我國民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新

【摘要】：當(dāng)前我國民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制還未突破普通高校管理模式的藩籬，而且在這種“藩籬”之下，民族院校的發(fā)展更加舉步維艱。本文在分析委屬民族高校領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，對民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新提出了一些建議。

【關(guān)鍵詞】：民族院校 領(lǐng)導(dǎo)體制 創(chuàng)新

我國目前有6所國家民委直屬的民族高等院校，與普通高校相比，委屬民族高校的政治地位、培養(yǎng)任務(wù)及服務(wù)職能都有其特殊性，這就決定了民族高校的管理也更復(fù)雜，不能簡單照搬部屬高校的管理模式，委屬民族高校的管理，要創(chuàng)新其領(lǐng)導(dǎo)體制：外部領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該擺脫“治校”是一個縱向管理的尷尬局面，“治?！笔且粋€領(lǐng)土管理;其內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體系需要克服外部領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，以維護(hù)普通大學(xué)的共性。

一、民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制概述

（一）領(lǐng)導(dǎo)體制與管理體制

領(lǐng)導(dǎo)不同于管理，領(lǐng)導(dǎo)體制不等于管理體制。我國高校存在著領(lǐng)導(dǎo)體制與管理體制不分的狀況，事實(shí)上，學(xué)者們也很少區(qū)分。體制簡單來理解就是組織機(jī)構(gòu)和組織運(yùn)行的規(guī)范的統(tǒng)一，比較廣泛被接受的定義是指國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理權(quán)限劃分及其相應(yīng)關(guān)系的制度。領(lǐng)導(dǎo)體系和管理體系都屬于組織體系的一部分。領(lǐng)導(dǎo)體系是相對獨(dú)立的決策、指揮、監(jiān)督和其他領(lǐng)導(dǎo)活動組織系統(tǒng)的具體體系或體系;管理系統(tǒng)是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成，即采用何種組織形式以及如何將這些組織形式結(jié)合成為一個合理的有機(jī)系統(tǒng)，并以怎樣的手段、方法來實(shí)現(xiàn)管理的任務(wù)和目的。兩者之間的關(guān)系是管理系統(tǒng)范圍更廣，它包含領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)，領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)是高級的管理系統(tǒng)。主要區(qū)別在于領(lǐng)導(dǎo)體制更強(qiáng)調(diào)基于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限劃分的各種領(lǐng)導(dǎo)體系和制度，管理體制強(qiáng)調(diào)組織體系宏觀運(yùn)作的程序控制規(guī)范。表現(xiàn)為規(guī)范的內(nèi)容不同，調(diào)整的關(guān)系不同，權(quán)力主體不同，以及保障的權(quán)力和采用的決策方式不同。

（二）高校領(lǐng)導(dǎo)體制

我國現(xiàn)行的普通高校的領(lǐng)導(dǎo)體制是政府主導(dǎo)型的領(lǐng)導(dǎo)體制，可從高校內(nèi)外兩個層面來看：從外部看，教育部和地方教育部門代表政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理各大學(xué)，各自行使權(quán)力并承擔(dān)責(zé)任。外部領(lǐng)導(dǎo)體制主要解決了國家黨執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)權(quán)分配和高校基本運(yùn)作模式的問題，即黨、政府與大學(xué)的關(guān)系，它是高等教育行政領(lǐng)導(dǎo)體制的核心和方向;從內(nèi)部來看，內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是學(xué)校在獲得學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)之后對自身層面的內(nèi)部制度安排和設(shè)計，它解決了大學(xué)內(nèi)部，學(xué)術(shù)界和行政界之間黨和政府之間的權(quán)利分配和基本運(yùn)作。

委屬民族院校是我國高等教育系統(tǒng)中的特殊群體。從外部教育領(lǐng)導(dǎo)體制來看，委屬民族院校主管部門為國家民委，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和運(yùn)作模式同普通高校有差異，從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制來看，雖然同普通高校一樣施行實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，但因受歷史慣性、民族政策、外部領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，內(nèi)部權(quán)力分配及組織構(gòu)成制度安排也與普通高校有所不同。

二、委屬民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀

（一）外部領(lǐng)導(dǎo)體制現(xiàn)狀

與教育部下屬的機(jī)構(gòu)相比，高等教育管理系統(tǒng)實(shí)行了中央和地方的管理制度。委屬民族院校外部領(lǐng)導(dǎo)層級更復(fù)雜，社會對其的影響和監(jiān)督也有限。具體來說，它有以下特點(diǎn)：

