王利東　劉梅娟

[摘要]糧食安全問題事關地區(qū)的長治久安和經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，在工業(yè)化和城市化的推動下，浙江省的糧食供應逐漸滿足不了糧食需求，且糧食缺口量呈現(xiàn)出逐年遞增的情況。在國內(nèi)糧食普遍短缺、氣候變化異常以及城市化蓬勃發(fā)展的大背景下，浙江省糧食供應面臨嚴重挑戰(zhàn)。本文根據(jù)浙江省實際情況，以浙江產(chǎn)糧大市——嘉興市為藍本來進行分析，提出要采取加大糧食生產(chǎn)補貼力度、降低糧食生產(chǎn)成本、提高糧食生產(chǎn)效率和科技水平、強化糧食儲監(jiān)體系、建立糧食保障對接區(qū)和農(nóng)業(yè)巨災保險制度等措施，為嘉興市的糧食安全監(jiān)測提和保障供堅實堡壘。

[關鍵詞]糧食安全;保障;生產(chǎn);經(jīng)濟和社會發(fā)展

[中圖分類號]F327[文獻標識碼]A

1 研究背景

糧食安全問題事關地區(qū)安全穩(wěn)定，直接與居民的生產(chǎn)和生活掛鉤，它既是居民生活的必需品，同時又是農(nóng)業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)的部分原材料，在社會與經(jīng)濟的發(fā)展中起著重要的作用。根據(jù)嘉興市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，雖然嘉興市水稻產(chǎn)量穩(wěn)居全省第一，糧食產(chǎn)量逐年增加，但是由于耕種土地面積的逐年下降和農(nóng)民放棄糧食種植現(xiàn)象日益嚴重，導致嘉興市的糧食自給率逐年下降，對嘉興的糧食安全構成嚴重挑戰(zhàn)。目前，雖然嘉興市通過與其它產(chǎn)糧大市進行對接，能夠從數(shù)量上保證居民生活所需，但是隨著糧食缺口的擴大化和全國耕地面積的普遍減少情況的進一步發(fā)展，必將導致糧食供給出現(xiàn)短期瓶頸，影響居民的生活和社會的穩(wěn)定。同時從更寬泛的糧食安全角度來說，現(xiàn)行政策也存在諸多問題隱患，比如耕地面積減少到一定程度后導致的產(chǎn)量劇烈下降，糧食供應在時間和空間上的不均衡，耕地被水源污染等情況，土地產(chǎn)出率逐年下降，糧食生產(chǎn)成本增加等問題。因此，我們針對嘉興的糧食安全問題進行了深入的探討和分析，以便為保障浙江省糧食安全、高質(zhì)量供應提供借鑒。

2 嘉興糧食現(xiàn)狀

2.1 嘉興糧食生產(chǎn)基本情況

嘉興市作為杭嘉湖平原一部分，歷史上一直是糧食的主要生產(chǎn)基地。近年來由于工業(yè)化和房地產(chǎn)業(yè)的逐漸發(fā)展和興起而引起耕地的減少，導致嘉興市的糧食生產(chǎn)量總體呈下降趨勢（具體見表1），嘉興市的糧食生產(chǎn)量在2005年為1193953t到2010年為1344351t，增長了12.6%，而到2013年增加到1388319t，相比2010年只增長了3.2%，之后嘉興的糧食生產(chǎn)量開始逐年下降，到2015年糧食生產(chǎn)量只有1221386t，相比2013年下降了12%，到2016年糧食生產(chǎn)量又進一步減少到1169733t，相比2015年又下降了15.74%，表明嘉興市糧食生產(chǎn)能力的下降速度在加快。

2.2 嘉興糧食消費基本情況

近年來，嘉興市的米、面糧油等消費情況增長呈現(xiàn)出前高后平的情況（具體見表2），2006年為22635萬元，到2015年達到最高點129783萬元，到2016年銷售額為117726萬元，相比2015年下降9%;在米、面制品及食用油的購進情況方面，2006年為22635萬元，到2014年達到高點125135萬元，之后呈現(xiàn)除穩(wěn)中有降的情況，2015年為124943萬元，到2016年下降為120175萬元，相比2015年下降3.8%;于此同時購進總額占銷售總額的比重卻逐年增加，由2006年的95%增加到2010年的105%，之后又從2011年的95%增加到2016年的102%，表明嘉興市本身的米、面糧油制品的加工能力不足，供給嚴重依賴其它地區(qū)。

