行政公益訴訟中和解的適用問題研究

熊崴

摘要：根據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實施辦法》第十七條的規(guī)定，人民法院審理人民檢察院提起行政公益訴訟案件，不適用調(diào)解。此條規(guī)定變相將行政公益訴訟納入了一般行政訴訟的范圍，即行政公益訴訟案件不屬于特殊的允許調(diào)解的行政訴訟案件范圍——如行政賠償案件、自由裁量權(quán)案件等。對于一般的不適用調(diào)解的行政訴訟案件，在實務(wù)中卻是大量存在通過法院協(xié)調(diào)和解，撤訴結(jié)案的情況。雖然這一現(xiàn)象存在規(guī)避不允許調(diào)解的法律之嫌，但不可否認(rèn)的是，和解可以帶來諸多優(yōu)勢。對于由人民檢察院提起的行政公益訴訟，和解可以減輕檢察院、法院和行政機(jī)關(guān)三個公權(quán)力之間的矛盾，減輕法院的壓力，縮短行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)有補(bǔ)救措施的時間，有利于更快的解決問題。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;和解撤訴;公權(quán)力

Abstract： According to the provisions of Article 17 of the Measures for the Implementation of the Pilot Work of the Peoples Court in Trial of Public Interest Litigation Cases Initiated by the procuratorate， the court shall not apply mediation in the trial of Administrative Public Interest Litigation Cases Initiated by the procuratorate. This stipulates that administrative public interest litigation is included in the scope of general administrative litigation in a disguised way， that is， administrative public interest litigation cases do not belong to the special scope of administrative litigation cases that allow mediation， such as administrative compensation cases， discretion cases， etc. For general administrative litigation cases which are not applicable to mediation， in practice， there are a large number of cases that are withdrawn and settled through court coordination and conciliation.

Keywords： Conciliation and Withdrawal; Public Power; Public Interest

一、一般行政訴訟可以和解的法理基礎(chǔ)

（一）一般行政訴訟不能調(diào)解之緣由

一般情況下，行政訴訟不適用調(diào)解的理由主要有以下三點(diǎn)：

第一，調(diào)解需要兩造對其權(quán)利享有實體上的處分權(quán)，但公權(quán)力是不可以被處分的。行政機(jī)關(guān)為了達(dá)到行政管理目的所做出的行政行為，原本代表的是國家的意志，屬于代理國家來履行職責(zé)。所以，從這個邏輯上看，行政權(quán)屬于國家公權(quán)力。行政機(jī)關(guān)不得自行處分也不享有自主處分權(quán)，法院亦沒有居間調(diào)解的地位。

第二，在行政法的調(diào)整下，行政機(jī)關(guān)作為被告，和原告處于不平等的地位，雙方很難出于平等自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

第三，審查具體行政行為的合法性是行政訴訟的關(guān)鍵。而對于行政行為是否合法，有著明確的事實標(biāo)準(zhǔn)和法律依據(jù)，不存在雙方當(dāng)事人商量的余地。因此，亦不存在法院調(diào)解的空間。

正是因為以上三個理由，使得行政訴訟中調(diào)解程序寸步難行。

（二）一般行政訴訟可以和解之緣由

和解和調(diào)解終究還是不同的，而正是因為這些不同使得和解在行政訴訟中的適用存在可能性和正當(dāng)性。以下對于其不同之處進(jìn)行梳理：

第一，采取和解撤訴結(jié)案的方式，并不是真正的處分公權(quán)力，并不像調(diào)解那樣屬于真正的妥協(xié)，而是以撤訴為“誘惑”從而使行政機(jī)關(guān)更早地實現(xiàn)原告提出的訴求，更快地促進(jìn)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)。

第二，法官在二者中所起的作用有差異[1]。法院調(diào)解，法官不是處在被動的地位，而是應(yīng)當(dāng)主動履行職責(zé)，促進(jìn)調(diào)解的達(dá)成。而對于訴訟和解，法官一般不會主動介入。所以法院實際上處于協(xié)調(diào)地位而不是積極地位，所以即使兩造處于不平等的地位，仍然可以體現(xiàn)雙方較大的自愿。