1.受國家民委的直接管理

國家民委設(shè)置教育科技司，直接負(fù)責(zé)和管理民族院校，相對于普通高校，民族院校更類似于一個行政單位，政府與民族院校校之間的更多的體現(xiàn)為控制與被控制，指揮與服從，領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。高度集中的領(lǐng)導(dǎo)體制壓制了民族院校的辦學(xué)自主權(quán)，高校職能發(fā)揮受到重重限制，資源的配置沒有達(dá)到最大化利用。

2.受多重領(lǐng)導(dǎo)的制約

部屬院校只有一個教育主管部門——教育部，地方高校有兩個主管部門——教育部和省級政府教育主管部門，委屬民族高校則至少受三重領(lǐng)導(dǎo)——國家民委、教育部、省級政府教育主管部門，國家民委擁有對民族院校的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、資源配置權(quán)，教育部則對其教育、教學(xué)進(jìn)行監(jiān)督評估，省級政府教育廳對其專業(yè)設(shè)置、招生規(guī)模、質(zhì)量評估、教師職稱評定也擁有統(tǒng)籌權(quán)。從理論上講，國家建立民族院校的行政管理，實(shí)行縱向管理，以強(qiáng)調(diào)人事維護(hù)和財務(wù)獨(dú)立。它將擺脫地方政府的干預(yù)，加強(qiáng)民族院校的獨(dú)立性，更好地促進(jìn)民族高校的發(fā)展。民族院校本應(yīng)該享受部署院校垂直管理的便捷，然而實(shí)際上在其主要功能教育教學(xué)上卻淪為屬地管理，甚至在教師職稱晉升機(jī)會方面，省級教育主管部門照顧更多的是省屬高校，委屬民族院校只能淪為“替補(bǔ)”。多重的領(lǐng)導(dǎo)意味著更多的行政約束與行政干預(yù)，也意味“找不到北”和運(yùn)行效率的降低。

3.受到社會組織影響和監(jiān)督有限

社會組織作為政府與大學(xué)之間的第三方力量，它可以承擔(dān)高等教育的決策咨詢、大學(xué)撥款、質(zhì)量評估和信息服務(wù)等不同智能，它的出現(xiàn)在一方面協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)了高等教育管理的宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，另一方面也履行著對高校進(jìn)行監(jiān)督的職能，從當(dāng)前發(fā)展趨勢來看，社會中介組織和其他利益相關(guān)者對大學(xué)的影響也越來越大，它的發(fā)展壯大無疑對高校健康運(yùn)行起著積極作用。民族院校作為少數(shù)有代表性的高校，其本身就獲得了一層“有色玻璃”。民族院校在作為樣本的代表性以及它作為研究對象的便捷性上都不容易進(jìn)入社會組織和其他利益相關(guān)者關(guān)注范圍。

（二）內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀

從內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的角度看，國家高校與普通高校一樣，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行主體責(zé)任制。目前高校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制主要由三部分組成：一是黨委制度，包括黨委，常委會及各職能部門，二是行政系統(tǒng)，包括學(xué)校委員會及其各職能部門。第三是學(xué)術(shù)體系，包括學(xué)術(shù)委員會，學(xué)位委員會和教學(xué)指導(dǎo)委員會。從領(lǐng)導(dǎo)層級來看，有的高校分為校、院兩級，也有的高校分為校、院、系三級。從權(quán)利結(jié)構(gòu)的角度來看，它一般分為四種類型：政治權(quán)利，行政權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)利。政治權(quán)利占據(jù)核心地位，行政權(quán)力起主導(dǎo)作用，學(xué)術(shù)權(quán)力起次要作用，民主權(quán)利發(fā)揮輔助作用。民族院校擁有與普通高校的相同的治理主體，但是其權(quán)力大小所占比重有很大的不同。

1.政治和政黨權(quán)利的主導(dǎo)地位更為突出。

青年學(xué)生思維活躍，接受新事物的能力強(qiáng)，充滿激情和理想，但是看問題比較片面，同時做事也比較草率、容易沖動。民族高校的生源來自祖國四面八方，宗教信仰、生活習(xí)慣都有很大的不同，其發(fā)生沖突和不穩(wěn)定性的因素較為明顯，在保持民族高校穩(wěn)定的政策下，密切關(guān)注民族大學(xué)生的思想傾向和行為。同時高校作為育人的場所，學(xué)生的一言一行都受到老師的影響，民族高校的教師也要求要有很高的政治敏感度。為抵制各種不良思想對師生的影響，警惕和防范境內(nèi)外敵對勢力的滲透，就必須依靠政治和政黨權(quán)利的作用。因此，政治和政黨權(quán)利在民族高校的地位更加突出。

