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      略論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記中的幾個法律問題

      2019-09-10 07:22:44戴念邦王駿
      炎黃地理 2019年4期
      關(guān)鍵詞:確權(quán)登記土地承包經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置

      戴念邦 王駿

      摘 要:農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營權(quán)抵押中起著基礎(chǔ)性作用。由于產(chǎn)權(quán)意識不強、糾紛較多、土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等原因,導(dǎo)致土地確權(quán)登記面臨一些困難。土地確權(quán)登記政策中,存在與《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定不協(xié)調(diào)的地方。因此,必須協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系,才能更好的推進三權(quán)分置改革的進程。

      關(guān)鍵詞:土地承包經(jīng)營權(quán);確權(quán)登記;物權(quán);三權(quán)分置

      農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記是國家為了適應(yīng)實踐的變化,解決新的土地問題和矛盾,促進農(nóng)村經(jīng)濟在新形勢下得健康發(fā)展,所以通過對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記來查清承包地塊的基本信息,明確土地權(quán)屬關(guān)系,有利于保護農(nóng)民的土地利益,深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

      1 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在具體運作中的問題

      1.1農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識薄弱,對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作認識不夠

      土地承包經(jīng)營權(quán)已被我國《物權(quán)法》認可,認為它是一種用益物權(quán),這就明確了其物權(quán)的性質(zhì)和地位。但農(nóng)民對其的認識還停留在表面,不知道土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記對自身利益有何影響。缺少了農(nóng)戶主體的積極配合,土地確權(quán)登記工作的難度大大增加。

      1.2土地糾紛眾多,土地糾紛解決機制不完善

      我國在在土地承包中引發(fā)的諸多糾紛,最突出的就是家庭成員減少引起的問題,比如說婚嫁女在原地取得了承包地,嫁到他處后,原地收回其承包地而引發(fā)的糾紛。還有承包人死亡后,土地承包經(jīng)營權(quán)是否隨承包人的存在引發(fā)糾紛,這就使工作人員在進行確權(quán)登記之前還要解決這些糾紛,加大了工作的難度,使該項工作不能順利進行。

      1.3土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范,相關(guān)合同存在效力瑕疵

      土地流轉(zhuǎn)是我國農(nóng)村土地發(fā)展的必然趨勢,隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展,農(nóng)村許多農(nóng)民放下了耕耘多年的土地,選擇進城務(wù)工。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和取得主要是通過承包合同完成的,即該權(quán)利不用登記,只需轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時就取得承包經(jīng)營權(quán),但這種方式取得土地承包經(jīng)營權(quán)土地在流轉(zhuǎn)中會出現(xiàn)許多問題。首先是土地流轉(zhuǎn)登記出現(xiàn)空白,如果年代久遠,可能連承包合同都找不到了,而這些承包合同不僅是證明承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移,更是現(xiàn)在開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的依據(jù)。其次是農(nóng)戶之間的土地在自由流轉(zhuǎn)中缺乏有效地引導(dǎo)和管理,導(dǎo)致一些土地流轉(zhuǎn)行為的不規(guī)范。[1]

      2 土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律影響

      2.1土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記在物權(quán)法上的效力

      農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)登記效力與普通不動產(chǎn)物權(quán)登記還是有些區(qū)別,國內(nèi)的學(xué)者對此也是頗有爭議。在我國,普通的不動產(chǎn)物權(quán)變動一般采用登記生效主義,即在現(xiàn)實生活中,人們進行不動產(chǎn)物權(quán)交易時,只有去相關(guān)的登記部門進行了物權(quán)變動的登記,不動產(chǎn)物權(quán)才會轉(zhuǎn)移。但土地承包經(jīng)營權(quán)卻與之不同,它采用登記對抗主義,即原土地承包經(jīng)營權(quán)所有人與次承包人的承包合同成立時,該物權(quán)就隨之轉(zhuǎn)移,該物權(quán)變動不需要去相關(guān)土地部門辦理登記手續(xù)就能發(fā)生效力,只是未經(jīng)登記不得對抗善意第三人。但該種做法卻不利于保護第三人的利益和維護交易安全,物權(quán)法中有一條基本原則為公信公示原則,即我們在生活中的不動產(chǎn)物權(quán)交易,必須要有一個公示行為,要讓人們能知道該物權(quán)已經(jīng)發(fā)生變動?,F(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)的變動不經(jīng)登記即可生效,沒有一個物權(quán)變動的公示行為,第三人難以確定該物權(quán)的實際歸屬,自然不利于交易的安全,對此我國一些學(xué)者有不同意見。