第三，二者的立法理念迥異。法院調(diào)解不僅關(guān)注當(dāng)事人權(quán)利的自由處分權(quán)，同時也重視法院的職權(quán)行為。其制度的設(shè)計一般較注重圍繞著調(diào)解工作如何有利于法院職能作用的發(fā)揮，相對的法院所承擔(dān)的責(zé)任較重[2]。而訴訟和解則是以當(dāng)事人為核心的，主要從當(dāng)事人自愿達(dá)成合意這個層面來說明問題。不管法官行使職權(quán)有多么積極，終究都只是兩造合意的外因。所以法院在訴訟和解中所承擔(dān)的責(zé)任相對調(diào)解要輕。此時，法院所關(guān)注的并不是合法與違法之間的可能性，法院關(guān)注的是和解的結(jié)果是否違法。當(dāng)和解的結(jié)果不違法，且行政機(jī)關(guān)以對方撤訴為條件積極履行和解協(xié)議，即公權(quán)力實際上沒有真正處分時，和解撤訴所帶來的是司法資源的節(jié)約和行政機(jī)關(guān)提前履行訴求等優(yōu)勢。

二、行政公益訴訟的特殊性不阻礙和解的適用

行政公益訴訟作為公益訴訟，與一般行政訴訟相比，具有自己的特殊之處，但其特殊之處并不影響訴訟中和解的適用。

（一）兩造地位相對平等

行政公益訴訟是由檢察院主動向人民法院提起的行政訴訟。當(dāng)檢察院發(fā)現(xiàn)行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害公共利益之嫌時，出于對公共利益的維護(hù)，檢察院可以依職權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。也就是說，只有檢察院可以作為提起行政公益訴訟的主體。但實際上，在這種情況下，檢察院和行政機(jī)關(guān)作為兩造雙方，相比于一般的行政訴訟，即由原告為“民”被告為“官”變?yōu)殡p方都是權(quán)力主體[3]，兩造之間的地位差更小，更符合和解制度的法理基礎(chǔ)。

（二）原告免受行政機(jī)關(guān)的干涉

在實踐當(dāng)中，一般提起行政訴訟的主體很難不去考慮提起訴訟可能受到的影響。雖然用“報復(fù)”一詞顯得過于嚴(yán)重，但毋庸置疑的是，被提起訴訟的行政機(jī)關(guān)若其所作出的行政行為是屬于自由裁量權(quán)范圍的行為，那么即使原告獲得勝訴，當(dāng)法院判決被告履行職責(zé)時，行政機(jī)關(guān)往往會在自由裁量權(quán)范圍內(nèi)以最不利于原告，同時又符合法院判決的范圍內(nèi)的行為來履行。對于原告來說，可以將這樣的結(jié)果形容為“贏得不明顯”。不僅如此，這樣的處理難以防止在以后的時間中，行政機(jī)關(guān)出于“報復(fù)”而對原告采取其他措施，剝奪原本可以讓原告獲得的利益。

而在行政公益訴訟當(dāng)中，檢察機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的法律監(jiān)督主體， 不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉[4]，相對于普通的訴訟主體，不會在資源、權(quán)利方面處于弱勢的地位。即原告不受行政機(jī)關(guān)的干涉，而正是因為這一點(diǎn)，使得和解的適用具有更公正的土壤。

（三）原告代表公共利益

在一般的行政訴訟中，原告只能是行政管理中的相對方，即包括普通公民、法人或者其他組織，且提起的訴求必須涉及其自身的利益，即此時的原告為真正的利益相關(guān)人。同時，行政訴訟的被告只能是行政管理中的管理方，即作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。原告之所以起訴是因為被告的行為（包括不作為）侵犯了自己的切身利益。