2.受外部集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響更加嚴(yán)重

我國委屬民族院校自建立初就形成了一種集權(quán)慣性。民族院校的建立本身就是國家意志體現(xiàn)，最初是以培養(yǎng)少數(shù)民族干部為主要任務(wù)，自建立之初就反映出集中力量辦大事的特征，委屬民族院校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制受外部領(lǐng)導(dǎo)體制的影響也被刻上了深刻的集權(quán)烙印。20世紀(jì)90年代高校的“學(xué)術(shù)調(diào)整”打破了舊的“分割與部門教育”體系，標(biāo)志著中國高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生了歷史性的深刻變革。高校的自主權(quán)得到強(qiáng)化，脫離了部門的直接控制，高校內(nèi)部集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的慣性也得到了一定的遏制，這次，共有31個省，自治區(qū)，直轄市和中央政府50所大學(xué)參加了調(diào)整，但全國高校都有自己獨(dú)特的地位。并未參與這次變革，其集權(quán)性質(zhì)并未發(fā)生變化。再者，民族院校以穩(wěn)定為先，在集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)模式下，有利于各民族師生的融洽，在維穩(wěn)的大旗下，民族院校集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)模式也并不敢輕易變革。

3.學(xué)術(shù)權(quán)力被行政權(quán)力擠占

附屬民族院校的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制是黨和政府主導(dǎo)的典型模式。政治權(quán)力和行政權(quán)力取代學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力被削弱。黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下的國立高校已成為政府機(jī)構(gòu)，偏離了高校作為學(xué)術(shù)組織的基本屬性。1998年通過的“高等教育法”第42條明確規(guī)定：“高等學(xué)府設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會，負(fù)責(zé)審查學(xué)科，專業(yè)設(shè)置，教學(xué)和教學(xué)研究計劃，并評估學(xué)術(shù)和科研成果?！苯?jīng)過十幾年的實(shí)踐，學(xué)術(shù)委員會并未從根本上改變高校行政權(quán)力泛化的局面，集權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下的民族院校更是如此。

三、委屬民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制的創(chuàng)新

在當(dāng)前歷史條件下，必須樹立新理念和新領(lǐng)導(dǎo)觀來構(gòu)建高效的民族院校領(lǐng)導(dǎo)體制。在外部領(lǐng)導(dǎo)體制方面，我們應(yīng)該逐步改變經(jīng)營國家高等教育機(jī)構(gòu)的概念，作為國家工作的一部分。在確保黨對民族院校的絕對領(lǐng)導(dǎo)前提下，學(xué)校的治理應(yīng)該按教育規(guī)律辦事。在內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制方面，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的主體責(zé)任制的前提下，科學(xué)地建立制度，理順高校內(nèi)部權(quán)力體系關(guān)系，構(gòu)建高效的工作關(guān)系模式。

（一）加強(qiáng)部委并行領(lǐng)導(dǎo)的模式

民族院校學(xué)術(shù)科研能力不足的主要原因一方面在歸于其生源質(zhì)量，但是另一方面，其受多重領(lǐng)導(dǎo)體制的影響絕對不可忽視。民族院校因受民族政策影響，財政撥款相對充裕，辦學(xué)條件、福利待遇相對更好，理應(yīng)吸引更多優(yōu)秀的學(xué)者前往，而事實(shí)上，省級教育主管部門在博士點(diǎn)建設(shè)、學(xué)科平臺設(shè)置、職稱評審名額等方面更加傾向于省屬院校及部屬院校。所以，當(dāng)前委屬民族院校的外部領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)該突破省級教育主管部門對其教育教學(xué)的控制，實(shí)行民委與教育部并行領(lǐng)導(dǎo)，民委管學(xué)校的黨政干部人事任免、財政撥款，教育部應(yīng)加強(qiáng)對民族院校的教學(xué)和學(xué)科建設(shè)的支持力度，減少地方政府及省級教育主管部門對委屬民族院校的干預(yù)。

