劉鑫　董繼剛

摘 ? 要：現(xiàn)行法律對于宅基地使用權流轉的限制，使得宅基地使用權無法充分發(fā)揮其資產(chǎn)屬性，已經(jīng)不適應農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。本文在充分分析宅基地使用權流轉問題癥結、結合宅基地法定租賃權相關理論和立法例，提出以宅基地法定租賃權制度解決宅基地使用權流轉問題，在此基礎上分析了共6個需要注意的關鍵問題。

關鍵詞：宅基地使用權;土地流轉;宅基地法定租賃權

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.08.008

中圖分類號：D922.32 ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-9031（2019）08-0051-06

一、引言與文獻綜述

因缺乏合格有效的抵押物，農(nóng)民一直以來難以獲得用于生產(chǎn)經(jīng)營的資金支持，這嚴重羈絆了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。為解決農(nóng)戶貸款難、抵押難的問題，我國于2005年開展農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押試點，并發(fā)布了一系列政策意見不斷推進農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款試點工作。2013年7月1日，國務院辦公廳發(fā)布《關于金融支持經(jīng)濟結構調(diào)整和轉型升級的指導意見》，鼓勵銀行業(yè)及相關金融機構擴大宅基地使用權抵押貸款試點。2015年12月27日，全國人民代表大會常務委員會授權國務院在北京市大興區(qū)等232個試點縣（市、區(qū)）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施禁止抵押宅基地使用權的法律規(guī)定。2018年12月23日，在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上，國務院在“兩權”抵押試點情況工作報告中指出，目前農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款面臨的主要困境之一是宅基地使用權流轉和處置難度較大，農(nóng)房抵押貸款不能形成有效閉環(huán)。因此，深入探尋科學、合理的農(nóng)村住房財產(chǎn)權流轉機制，對于加快農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押和農(nóng)村宅基地使用權抵押貸款業(yè)務、以及制定具有針對性的政策具有重要的實踐意義。

隨著各地農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的開展和農(nóng)村土地市場的不斷發(fā)展，國內(nèi)學者對宅基地使用權流轉問題進行了相關研究。劉守英（2008）認為開放宅基地使用權流轉，可以盤活宅基地使用權資產(chǎn)屬性，提高宅基地利用效率，同時有效緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾;宅基地與國有土地實行同地同權，賦予宅基地使用權完整的物權屬性。賀雪峰和桂華（2014）提出開放宅基地使用權流轉不僅不能達到使農(nóng)民致富的目的，反而會使宅基地保障農(nóng)民基本生存條件的社會保障功能喪失。王毅和王有強（2018）認為現(xiàn)行宅基地制度重在強調(diào)其社會保障功能，而忽略了其財產(chǎn)屬性，不利于農(nóng)村與農(nóng)民的發(fā)展，利用法定租賃權可以有效解決這一問題。高圣平（2015）提出宅基地使用權的流轉及處分是宅基地財產(chǎn)屬性的一部分，要慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)戶住房財產(chǎn)權抵押、轉讓，積極探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道;在抵押實現(xiàn)時對宅基地使用權設定法定租賃權。呂軍書（2012）研究得出開放宅基地流轉市場，將會面臨耕地流失、農(nóng)民權益受損等風險。

綜上，國內(nèi)學者主要對宅基地使用權的流轉模式和存在的風險進行了研究，在宅基地使用權的流轉模式選擇上并未達成一致意見，主要存在開放宅基地使用權流轉、限制宅基地使用權流轉和利用債權對宅基地使用權進行流轉三種觀點，因此深入研究宅基地使用權流轉機制具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。

二、農(nóng)村宅基地使用權流轉問題癥結

（一）現(xiàn)有法律對宅基地使用權流轉的限制

宅基地使用權是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織向符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員無償提供的，宅基地使用權取得上的身份性，導致其流轉范圍被限定在本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi);依據(jù)禁止向城鎮(zhèn)居民出售宅基地和非本集體經(jīng)濟組織成員不能因繼承獲得宅基地使用權的相關規(guī)定，使得宅基地使用權的流轉對象也只能是本集體經(jīng)濟組織成員;事實上，受讓對象除了是本集體經(jīng)濟組織成員以外，還必須同時滿足宅基地使用權的申請條件，進一步縮小了宅基地使用權的流轉范圍。近幾年來，我國雖進行宅基地使用權抵押貸款業(yè)務試點，且在試點區(qū)暫停禁止抵押宅基地使用權的規(guī)定，加上宅基地使用權流轉范圍的限制，宅基地使用權抵押貸款業(yè)務推進緩慢，也無法促進宅基地使用權流轉市場的建立。此外，從社會保障角度來講，現(xiàn)行宅基地使用權制度的立法意圖是保障農(nóng)民的基本居住條件，《土地管理法》明確規(guī)定出賣、出租宅基地后不得再次申請，農(nóng)民在沒有相應生活保障的情況下，其宅基地使用權的流轉積極性也不高，這進一步加大了宅基地使用權的流轉難度。

