城市地下空間開發(fā)多元化投融資模式分析

金海英

【摘要】籌集資金是城市地下空間開發(fā)利用中的主要環(huán)節(jié)，由于地下空間開發(fā)的投資額度高、投資回收期長、投資開發(fā)之后具有不可逆性等特點(diǎn)。因此，依靠傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資的模式難以滿足地下空間的開發(fā)所需，政府主導(dǎo)下的地下空間開發(fā)多元化投融資模式正是解決問題的有效途徑。本文通過詳細(xì)分析城市地下空間技術(shù)開發(fā)的特點(diǎn)、發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，提出將PPP、BOT、TOT、PFI等多元化投融資模式運(yùn)用到地下空間開發(fā)項(xiàng)目中，來豐富地下空間技術(shù)開發(fā)的資金源頭。

【關(guān)鍵詞】城市地下空間技術(shù)開發(fā);投融資模式;多元化

引言

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市用地面積日益緊張、環(huán)境惡化、交通擁堵等問題不斷產(chǎn)生。城市地下空間技術(shù)的開發(fā)和利用是解決各類問題的有效途徑和辦法。隨著我國各大城市的地下空間開發(fā)項(xiàng)目的進(jìn)展和運(yùn)行，城市問題已經(jīng)得到了逐步的緩解和改善。但是，由于城市地下空間開發(fā)項(xiàng)目的建設(shè)周期長、所需資金量大、投資回收期長等特點(diǎn)，資金問題始終制約著我國城市地下空間開發(fā)的進(jìn)行。以政府為主導(dǎo)，結(jié)合多元化投融資模式共同進(jìn)行城市地下空間的開發(fā)是有效地解決途徑。

1城市地下空間開發(fā)投融資模式認(rèn)知基礎(chǔ)

1.1投融資模式

投資一般是指經(jīng)濟(jì)主體為了在特定時期內(nèi)收獲利益（或者資金增值），在特定時期內(nèi)向特定領(lǐng)域投放一定數(shù)額的資金或者等價的實(shí)物的經(jīng)濟(jì)行為。融資是指供給者提供資金給需求者的過程，一般是指企業(yè)為了發(fā)展進(jìn)行資金借貸或者有償籌集的活動。投融資指的是二者合一，即資金的投入與融通，投融資模式指的是對于某類擁有共同特點(diǎn)的投資項(xiàng)目進(jìn)行投資融資過程中可供參考或者重復(fù)運(yùn)用的方案。

1.2城市地下空間開發(fā)

地下空間包括土層或巖層中天然形成的或是經(jīng)人工開鑿形成的位于地表以下的空間，即在土層或巖層中天然的或人工開發(fā)的空間統(tǒng)稱為地下空間。城市地下空間是指城市在發(fā)展過程中規(guī)劃、開發(fā)和建設(shè)的地下空間。隨著我國城市人口的增長，土地資源日趨緊張，城市空間在開發(fā)過程中也遵循了地上空間和地下空間共同開發(fā)的原則，并進(jìn)行有條件的小規(guī)模重點(diǎn)開發(fā)。隨著我國對城市地下空間開發(fā)利用需求的不斷增長，地下軌道交通、地下能源庫、地下商城、地下停車場、人行地道、地下管線等設(shè)施被越來越多的開發(fā)和利用起來。

2實(shí)踐中存在的問題

在城市地下空間技術(shù)開發(fā)投融資的實(shí)踐過程中，面臨著許多急須解決的問題： 投資主體單一、運(yùn)營方式守舊、法規(guī)建設(shè)滯后。

首先從研究投資主體單一方面來分析，我國地下空間技術(shù)開發(fā)的資金來源主要是政府財(cái)政投入、城市公共建設(shè)費(fèi)等，這些資金的總額與地下空間技術(shù)開發(fā)所需的總費(fèi)用相比杯水車薪。另一種方式是商業(yè)銀行貸款、外資等間接融資渠道，這種渠道貸款期限短，但與地下空間技術(shù)的建設(shè)周期相互矛盾，金融風(fēng)險過大，甚至?xí)l(fā)生地方政府信用危機(jī)。由于市場經(jīng)濟(jì)在我國起步較晚，而地下空間技術(shù)開發(fā)的市場化經(jīng)營更是從沒出現(xiàn)過，因此，地下空間技術(shù)市場化管理更是面臨眾多挑戰(zhàn)。而政府在城市公共設(shè)施建設(shè)中的特點(diǎn)：高投入、低效率、資源的高消耗，已經(jīng)演變成為世界性問題。

