范明麗

2019年9月10日，廣東省東莞市發(fā)展和改革局、市教育局、市財(cái)政局共同發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范我市幼兒園收費(fèi)管理的通知》（下稱《通知》）?！锻ㄖ分饕_定了從2020年1月1日起，東莞市民辦幼兒園保育教育費(fèi)（簡(jiǎn)稱保教費(fèi)）實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，同時(shí)取消民辦幼兒園收費(fèi)備案制度，并規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)助的普惠性民辦幼兒園在與政府合同約定的最高標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)收取費(fèi)用。有觀點(diǎn)認(rèn)為這是自2018年11月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（簡(jiǎn)稱《學(xué)前深改意見》）大范圍整治民辦幼兒園、限定民辦幼兒園收費(fèi)后，地方政府首次釋放讓民辦幼兒園定價(jià)回歸市場(chǎng)調(diào)節(jié)的信號(hào)。那么，《通知》的出臺(tái)是否意味著民辦幼兒園政策的松動(dòng)？政府在民辦幼兒園發(fā)展中究竟扮演著怎樣的角色，后續(xù)將如何對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行布局和管理？如何規(guī)范民辦幼兒園的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、資產(chǎn)管理？

首先，《通知》的出臺(tái)并不意味著民辦幼兒園政策的松動(dòng)。通過分析政策全文可知，《通知》與《學(xué)前深改意見》的政策精神并不矛盾，而是一脈相承的。目前從產(chǎn)權(quán)歸屬、投入來源和收費(fèi)政策三個(gè)方面綜合來看，我國幼兒園大致可以分為公辦幼兒園、公辦性質(zhì)幼兒園、非營利性民辦幼兒園（主要包括普惠性民辦幼兒園，理論上也包括收費(fèi)高于當(dāng)?shù)仄栈輼?biāo)準(zhǔn)，但不以盈利為目的的民辦幼兒園）和營利性民辦幼兒園四大類。其中，公辦和公辦性質(zhì)幼兒園、普惠性民辦幼兒園（包括小區(qū)配套園）屬于普惠性質(zhì)的幼兒園，這類幼兒園符合政府辦園標(biāo)準(zhǔn)，面向社會(huì)大眾招生，收費(fèi)實(shí)行政府定價(jià)或接受政府指導(dǎo)價(jià)。《通知》中所提到的保教費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的民辦幼兒園，特指第四類幼兒園，即營利性民辦幼兒園。

從全國范圍來看，營利性民辦幼兒園的占比將來會(huì)有多大呢？按照《學(xué)前深改意見》提出的“到2020年，全國學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%”可以初步測(cè)算出，將來真正實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的營利性民辦幼兒園在園幼兒比例約為幼兒園適齡兒童數(shù)的5%，屬于少量、面向差異化的學(xué)前教育供給。這基本符合我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展在滿足廣大人民群眾基本需求的基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)力量進(jìn)一步滿足部分群體多樣化需求的原則。對(duì)這部分幼兒園收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，與《學(xué)前深改意見》中要求各地對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行分類管理的政策一脈相承。依據(jù)這一系列的規(guī)定，營利性民辦幼兒園獲得了政策認(rèn)可，明確了“高質(zhì)量才是高收費(fèi)基礎(chǔ)”的政策期待，更需要練好內(nèi)功，真正滿足家長的差異化需求，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

其次，政府在民辦幼兒園發(fā)展中扮演著“看得見的手”的宏觀調(diào)控角色?！吨腥A人民共和國民辦教育促進(jìn)法》明確指出，國家對(duì)民辦教育實(shí)行積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理的方針。2010年以來，從中央到地方的相關(guān)政策都明確提出要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)”發(fā)展學(xué)前教育。從各地的相關(guān)政策規(guī)定來看，不乏將“政府主導(dǎo)”的概念同辦園體制相聯(lián)系，導(dǎo)致過分強(qiáng)調(diào)政府在辦園方面的主導(dǎo)責(zé)任，將“政府主導(dǎo)”窄化為“政府辦園”，這在一定程度上弱化了各級(jí)政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中其他方面的職能。

《學(xué)前深改意見》指出各地要把發(fā)展普惠性學(xué)前教育作為重點(diǎn)任務(wù)，結(jié)合本地實(shí)際，著力構(gòu)建以普惠性資源為主體的辦園體系，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)高收費(fèi)民辦幼兒園占比偏高的局面;要積極扶持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)，規(guī)范營利性民辦幼兒園發(fā)展，滿足家長不同選擇性需求?？梢?，政府在民辦幼兒園發(fā)展中承擔(dān)著統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、分類管理、質(zhì)量保障和督導(dǎo)評(píng)估等方面的重要職能，其所扮演的具體角色也因民辦幼兒園是否營利而有差異。對(duì)于營利性民辦幼兒園來說，政府要正確引導(dǎo)，規(guī)范管理，遏制其過度逐利行為;對(duì)于非營利的普惠性民辦幼兒園來說，政府則進(jìn)一步承擔(dān)著完善認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和扶持政策，并通過購買服務(wù)、綜合獎(jiǎng)補(bǔ)、優(yōu)惠劃撥土地、減免租金和稅收、派駐公辦教師、培訓(xùn)教師、教研指導(dǎo)等方式支持其發(fā)展的職能。