2.3 嘉興糧食供給及缺口情況

近年來，雖然由于“五水共治”戰(zhàn)略的實施，使生豬飼養(yǎng)量下降，導致嘉興市糧食的需求量呈減少態(tài)勢（具體見表3），由2012年的354.77萬t減少到2017年的256.36萬t;但在糧食供給量方面，由于糧食賺錢效應的降低和農(nóng)業(yè)用地減少雙重因素的影響，導致嘉興市糧食供給量整體也呈下降態(tài)勢，由2012年的138.43萬t下降到2017年的122.9t，5年間下降11.2%，下降速度比較快，對嘉興市糧食安全構成一定挑戰(zhàn);同期嘉興市口糧消費呈緩慢增長態(tài)勢，由2012年的107.56萬t增加到2017年的115.89萬t，5年間增長了7.7%，且口糧自給率始終大于100%，這在一定程度上為嘉興市糧食安全提供了保證;在嘉興市糧食對外依存度方面，近年來也略呈下降趨勢，由2012年的60.98%下降2017年的52.06%，但整體上嘉興市對外糧食依存度依然比例較大，說明嘉興市糧食安全存在對外部依賴強的問題。

3 嘉興糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

3.1 國內(nèi)糧食供需平衡難度大

從全國范圍來看，隨著國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進，導致越來越多的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地，很多地都是城市周邊的上等農(nóng)業(yè)用地，特別是長三角和珠三角城市周邊的優(yōu)良農(nóng)田根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)（具體見表4），我國的城市建設用地數(shù)據(jù)逐年增加，由2012年的3690.7萬hm2增加到2016年的3909.51萬hm2;于此同時，我國的耕地面積卻逐年下降，2012年我國的耕地有13515.85萬hm2，到2016年耕地下降到13492.1萬hm2，4年間耕地凈減少了23.75萬hm2，但是凈減少額是在通過其它一些方式對耕地的補充后數(shù)據(jù)，而補充的耕地的質(zhì)量普遍不高，因此優(yōu)良農(nóng)地的減少數(shù)據(jù)要遠遠大于這一數(shù)字，這對國家的糧食生產(chǎn)構成重大挑戰(zhàn)。

近年來，我國對國外糧食的依賴度逐漸增加，2012年我國共進口糧食7842萬t，其中谷物相關產(chǎn)品進口為1398萬t，稻谷和大米進口為236萬t，小麥進口為370萬t，大豆進口為5838萬t;到2016年我國進口糧食總量增加到11287萬t，其中谷物相關進口2199萬t，稻谷和大米相關進口356萬t，小麥進口341萬t，大豆進口為8391萬t（具體見表5）。表明我國整體上糧食進口量較大，對國內(nèi)糧食短缺地方的糧食安全供應會構成一定挑戰(zhàn)。

3.2 極端氣候和天氣對糧食生產(chǎn)造成干擾

近年嘉興市及周邊地區(qū)常常受到臺風、霜凍等惡劣天氣的影響，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成巨大影響。根據(jù)浙江省氣象局數(shù)據(jù)，2018年登陸浙江的4個臺風遠遠高于往年的平均水平，對浙江的糧食生產(chǎn)造成一定影響，而于此同時嘉興及浙江的農(nóng)業(yè)巨災保險制度還沒有建立，在遇到重大氣候災害后，不僅影響糧食生產(chǎn)還會對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性造成打擊，對嘉興及周邊地區(qū)的糧食生產(chǎn)構成挑戰(zhàn)。

3.3 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對糧食生產(chǎn)和消費的壓力

近年來隨著嘉興市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推動和發(fā)展，嘉興市吸納大量人口，常住人口由2012年的454.4萬人增加到2016年的461.4萬人，5年間增加7萬人，增長率1.54%。常住人口的增加即為嘉興的經(jīng)濟和社會發(fā)展提供了人才、技術、資金等要素資源，同時也對嘉興的公共服務體系和糧食消費構成一定壓力;伴隨著城市化的發(fā)展，嘉興城市建成區(qū)面積由2012年的235.56km2擴展為2016年的313.1 km2，5年間擴大了33%，在直接滿足城市人口住宅需要的同時也造成了大量優(yōu)質(zhì)耕地面積的減少，由2012年的208036 hm2下降為2016年的206614hm2，5年間減少了1422 hm2，下降幅度為0.7%，對嘉興的糧食的生產(chǎn)能力造成一定影響（具體見表6）。