（二）“房地一體”模式的困境

現(xiàn)行土地制度下，我國實行地隨房走，即農(nóng)房抵押時，必須連同宅基地一同抵押。在我國宅基地所有權和使用權分屬集體和農(nóng)民，農(nóng)民對宅基地地上屋具有所有權，是具有完備物權的財產(chǎn)權，農(nóng)民可對其自由處置。但由于宅基地與宅基地地上屋物理上的不可分割性，加上現(xiàn)行土地制度宅基地使用權流轉的限制，使得農(nóng)民在很多情況下不能自由的處分宅基地地上屋。因此，在地隨房走的“房地一體”模式下，對宅基地使用權流轉的限制，也在一定程度上限制了農(nóng)房的流轉。一是由于宅基地使用權取得上的身份性，本集體經(jīng)濟組織外的自然人能夠及時獲得農(nóng)房所有權，但還是不能獲得宅基地使用權，而且已經(jīng)擁有宅基地的本集體經(jīng)濟組織成員在購買農(nóng)房時，依據(jù)“一戶一宅”的規(guī)定，也不能獲得該宅基地使用權，宅基地使用權繼續(xù)歸出賣者所有。二是在農(nóng)房抵押貸款業(yè)務中對于抵押物的處置，也會因對宅基地使用權流轉的限制難以實現(xiàn)，造成農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款難以推進。三是農(nóng)房雖能夠被繼承，但在繼承人是脫離本集體經(jīng)濟組織落戶城鎮(zhèn)的情況下，繼承人只能在被繼承房屋存續(xù)期間占用宅基地，而無法取得宅基地使用權。

三、宅基地法定租賃權及其意義

（一）宅基地法定租賃權

現(xiàn)階段，宅基地使用權的流轉問題主要是現(xiàn)行宅基地制度對宅基地使用權流轉的限制，宅基地使用權的身份性以及宅基地所有權和使用權權屬不一致造成的，而通過在宅基地上設置法定租賃權可以有效解決此問題，這是因為以往所提出的從改革物權并不能有效解決現(xiàn)階段宅基地使用權流轉問題，而將法定租賃權引入宅基地使用權流轉問題中，可以克服通過改革物權解決宅基地流轉問題存在的弊端。

宅基地法定租賃權是指，由法律明確規(guī)定，農(nóng)民在將其農(nóng)房轉讓給非本集體經(jīng)濟組織成員或已獲得宅基地使用權的本集體經(jīng)濟組織成員時，新的農(nóng)房所有人與農(nóng)村集體構成了宅基地使用關系，在此條件下，農(nóng)村集體有權在農(nóng)房通常耐用年限內(nèi)向新的房屋所有人收取一定的租金，即對該轉讓宅基地擁有法定租賃權。

（二）宅基地法定租賃權制度的意義

一是利用宅基地法定租賃權制度突破宅基地使用權的流轉困境，能夠縮小城鄉(xiāng)差異，推進城鄉(xiāng)一體化進程。打破城鄉(xiāng)二元結構差異是推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的關鍵，通過統(tǒng)一的居民戶籍管理，實現(xiàn)農(nóng)村與城鎮(zhèn)的土地“同地同權”，農(nóng)村居民可以像城鎮(zhèn)居民一樣自由轉讓其房屋，而不會因其農(nóng)村居民的身份而受到限制。二是農(nóng)村住房財產(chǎn)權是農(nóng)民手中最重要的財產(chǎn)權利，而顯化農(nóng)村住房財產(chǎn)權的資產(chǎn)屬性，要求宅基地使用權能夠自由的流轉，這樣才能充分發(fā)揮它們的財產(chǎn)價值，農(nóng)民才能通過農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款來獲得用于生產(chǎn)經(jīng)營的資金。三是通過建立宅基地法定租賃權制度，可以解決農(nóng)村土地閑置問題，緩解城鄉(xiāng)土地供需矛盾。隨著經(jīng)濟不斷的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，越來越多進城務工的農(nóng)民選擇在城鎮(zhèn)定居，而由于現(xiàn)行土地制度對宅基地流轉的限制，其位于農(nóng)村的宅基地無法通過流轉進行消化，進而造成了農(nóng)村宅基地大量閑置的局面。2019年4月28日，中國社會科學院與社會科學文獻出版社發(fā)布的《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢預測（2018—2019）》顯示，目前農(nóng)村宅基地閑置程度平均為10.7%，東部最高達13.5%，迫切需要通過流轉宅基地使用權來盤活和重新利用宅基地，拓展農(nóng)民融資渠道。