其次從運(yùn)營方式守舊來分析，我國城市地下空間開發(fā)的項(xiàng)目基本由政府機(jī)關(guān)或其委托的單位進(jìn)行開發(fā)、運(yùn)營和之后的維護(hù)工作，而不會按照企業(yè)化或者市場化的規(guī)律進(jìn)行管理。由于缺乏地下空間開發(fā)統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，以及目前在地下空間開發(fā)中僵化、守舊的體制以及方法，導(dǎo)致大多公共項(xiàng)目處于虧損或者維護(hù)不善的經(jīng)營狀態(tài)。這中情況不僅造成了資金的浪費(fèi)和地下空間資源的破壞，也嚴(yán)重影響了投資者的信心，使得項(xiàng)目開發(fā)的融資變得困難。

最后從法規(guī)建設(shè)滯后方面來分析，通過對我國城市地下空間與較早開發(fā)地下空間的西方國家相對比，可以看出我國地下空間立法層面設(shè)置的不足。目前，我國已頒布的物權(quán)法中，對于地下空間的所有權(quán)及使用權(quán)沒有明確的界定，導(dǎo)致地下空間開發(fā)過程中，出現(xiàn)了不確定因素。產(chǎn)權(quán)的不明晰，導(dǎo)致無法充分調(diào)動投資者的積極性，影響了投融資的進(jìn)行。

3地下空間開發(fā)投融資模式

3.1政府投融資模式

這種模式是指政府作為投資的主體，利用財(cái)政資金，統(tǒng)一協(xié)調(diào)并且組織實(shí)施城市公共設(shè)施建設(shè)，并由政府做為擔(dān)保人，開展一系列重大的引資融資活動。

如：慕尼黑市的城市地鐵建設(shè)和維護(hù)工作，投資的50%來源為聯(lián)邦政府，其中的30%為巴伐利亞州政府，剩余20%為市政府。車廂的購買由地鐵公司墊資，之后由聯(lián)邦政府和州政府進(jìn)行總額50%的補(bǔ)貼。同時，新加坡政府更加重視城市軌道交通公共建設(shè)的社會效益。城市地鐵建設(shè)主要依靠政府出資，融資途徑過于有限，建設(shè)投資基金壓力較大。面對這種困難，新加坡政府的應(yīng)對辦法是：將商業(yè)業(yè)態(tài)劃分為休閑娛樂、零售服務(wù)等，通過將出入口和人行通道與地上部分連通，地上和地下商業(yè)業(yè)態(tài)相互提攜、互為補(bǔ)充。

3.2市場化投融資模式

這種模式是指企業(yè)本著盈利的目的，以項(xiàng)目收益或者企業(yè)信用為基礎(chǔ)，通過商業(yè)貸款和發(fā)行股票等方式做為手段，籌資融資并加以運(yùn)用的資金籌措活動。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是可以吸引更多投資者參與到項(xiàng)目建設(shè)中，減輕城市政府的財(cái)政支出壓力，更有利于企業(yè)進(jìn)行投資多元化的制度改革，順利實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)換。缺點(diǎn)是融資速度慢、融資金額大、操作環(huán)節(jié)繁多、投入成本過大、融資過程較復(fù)雜。

美國的城市公共設(shè)施建設(shè)為市場競爭，其公共設(shè)施服務(wù)大多由民間提供。美國是少數(shù)將地鐵項(xiàng)目定位為城市公共設(shè)施的國家之一。政府債券是美國城市公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資的最主要手段，而且發(fā)展歷史較長，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)融資的重要組成部分。以私人資本參與地下軌道交通建設(shè)的方式最早運(yùn)用于美國。這種投資的方式代表著地鐵項(xiàng)目的主要資金輸出方可以不單純是政府投資，而是轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌龌顿Y的模式。

4多元化投融資模式分析

隨著多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展和我國資本市場的逐步完善，投資主體多元化已經(jīng)成為了基本的趨勢。在多元化投融資模式當(dāng)中，PPP模式、BOT模式、TOT模式、PFI等模式在近年來被較多的運(yùn)用到了城市地下空間的開發(fā)建設(shè)當(dāng)中。

4.1 PPP模式

PPP模式（Public—Private—Partnership）即公私合營模式，指的是政府與私人組織之間，為了提供特定公共物品或者服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成一種彼此之間伙伴式的關(guān)系。