再次，政府將通過政策引導(dǎo)、財(cái)政支持、分類管理等手段對(duì)民辦幼兒園進(jìn)行布局和管理。教育部發(fā)布的《2018年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，當(dāng)年全國共有幼兒園26.67萬所，學(xué)前教育入園幼兒1863.91萬人，在園幼兒4656.42萬人。其中，民辦幼兒園16.58萬所，比上年增加5407所，其占全國比例的62.16%?！秾W(xué)前深改意見》提出按照實(shí)現(xiàn)普惠目標(biāo)的要求，公辦幼兒園在園幼兒占比偏低的省份要逐步提高公辦幼兒園在園幼兒占比，到2020年全國原則上達(dá)到50%，各地可以從實(shí)際出發(fā)確定具體發(fā)展目標(biāo)。

不可否認(rèn)，民辦幼兒園在我國學(xué)前教育普及發(fā)展中一度發(fā)揮并仍將發(fā)揮重要作用，然而結(jié)合現(xiàn)有民辦幼兒園在園幼兒占比和《學(xué)前深改意見》中關(guān)于調(diào)整辦園結(jié)構(gòu)的目標(biāo)來看，民辦幼兒園已經(jīng)度過了前幾年急速擴(kuò)張的風(fēng)口期，今后需要走內(nèi)涵發(fā)展之路才能站穩(wěn)腳跟?！秾W(xué)前深改意見》提出要規(guī)范發(fā)展民辦幼兒園，穩(wěn)妥實(shí)施分類管理，要求現(xiàn)有民辦幼兒園根據(jù)舉辦者申請(qǐng)，限期歸口進(jìn)行非營利性民辦幼兒園或營利性民辦幼兒園的分類登記，并制定民辦幼兒園分類管理實(shí)施辦法，明確分類管理政策。可見，政府后續(xù)一方面會(huì)繼續(xù)加大扶持力度，引導(dǎo)社會(huì)力量更多舉辦普惠性幼兒園，擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源;另一方面也會(huì)對(duì)營利性民辦幼兒園的收費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由幼兒園根據(jù)辦園成本和辦園質(zhì)量等情況合理確定，并依法加強(qiáng)對(duì)民辦幼兒園收費(fèi)的價(jià)格監(jiān)管。

最后，政府將持續(xù)遏制過度逐利行為，規(guī)范民辦幼兒園的財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度。2011年國家發(fā)展改革委、教育部和財(cái)政部聯(lián)合頒布的《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》規(guī)定，民辦幼兒園保教費(fèi)、住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由幼兒園按照《民辦教育促進(jìn)法》及其實(shí)施條例規(guī)定，根據(jù)保育教育和住宿成本合理確定，報(bào)當(dāng)?shù)貎r(jià)格主管部門、教育行政部門備案后執(zhí)行。享受政府財(cái)政補(bǔ)助（包括政府購買服務(wù)、減免租金和稅收、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師、安排專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金、優(yōu)惠劃撥土地等）的民辦幼兒園，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)部門以合同約定等方式確定最高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由民辦幼兒園在最高標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)制定具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)當(dāng)?shù)貎r(jià)格、教育、財(cái)政部門備案后執(zhí)行。民辦幼兒園的保教費(fèi)、住宿費(fèi)收入納入經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)管理。這一規(guī)定確立了民辦幼兒園定價(jià)的基本原則，為民辦幼兒園依據(jù)市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行和發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)。

可以說，2011年之后民辦幼兒園的快速發(fā)展正是得益于《民辦教育促進(jìn)法》和《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》這樣的制度基礎(chǔ)。然而，由于民辦幼兒園市場(chǎng)機(jī)制的配套體系不完善，尤其是學(xué)前教育收益的長期性、學(xué)前教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，以及家長對(duì)此類權(quán)威信息獲取途徑的嚴(yán)重不足，導(dǎo)致很多地區(qū)民辦幼兒園罔顧教育規(guī)律，走上資本化運(yùn)作的道路。對(duì)于民辦幼兒園，《學(xué)前深改意見》強(qiáng)調(diào)的是規(guī)范發(fā)展，遏制過度逐利行為，要求民辦幼兒園依法建立財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)和資產(chǎn)管理制度，并按照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)賬簿，每年依規(guī)向當(dāng)?shù)亟逃?、民政或市?chǎng)監(jiān)管部門提交經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)報(bào)告。社會(huì)資本不得通過兼并收購、受托經(jīng)營、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式，控制國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園。民辦幼兒園一律不準(zhǔn)單獨(dú)或作為一部分資產(chǎn)打包上市，上市公司不得通過股票市場(chǎng)融資投資營利性幼兒園，不得通過發(fā)行股份或支付現(xiàn)金等方式購買營利性幼兒園資產(chǎn)。

總之，雖然《通知》提出民辦幼兒園實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，同時(shí)取消民辦幼兒園收費(fèi)備案制度，但這一規(guī)定與《學(xué)前深改意見》中營利性民辦園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由幼兒園自主決定的規(guī)定其實(shí)是一脈相承。政府依法加強(qiáng)對(duì)民辦園收費(fèi)的價(jià)格監(jiān)管，堅(jiān)決抑制過高收費(fèi)的政策并未松動(dòng)，民辦園找準(zhǔn)市場(chǎng)定位，堅(jiān)持內(nèi)涵發(fā)展才能走得長遠(yuǎn)。

（作者系河北大學(xué)教育學(xué)院學(xué)前教育系主任）

責(zé)任編輯：王妍妍