四、宅基地法定租賃權理論基礎及立法例

（一）宅基地法定租賃權的理論基礎

宅基地法定租賃權的理論基礎在于通過在農(nóng)村集體與農(nóng)房受買人之間構建債權關系解決宅基地使用權的流轉問題?！段餀喾ā纺軌蛎鞔_財產(chǎn)的歸屬，并在一定程度上解決財產(chǎn)的流轉問題，但在我國現(xiàn)行的土地制度框架下，《物權法》并不能有效解決宅基地使用權的流轉問題，但可以利用《債權法》解決宅基地使用權的流轉問題。學術界以往對于宅基地使用權流轉問題的理論探索多集中于物權領域，且存在所有權改革派和土地使用權改革派兩大派別。其中，所有權改革派主張將土地所有權完全國有化或私有化，以破解宅基地使用權的流轉困境;而土地使用權改革派主張在不改變土地所有權歸屬的條件下，直接放開宅基地使用權的流轉范圍。所有權改革派的主張否定了我國現(xiàn)階段的二元經(jīng)濟結構;土地完全國有化會損害農(nóng)民集體的利益，土地所有權私有化則是完全違背我國社會主義土地制度的，更不符合憲法的規(guī)定;在現(xiàn)階段農(nóng)村社會保障體系不健全的情況下，土地使用權改革派直接放開土地使用權流轉范圍的主張，農(nóng)民的權益無疑會在資本的沖擊下受到損害，甚至無宅可居。通過在宅基地上設立法定租賃權，即沒有改變土地所有權和使用權的歸屬，符合我國現(xiàn)階段對于宅基地使用權的相關規(guī)定，還充分考慮了宅基地保障農(nóng)民基本居住條件的特性，更能夠有效解決宅基地使用權的流轉問題，顯化宅基地使用權的資產(chǎn)屬性，增加農(nóng)民的融資渠道。

（二）宅基地法定租賃權的立法例

對于宅基地法定租賃權除了理論上的研究之外，也有相關的立法例借鑒，典型的就是日本和我國臺灣地區(qū)利用債權解決土地流轉問題的相關立法例。《日本民法典》和《不動產(chǎn)登記法》均將土地和土地之上的建筑物視為相互獨立的，自然它們也是各自進行流轉，體現(xiàn)了“房地分離”房地關系。我國臺灣地區(qū)《民法典》第425條規(guī)定：“土地與土地上房屋物為一人所有，而當其所有人僅將其地上建筑物轉讓給他人，或將土地和地上建筑物同時或先后轉讓給不同主體時，在建筑物存續(xù)期間，土地所有人與地上建筑物所有人之間存在租賃關系。”依據(jù)上述規(guī)定，當土地所有人與房屋所有人相異時，土地所有人與房屋所有人依法存在租賃關系，房屋所有人對土地享有法定租賃權。

五、構建宅基地法定租賃權中的關鍵問題

（一）宅基地法定租賃權的性質(zhì)

宅基地法定租賃權是一種債權而非物權，在農(nóng)房受讓人與農(nóng)村集體形成宅基地租賃關系時，農(nóng)房受讓人依法取得該轉讓宅基地的租賃權，而不是取得宅基地使用權，這是基于法律規(guī)定而產(chǎn)生的必然結果。因為若取得宅基地使用權，一方面違反了宅基地使用權流轉范圍僅限于符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員的規(guī)定，另一方面也使得宅基地所有權為集體所有的規(guī)定喪失其存在的意義。