      王利明教授認為應(yīng)該從兩方面來看待這個問題,一方面,“土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立采取登記對抗主義,符合我國現(xiàn)在的情況,它有助于減少土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立成本,減輕農(nóng)民負擔(dān),而且土地承包經(jīng)營權(quán)在我國當(dāng)前的發(fā)展水平還較低,即使沒有登記,也不會引發(fā)交易安全。”另一方面,“隨著社會向前發(fā)展,登記對抗主義必然不適用農(nóng)村土地經(jīng)濟的發(fā)展,會帶來許多問題?!盵2]因為根據(jù)我國的國家政策,是要加快土地流轉(zhuǎn)效率和規(guī)模,發(fā)展農(nóng)村集約化經(jīng)濟,農(nóng)村市場化的發(fā)展,必然使土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)越來越頻繁。為了明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán),保護交易安全,有必要采用登記生效主義。李開國教授提出“多數(shù)國家是根據(jù)登記原因的不同而賦予登記不同的效力”,即如果是基于民事法律行為而取得不動產(chǎn)物權(quán),非經(jīng)登記不生效力,如果是非基于民事法律行為物權(quán)變動,非經(jīng)登記不得處分。[3]

      從現(xiàn)在看來,我國土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記并不屬于物權(quán)法上的不動產(chǎn)登記,而僅僅只是物權(quán)產(chǎn)生之后的一種行政確認,因為該權(quán)利的取得在承包經(jīng)營權(quán)合同成立時已取得,之后的登記就只是一種證明行為。所以在土地流轉(zhuǎn)中,這種登記方式存在一些弊端,比如說原承包人將承包地承包給次承包人后,又欺騙善意的第三人,再次將承包地轉(zhuǎn)讓給善意第三人,由于該種登記方式缺乏物權(quán)變動的公示效力,第三人也難以知道該承包地的實際歸屬,從而危及交易安全。所以本人認同王利明教授的觀點,即使現(xiàn)在登記對抗主義滿足現(xiàn)在的土地流轉(zhuǎn)需要,但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展,土地流轉(zhuǎn)速度的加快,登記生效主義更有利于維護交易安全?,F(xiàn)在開始查清土地歸屬、解決土地糾紛,給承包人頒發(fā)經(jīng)營權(quán)證書,明晰農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán),就是因為由于登記對抗主義使許多土地流轉(zhuǎn)并未登記造冊,給政府對土地的綜合管理帶來許多麻煩,也不利于土地流轉(zhuǎn)。

      2.2土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記對抵押權(quán)能實現(xiàn)的影響

      我國《物權(quán)法》第184條規(guī)定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?!笨梢娫谶^去,用土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是不被法律認可的。這是因為在過去,我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較低,土地和糧食是農(nóng)民生存的基礎(chǔ),是國家發(fā)展的基礎(chǔ),如果讓土地承包經(jīng)營權(quán)具備抵押權(quán)能,如果農(nóng)民濫用土地抵押權(quán)能,可能會導(dǎo)致土地關(guān)系混亂,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),所以為了保持糧食的穩(wěn)定生產(chǎn),促進農(nóng)民積極生產(chǎn),不允許農(nóng)戶私自用土地承包經(jīng)營權(quán)來抵押。但隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展,為了提高農(nóng)村的市場化程度,國家已放開了該項制度。2015年8月,國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》表示要“在試點區(qū)域調(diào)整物權(quán)法、土地承包法關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)不能用來抵押的規(guī)定”。

      2016年3月,中國人民銀行、中國保險監(jiān)督管理委員會、財政部、農(nóng)業(yè)部發(fā)布《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款試點暫行辦法》規(guī)定:“如果有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶沒有政府土地部門頒發(fā)的土地經(jīng)營權(quán)證書,農(nóng)戶不允許以其擁有土地承包經(jīng)營權(quán)來申請抵押貸款?!彼袁F(xiàn)在給農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證,是農(nóng)民依土地承包經(jīng)營權(quán)申請抵押貸款的一個前置性因素[4],只有把這項工作做好,土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能才能成為現(xiàn)實,農(nóng)民貸款難的問題將得到緩解。

      2.3土地承包經(jīng)營區(qū)確權(quán)登記對“三權(quán)分置”政策的影響

      從當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀來看,農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的重點在于土地承包經(jīng)營權(quán),即要明確土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位能,賦予承包經(jīng)營者充分的土地權(quán)能。放活經(jīng)營權(quán),首先要做好的就是實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、有序,只有把土地流轉(zhuǎn)工作做好了,才能徹底放活土地承包經(jīng)營權(quán)。而規(guī)范土地流轉(zhuǎn),必然要做好土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作,只有從根本上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬,解決土地糾紛,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為方式,土地流轉(zhuǎn)才能更加順暢,才能更好的放活經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)進行確權(quán)登記不僅有利于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系,而且為實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)有效分離,為引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn),建設(shè)中國特色農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