PPP模式的特點(diǎn)：

（1）政府不需要制定有關(guān)公共服務(wù)的詳細(xì)技術(shù)規(guī)范，只需要對需要得到的服務(wù)成果進(jìn)行描述。

（2）由于PPP模式是一種長期的伙伴關(guān)系，所以在選擇和私人部門進(jìn)行伙伴關(guān)系時，需要慎重。

（3）較之傳統(tǒng)模式而言，PPP模式具有采購過程的靈活性以及類型的多樣性。

城市地下空間的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，雖然具有潛在的利潤，但由于政策及收費(fèi)價格沒有到位等客觀原因，不具備足夠的經(jīng)濟(jì)效益，這類項(xiàng)目可采用PPP模式，政府采用形式各種各樣的扶持措施達(dá)到提高公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)度的目的，吸引私人投資者投資開發(fā)。

4.2 BOT模式

BOT（全稱Build-Operate-Transfer）模式（即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）是政府將一個基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán)授予承包商，再由承包商在特許權(quán)期內(nèi)負(fù)責(zé)該個項(xiàng)目的投資建設(shè)及運(yùn)營，并收回成本、賺取利潤，特許權(quán)期結(jié)束后將項(xiàng)目的所有權(quán)移交政府的一種項(xiàng)目運(yùn)作融資模式。

BOT模式的特點(diǎn)：

（1）無論無追索或是有追索的，舉債不列入國家外債范圍，債務(wù)的償還只能依靠項(xiàng)目的現(xiàn)有現(xiàn)金流量。

（2）項(xiàng)目的承包商在特許時間內(nèi)擁有項(xiàng)目的完整所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。

（3）融資成本高。由于承包商承擔(dān)了項(xiàng)目運(yùn)營中的所有風(fēng)險，所以項(xiàng)目的融資成本較高。

（4）相較與傳統(tǒng)模式，BOT模式的建設(shè)和運(yùn)營效率較高。因此，用戶可以得到更高質(zhì)量的服務(wù)。

（5）BOT模式收入的一般是當(dāng)?shù)刎泿?，如果承包商為外國公司，對于?xiàng)目所在國來說，項(xiàng)目完成后將會有大量外匯流出。

根據(jù)BOT模式的以上特點(diǎn)，結(jié)合其在國內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中運(yùn)用的情況，提出這種模式適用于投資額巨大，建設(shè)周期長具有收費(fèi)機(jī)制的經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性地下空間項(xiàng)目，如地鐵、地下綜合管廊、地下垃圾回收站等。

4.3 TOT模式

TOT模式（Transfer-Operate-Transfer）即移交—經(jīng)營—移交。政府把己經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)營的基礎(chǔ)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)的特許經(jīng)營權(quán)移交給民間投資人，通過在約定期限的經(jīng)營，民間投資人收回全部投資和合理回報(bào)，在特許經(jīng)營期結(jié)束之后，政府將項(xiàng)目的所有權(quán)收回。

TOT模式的特點(diǎn)：

（1）由于TOT模式是將現(xiàn)有已經(jīng)建成的設(shè)施轉(zhuǎn)讓給投資者，不涉及項(xiàng)目的建設(shè)過程，所以吸引外資的成功率高。

（2）可減少政府的財(cái)政壓力。通過TOT模式，政府部門將原項(xiàng)目移交出去之后，能取得一定金額的資金，用于建設(shè)其他項(xiàng)目。

（3）提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理效率。外資或私人資本通過TOT模式獲得了基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)后，必定會運(yùn)用國際上先進(jìn)的運(yùn)營方式和經(jīng)營管理辦法。

根據(jù)TOT模式的特點(diǎn)來看，該模式適用于有資金流入的城市地下空間存量資產(chǎn)項(xiàng)目，如大型公共地下停車場、地下商業(yè)街、地下購物中心、地下物流倉儲系統(tǒng)等。

4.4 PFI模式

PFI（Private Finance Initiative）模式，是指利用私人或私人機(jī)構(gòu)的資金、人員、技術(shù)和管理優(yōu)勢進(jìn)行公共項(xiàng)目的投資、開發(fā)、建設(shè)與經(jīng)營。政府對私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行購買，也可以以合營方式或以授予私營部門收費(fèi)特權(quán)的形式出現(xiàn)。

PFI模式的特點(diǎn)：

（1）適用的領(lǐng)域廣泛。PFI模式不僅可以運(yùn)用于經(jīng)營收益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施，還可以用于非營利性的城市公益項(xiàng)目。

（2）拓寬了投融資的渠道，緩解政府的資金壓力。

（3）轉(zhuǎn)移項(xiàng)目風(fēng)險。

與PPP、BOT、TOT模式相比，PFI模式的優(yōu)勢在于適用范圍廣，除了經(jīng)濟(jì)收益性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目外，還可用于非經(jīng)濟(jì)性的城市公益項(xiàng)目。PFI模式在城市地下空間的建設(shè)中主要有地下公路、地下人行道、人防設(shè)施等。

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