（二）宅基地法定租賃權的法律效力

在宅基地法定租賃權制度框架下，可以使城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的買賣合同受到法律保護，保護買受人的權益，避免農(nóng)房出賣人在巨大經(jīng)濟利益面前反悔農(nóng)房買賣交易，進而產(chǎn)生農(nóng)房買賣合同糾紛的現(xiàn)象。運用宅基地法定租賃權能夠有效解決農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款中抵押物的處置問題，由于現(xiàn)行法律對宅基地使用權流轉的限制，使得在農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款抵押權實現(xiàn)時，金融機構難以處置抵押物，這在一定程度上降低了金融機構參與農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務的積極性;而運用宅基地法定租賃權制度，在利用拍賣、變賣等方式處置抵押物時，其受讓對象不再僅限于本集體成員，進而能夠順利將資產(chǎn)變現(xiàn)，這將增加金融機構參與農(nóng)村住房財產(chǎn)權抵押貸款的積極性，為農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營活動提供資金支持。

（三）宅基地法定租賃權的變更與消失

在農(nóng)戶向非本集體經(jīng)濟組織成員或已擁有宅基地使用權的本集體經(jīng)濟組織成員轉讓宅基地地上房屋后，依法律規(guī)定農(nóng)村集體與農(nóng)房受讓人形成法定租賃關系;在該農(nóng)房受買人向第三人轉讓該農(nóng)房時，農(nóng)村集體與新的農(nóng)房所有權擁有者形成新的法定租賃關系，法定租賃權變更。在原宅基地使用權人或符合條件的本集體經(jīng)濟組織成員購買該農(nóng)房后，該宅基地使用權歸其所有，宅基地法定租賃權消滅;若宅基地地上房屋滅失或被買受人拋棄，應由集體收回該宅基地使用權，宅基地法定租賃權消失。

（四）租賃主客體及租賃標的的確定

宅基地法定租賃權作為一種法定租賃，應當厘清租賃主體及客體。對于租賃關系主客體來講，顯然農(nóng)房買受人是租賃主體，而租賃客體卻存在爭議。一種觀點認為租賃客體應是原宅基地使用權人，另一種觀點認為租賃客體是農(nóng)村集體，筆者認為將租賃客體設定為農(nóng)村集體是比較合理的。一方面，宅基地使用權是農(nóng)戶憑借其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份向農(nóng)村集體申請，由集體無償向其提供的，用于保障其基本居住條件，具有一定的福利性，在其轉讓房屋之時，應將宅基地使用權收歸集體;另一方面，農(nóng)村集體對宅基地擁有所有權，為保障農(nóng)村集體利益，促進集體福利，應將租賃客體確定為農(nóng)村集體，由農(nóng)村集體向租賃主體收取租金。對于租賃標的確定也存在兩種觀點，一種觀點認為租賃標的為宅基地本身，而另一種觀點認為租賃標的是宅基地使用權。目前，主流的觀點認為租賃標的應為宅基地本身，這是因為農(nóng)房買受人在此項交易中只是取得了因獲取農(nóng)房而暫時占用該宅基地的權利，而無法永久占用該宅基地，更不能享有該宅基地的收益和處分權。

（五）租賃期限的確定

關于租賃期限的確定，國內(nèi)學者更傾向于采用不受租賃合同最長20年租賃期限的限制，也有部分學者認為應明確規(guī)定租賃期限，到期可以續(xù)租，筆者更傾向于后者。一方面，從法律的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性來講，租賃期限應與《合同法》最長不超過20年的規(guī)定保持一致，在租賃期限到期時，依據(jù)租賃合同相關條款進行續(xù)租;另一方面，由于農(nóng)村房屋是永久性的，如不設置明確的租賃期限，容易造成“明租實賣”的結果，不符合不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地的規(guī)定。

（六）租金數(shù)額和分配方式的確定

對于租金數(shù)額的確定，可依據(jù)當?shù)赝恋毓┬锠顩r和土地市場情況，由農(nóng)村集體和農(nóng)房買受人商議決定，租金數(shù)額可根據(jù)當?shù)赝恋厥袌龅淖兓M行調(diào)節(jié)，對于租金支付的期限也是由農(nóng)村集體和農(nóng)房買受人共同商議決定。另外，我國宅基地使用權制度的立法意圖是保障農(nóng)民的基本居住條件，而目前我國農(nóng)村的社會保障體系還不完善，雖然租賃客體為農(nóng)村集體，但租金應該在農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間的進行合理分配，以維持農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

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