在行政公益訴訟中，檢察院作為國家機(jī)關(guān)，代表的、反應(yīng)的是公共利益，即替代公益組織集中反映公民利益，集中公民的相同利益訴求，而自己是不屬于真正的利益相關(guān)人的。所以在這種情況適用和解，實質(zhì)上是以和解的方式達(dá)到撤訴結(jié)案的目的。但這種和解不存在檢察院對于行政機(jī)關(guān)的“妥協(xié)”，本質(zhì)上是以和解方式，使行政機(jī)關(guān)變被動為主動，促使其采取更快的、更有效的、更積極的行動來解決迫在眉睫的問題，所以也就不存在和解會損害公共利益這一擔(dān)憂。

三、在行政公益訴訟中以撤訴和解方式來結(jié)案存在的漏洞

（一）以撤訴方式實現(xiàn)和解不符合撤訴設(shè)計的本意撤訴和解這種方式實際上是并不符合程序正義原則的

即使撤訴和解具有法律上的依據(jù)，但是這樣的制度設(shè)計顯然與《行政訴訟法》當(dāng)中所規(guī)定的撤訴制度的本意是相背的。簡單來說，依照《行政訴訟法》第58條的規(guī)定：“經(jīng)人民法院傳票傳喚，原告無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以按照撤訴處理;被告無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以缺席判決?！币簿褪钦f，撤訴制度增加了人民法院在行政訴訟中對撤訴的審查責(zé)任，這體現(xiàn)了人民法院對行政訴訟程序的干預(yù)。在普通的行政訴訟中，一旦法院不準(zhǔn)許撤訴，訴訟就將進(jìn)行下去[5]。因此，《行政訴訟法》關(guān)于撤訴的規(guī)定原意是為了限制當(dāng)事人濫用撤訴權(quán)利，而不是鼓勵當(dāng)事人撤訴。所以，在行政公益訴訟中，將撤訴簡單理解為是和解的對價是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）撤訴和解在行政公益訴訟中可能存在三個權(quán)力機(jī)關(guān)的兩兩合謀

1.法院和行政機(jī)關(guān)之間

如果發(fā)生法院主動私下勸說行政機(jī)關(guān)向檢察院提出和解以達(dá)到撤訴目的情況。雖然并未直接影響和解的實質(zhì)，但在一定程度上左右了行政機(jī)關(guān)的判斷。特別是當(dāng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為自己的行為沒有錯時，和解撤訴就變得不合理了，甚至可以說和解撤訴是被迫的。

2.法院和檢察院之間

當(dāng)檢察院的檢察建議即前置程序，并沒有讓行政機(jī)關(guān)改變原行為時，檢察院就會起訴行政機(jī)關(guān)，以期通過訴訟或者撤訴和解的方式來督促行政機(jī)關(guān)的改變。可是，行政機(jī)關(guān)在訴前程序沒有改變原行為，不排除行政機(jī)關(guān)在此案件中已經(jīng)盡職盡責(zé)，并無過錯的可能。在這種情況下，行政機(jī)關(guān)被訴，對于行政機(jī)關(guān)來講是十分無奈的。而對于法院來講，并不具備足夠的專業(yè)性來認(rèn)定行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的具體行為是否已盡責(zé)，法院的有限審查只能達(dá)到審查行為是否違法的程度。由于不允許反訴，如果行政機(jī)關(guān)又不想委屈敗訴，極有可能通過和解的方式達(dá)到撤訴目的。即委屈自己來迎合檢察院的“糾正”之訴，但這樣其實違背了實體正義原則。

3.檢察院和行政機(jī)關(guān)之間

同時屬于權(quán)力主體的兩造之間的和解是最容易出現(xiàn)不公平的情況的，因為同時擁有權(quán)力意味著難以避免“官官相護(hù)”。如果行政機(jī)關(guān)大可以以未來向檢察院某些方面提供“方便”為誘惑使得檢察院心甘情愿的與之和解撤訴，在這種情況下，檢察院所代表的公共利益必定會受到損害，因為這時的和解撤訴顯然是檢察院妥協(xié)的結(jié)果[6]，就等于是檢察院所代表的公共利益的妥協(xié)。那么，對于行政機(jī)關(guān)的最終行為是否符合兩造自愿和解撤訴的結(jié)果就難說了。

