(nóng)村一直是法律的薄弱區(qū)，我國農(nóng)民的法律意識還較低，對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的認識不夠，缺乏應(yīng)有的積極性，不利于該工作的開展。所以，政府應(yīng)加大土地確權(quán)登記和相關(guān)法律知識的宣傳力度，在進行承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記時注意工作方法，多和農(nóng)民們溝通宣傳，讓他們充分了解國家的土地政策，讓農(nóng)民意識到土地確權(quán)登記是為了保護自己的土地權(quán)益，是為了強化他們的家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，是維護自己利益的事。

4 結(jié)語

土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)，是農(nóng)民對土地享有的權(quán)利。對它進行確權(quán)登記，體現(xiàn)了國家對農(nóng)民土地利益的保護由行政保護趨向法律保護，在法律上確認農(nóng)民對土地的各項權(quán)利，體現(xiàn)了我們國家對“三農(nóng)”問題一如既往的重視，體現(xiàn)了國家積極改革和完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的決心。在當(dāng)前國家提出“三權(quán)分置”政策的大背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)揮著先導(dǎo)和基礎(chǔ)性作用。它是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展邁向市場化、產(chǎn)業(yè)化的一個縮影。它保護了農(nóng)民的土地權(quán)益，加強政府對土地的綜合管理，穩(wěn)定了現(xiàn)有的承包關(guān)系，促進了土地的流轉(zhuǎn)，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。

基金項目：本文系湖南省大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實驗計劃項目——論土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律影響（編號：743）、婁底市科技局項目——“湘中地區(qū)土地確權(quán)登記中的相關(guān)法律問題研究”的階段性成果。

參考文獻

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[3]趙芳.我國土地登記制度研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文.2004.

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[5]王丹.三權(quán)分置背景下的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度：現(xiàn)實困境與出路[J].普洱學(xué)院學(xué)報.2016（5）.

作者簡介：

戴念邦（1995-），男，湖南岳陽人，湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2013級學(xué)生畢業(yè)生；王駿（1997-），男，湖南湘潭人，湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2015級本科生。