（二）加快民族院校院系為辦學(xué)實(shí)體的進(jìn)程

根據(jù)組織管理學(xué)中的分層管理，為管理對象設(shè)計相應(yīng)的管理級別可以實(shí)現(xiàn)管理優(yōu)化，提高管理效率，減少管理資源的浪費(fèi)。建立高校院系，實(shí)行分權(quán)集中的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以縮小管理范圍，降低高校教學(xué)和科研等行政事務(wù)管理的重點(diǎn)。它還可以調(diào)動基層工作各方面的積極性，提高學(xué)校運(yùn)作的效率。相較于普通高校，委屬民族院校學(xué)院并未成為辦學(xué)實(shí)體。學(xué)院的人、財、物權(quán)都在學(xué)校一級，教師的績效工資也是由學(xué)校來評定，學(xué)院舉辦活動的經(jīng)費(fèi)都需要向上級申請，學(xué)院無權(quán)自行招聘教師，而在部屬院校，這一切都是院級單位最基本的權(quán)利。一般來說，大學(xué)教授和其他學(xué)術(shù)人員在大學(xué)的基層部門工作。大學(xué)這種“沉重的”現(xiàn)象要求大學(xué)的力量必須向下移動，教師在辦學(xué)中的作用必須分開。同時，機(jī)關(guān)必須改變其工作方式，改變其服務(wù)命令。目前，民族院校迫切需要轉(zhuǎn)變思想觀念，分散權(quán)力，制定切實(shí)可行的措施，理順學(xué)校，院系和部門之間的關(guān)系。把學(xué)院的人員，財務(wù)和教材的自主權(quán)付諸實(shí)踐，充分調(diào)動了教職員工的積極性，讓學(xué)院真正成為一個整合了教學(xué)，研究，財務(wù)和人員等適當(dāng)權(quán)力的學(xué)校實(shí)體。

（三）建立校級為權(quán)力中心的教授委員會

普通高校基層的學(xué)術(shù)權(quán)與行政權(quán)相對分離，促進(jìn)了學(xué)術(shù)民主，但民族院校由于行政權(quán)力相對集中，學(xué)術(shù)權(quán)力僅僅存在于學(xué)院級，未能形成制約行政權(quán)力的學(xué)術(shù)權(quán)力，所以設(shè)置以校級為權(quán)力中心的教授委員會以加強(qiáng)學(xué)術(shù)權(quán)力的影響力，校級教授委員會的作用是直接處理各院系的學(xué)術(shù)事務(wù)，除保障學(xué)術(shù)權(quán)力外而且還兼有重大行政權(quán)力行使，重大問題的決策審核權(quán)。教授委員會領(lǐng)導(dǎo)必須參與學(xué)校黨委會決策，黨委會決議必須提交到教授委員會會議審核，其審核范圍包括學(xué)校的發(fā)展與規(guī)劃，資助投融資計劃，學(xué)科專業(yè)設(shè)置與調(diào)整，教師隊(duì)伍建設(shè)與規(guī)劃，校長選拔與評估。教學(xué)委員會制度與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的主要責(zé)任制不矛盾。它還可以更好地解決民族院校內(nèi)部管理中決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制相互協(xié)調(diào)的問題。

（四）建立有效的問責(zé)機(jī)制，確保師生民主參與權(quán)

任何權(quán)利都是強(qiáng)制性的和主導(dǎo)的學(xué)校所擁有的權(quán)利也不例外，這使得大學(xué)教育問責(zé)制（高中利益相關(guān)者）——教師、學(xué)生，家長，社會組織，政府部門和其他組織或個人與學(xué)校處于相對不平等的地位。民族院校內(nèi)部集權(quán)趨勢相對比較嚴(yán)重，學(xué)校主體少數(shù)民族學(xué)生和教師的知情權(quán)與參與權(quán)并未得到有效保證，這是與高校的內(nèi)源式民主的意識和精神不相匹配的，它也不能反映對少數(shù)民族教師和學(xué)生的尊重。民族學(xué)院和大學(xué)本身對問責(zé)制和民主治理有著內(nèi)在的需求。在制度方面，國家高校的主體，特別是最直接負(fù)責(zé)的少數(shù)民族學(xué)生和教師，保障知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展全過程的權(quán)利，這不僅是民主治理價值的追求，也是民族高校長期和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

【參考文獻(xiàn)】

【1】伊繼東， 王飛. 大學(xué)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制與管理體制概念辨析[J]. 煤炭高等教育，2007，04：5-7.

【2】王綻蕊. 試論地方特色公立高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建——以北京市屬普通高校為例[J].北京教育（高教版），2009（11）： 55-57.

【3】路云平. 對完善我國高校領(lǐng)導(dǎo)體制的幾點(diǎn)思考[J]. 學(xué)校黨建與思想教育，2011（19）： 61-62.

【4】畢憲順，趙鳳娟，甘金球. 教授委員會：學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)的高校內(nèi)部管理體制[J]. 教育研究，2011（09）： 45-50.

【5】陳立志，張銳. 論高校內(nèi)部“治理結(jié)構(gòu)”的完善與優(yōu)化[J]. 攀枝花學(xué)院學(xué)報， 2012（02）： 66-71.

【6】徐木興. 高校教育問責(zé)制實(shí)施途徑研究[J]. 高等農(nóng)業(yè)教育， 2006（10）： 20-22.

作者簡介：姓名：廖萌 性別：女 學(xué)歷：武漢工程大學(xué)研究生 方向：教育管理方向 武漢工程大學(xué)