四、結(jié)論

要想更合理的在行政公益訴訟中適用和解，并且盡量避免以上問題，可以參考以下幾點(diǎn)建議[7]：

（一）兩造達(dá)成和解后，待行政機(jī)關(guān)先行為，再撤訴

依照最高人民法院的司法解釋，原告撤訴后以同一事實和理由再次起訴的，人民法院不予受理。當(dāng)檢察院與行政機(jī)關(guān)達(dá)成和解撤訴后，行政機(jī)關(guān)仍然不改變被訴行為或者仍然不作為之時，由于前者規(guī)定，檢察院不能再以同一事實和理由再次起訴行政機(jī)關(guān)，和解就沒有達(dá)到真正的目的，相當(dāng)于撤訴的規(guī)定給和解撤訴的程序帶來了結(jié)果上的不能。為了解決這個問題，不如采取類似中止的程序：兩造先自愿達(dá)成和解，法院作出類似中止審判的程序，待行政機(jī)關(guān)履行完畢后，再繼續(xù)撤訴這一步驟。相當(dāng)于將兩造自愿和解作為一個時間分割點(diǎn)，和解后的撤訴程序待行政機(jī)關(guān)履職完畢后另行進(jìn)行。相當(dāng)于先讓行政機(jī)關(guān)解決問題，再撤訴。如果行政機(jī)關(guān)還是履職不當(dāng)，則可以繼續(xù)恢復(fù)訴訟流程，不至于發(fā)生撤訴后不能起訴的尷尬情形。但同時應(yīng)當(dāng)規(guī)定，只能和解一次，不能反復(fù)讓程序倒流，浪費(fèi)司法資源。

（二）公開和解結(jié)果，增加有關(guān)主體對和解過程的監(jiān)督

由于檢察院代表公共利益，為了保護(hù)公共利益，避免三個權(quán)力機(jī)關(guān)的兩兩合謀，和解結(jié)果的公開就變得非常有必要。同時，即使檢察院對行政機(jī)關(guān)的行為有監(jiān)督作用，但檢察院和行政機(jī)關(guān)之間的行為也同樣需要被監(jiān)督。也就是不僅需要內(nèi)部監(jiān)督，也需要外部監(jiān)督，或者是更加需要外部監(jiān)督來倒逼兩機(jī)關(guān)行為的合法及合理。

雖然檢察院代表公共利益，但是檢察院畢竟不是利益的直接相關(guān)人，所以引入利益相關(guān)人等有關(guān)主體對和解過程進(jìn)行監(jiān)督，可以在一定程度上保護(hù)和解過程和結(jié)果的公平公正，有利于維護(hù)公共利益。而此處的利益相關(guān)人包括諸如環(huán)保團(tuán)體、排污企業(yè)和周圍居民等。

（三）考慮允許反訴的可能性

在一般的行政訴訟中，之所以明確規(guī)定不允許行政機(jī)關(guān)反訴，是因為本訴的原告是行政管理的相對方，兩造之間地位差異大。也就是說，當(dāng)事人如果不予遵照行政機(jī)關(guān)的意思履行義務(wù)，行政機(jī)關(guān)具有天然的優(yōu)勢，即依法強(qiáng)制執(zhí)行或者是申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

但是在行政公益訴訟中，兩造均是權(quán)力機(jī)關(guān)，地位差異小，且二者不具有管理與被管理的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)不存在不予反訴的阻礙。如果行政公益訴訟中出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)無錯的情況，同時又遵循前者規(guī)定的不能反訴，那么行政機(jī)關(guān)將“申冤無門”，或者可以說是“啞巴吃黃連”，這是很不合理的。所以按照特殊情況特殊處理，應(yīng)當(dāng)考慮在行政公益訴訟中特殊的適用一般行政訴訟所不能適用的反訴制度。

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（責(zé)任編輯：郭麗春 董博雯）