      3 完善土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作幾點的建議

      3.1采取統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權(quán)登記方式

      我國的土地承包經(jīng)營權(quán)的變動采用的是登記對抗主義,而普通的不動產(chǎn)物權(quán)采用的是登記生效主義。誠如王利明教授所言,隨著土地流轉(zhuǎn)程度加深,土地流轉(zhuǎn)行為必須更加規(guī)范,而繼續(xù)采用登記對抗主義必然將不利于土地交易安全。土地承包經(jīng)營權(quán)一經(jīng)登記,就發(fā)生法律效力,受到法律的保護,而不再只是一種行政確認。而且土地承包經(jīng)營權(quán)與一般的不動產(chǎn)物權(quán)登記方式不一致,會致使人民對登記制度產(chǎn)生誤差,引發(fā)不必要的矛盾。采用登記生效主義,土地確權(quán)證書是土地承包、轉(zhuǎn)讓的依據(jù),這就強化了物權(quán)登記的公示效力,可以減少權(quán)利主體在簽訂物權(quán)轉(zhuǎn)讓合同時產(chǎn)生矛盾,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,保護交易安全。[5]

      3.2建立多元化的農(nóng)村土地糾紛解決機制

      農(nóng)村較多的土地糾紛是妨礙確權(quán)登記工作一大問題,要想全面落實好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作,必須要解決我國農(nóng)村當(dāng)前較多的土地糾紛。但我國目前的糾紛解決機制還很單一,不能有效地解決土地糾紛,這就大大降低了登記工作的效率。所以我們要建立多元化的土地糾紛解決機制,先把糾紛問題解決。一方面要積極發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解的積極作用,加大公益組織、民間團體的介入力度;另一方面,在解決糾紛時要充分考慮到村民之間的感情,因為我國農(nóng)村社會帶有很濃烈的宗族色彩,是典型的熟人社會,所以應(yīng)該盡量采用民間調(diào)解,不到萬不得已盡量避免村民們對簿公堂,避免糾紛的擴大化。

      3.3加強農(nóng)民的法律意識,規(guī)范執(zhí)行人員的工作方式

      我國現(xiàn)在大力建設(shè)法治國家,但農(nóng)村一直是法律的薄弱區(qū),我國農(nóng)民的法律意識還較低,對土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作的認識不夠,缺乏應(yīng)有的積極性,不利于該工作的開展。所以,政府應(yīng)加大土地確權(quán)登記和相關(guān)法律知識的宣傳力度,在進行承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記時注意工作方法,多和農(nóng)民們溝通宣傳,讓他們充分了解國家的土地政策,讓農(nóng)民意識到土地確權(quán)登記是為了保護自己的土地權(quán)益,是為了強化他們的家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位,是維護自己利益的事。

      4 結(jié)語

      土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán),是農(nóng)民對土地享有的權(quán)利。對它進行確權(quán)登記,體現(xiàn)了國家對農(nóng)民土地利益的保護由行政保護趨向法律保護,在法律上確認農(nóng)民對土地的各項權(quán)利,體現(xiàn)了我們國家對“三農(nóng)”問題一如既往的重視,體現(xiàn)了國家積極改革和完善現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度的決心。在當(dāng)前國家提出“三權(quán)分置”政策的大背景下,土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記發(fā)揮著先導(dǎo)和基礎(chǔ)性作用。它是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展邁向市場化、產(chǎn)業(yè)化的一個縮影。它保護了農(nóng)民的土地權(quán)益,加強政府對土地的綜合管理,穩(wěn)定了現(xiàn)有的承包關(guān)系,促進了土地的流轉(zhuǎn),是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。

      基金項目:本文系湖南省大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實驗計劃項目——論土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記的法律影響(編號:743)、婁底市科技局項目——“湘中地區(qū)土地確權(quán)登記中的相關(guān)法律問題研究”的階段性成果。

      參考文獻

      [1]何虹,許玲.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度的法律完善[J].農(nóng)村經(jīng)濟.2013(6).

      [2]王利明.物權(quán)法[M].北京:中國人民大學(xué)出版社.2015:234-238.

      [3]趙芳.我國土地登記制度研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文.2004.

      [4]焦富民.“三權(quán)分置”視域下承包土地經(jīng)營權(quán)抵押制度之構(gòu)建[J].政法論壇.2016(6).

      [5]王丹.三權(quán)分置背景下的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記制度:現(xiàn)實困境與出路[J].普洱學(xué)院學(xué)報.2016(5).

      作者簡介:

      戴念邦(1995-),男,湖南岳陽人,湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2013級學(xué)生畢業(yè)生;王駿(1997-),男,湖南湘潭人,湖南人文科技學(xué)院法學(xué)院法學(xué)專業(yè)2015級本科生。

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