4 嘉興市糧食安全存在的問題

4.1 農(nóng)地非糧化生產(chǎn)嚴重

近年來嘉興市由于糧食價格的不斷下降，而其它生活相關物品價格的逐漸增加，導致農(nóng)民的種糧收入的持續(xù)下滑，很多從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民逐漸放棄了糧食種植，更多的是從事收入附加值高的蔬菜種植。嘉興市蔬菜產(chǎn)量由2012年的52.42萬t增加到2016年的66.76萬t，5年間增長了27.43%，可見放棄糧食種植程度的嚴重性（具體見表7）。另外，雖然近年來嘉興市農(nóng)村居民的可支配收入在不斷增加，但是在可支配收入中占比最大的比例卻是工資性收入，近年來占比都保持在63%以上，而農(nóng)村居民可支配收入中的經(jīng)營凈收入占比最多卻只有27%，且經(jīng)營凈收入中來自第一產(chǎn)業(yè)的收入更是逐年在減少，由2013年的1926元減少到2015年的1831元，呈現(xiàn)出逐漸減少的態(tài)勢（具體見表8）。

4.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加速度快

近年來隨著石油價格的增長，直接導致依賴石油的化工業(yè)的成本增加，間接導致農(nóng)藥、化肥等相關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲，同時由于人工成本的增加，導致人工運輸費用和勞務費用的增加，也對農(nóng)業(yè)成本的上漲起到了推動作用。

根據(jù)對秀洲區(qū)相關農(nóng)民和農(nóng)業(yè)大戶的種糧調(diào)查，目前農(nóng)民一年每667m2土地2季種植的開支為1850元左右。具體如下：化肥160元/季×2=320元;旋耕機140元/季×2=280元;種子早稻常規(guī)稻30元+晚稻超級稻110元=140元;播種50元/季×2=100元;除草劑、稗子藥、農(nóng)藥等150元/季×2 =300元;人工撒化肥25元/季×2=50元;收割機80元/季×2 =160元;水費30元/2季;運費35元/2季=70元;土地流轉(zhuǎn)費400元/667m2。

4.3 糧食生產(chǎn)環(huán)境堪憂

近年來由于嘉興工業(yè)的快速發(fā)展，特別是化工、印染、造紙等高污染行業(yè)的發(fā)展，雖然對嘉興的經(jīng)濟和社會發(fā)展做出重大貢獻，但是由于環(huán)保檢查的缺位和環(huán)保意識的薄弱，很多企業(yè)的污水都通過直排、偷排等方式排入河道和地下水系，對農(nóng)業(yè)耕地土壤和用水造成重大污染。根據(jù)嘉興市環(huán)保局數(shù)據(jù)，嘉興市周邊水系中，其中Ⅴ類、劣Ⅴ類水約占75%，對嘉興市的糧食質(zhì)量造成安全隱患。

4.4 糧食生產(chǎn)效率偏低

嘉興市雖然地處杭嘉湖平原，地勢較為平坦，適合農(nóng)業(yè)機械化操作，但是由于長三角是典型的人多地少，造成很多農(nóng)業(yè)用地被條塊分割，很難進行農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)。根據(jù)嘉興市2016年第三次農(nóng)業(yè)普查公報，全市共有4680個農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位，47.6萬農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，其中有1.4萬規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，可見嘉興市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然以個體經(jīng)營戶為主;2016年末，全市共有農(nóng)業(yè)相關機械51501臺，對于嘉興28997hm2的土地，平均每666.67hm2擁有拖拉機167臺，相比2005年日本每666.67hm2擁有拖拉機5595臺來說，農(nóng)業(yè)機械化程度不高，導致糧食生產(chǎn)不能進行規(guī)?；\作，造成糧食生產(chǎn)效率偏低。

5 嘉興市糧食安全問題解決的對策

5.1 加大糧食種植補貼力度

由于農(nóng)業(yè)相比于工業(yè)和建筑業(yè)的賺錢效應低下，導致更多的農(nóng)民放棄農(nóng)業(yè)而從事農(nóng)業(yè)意外的相關工作，而嘉興乃至我國人多地少的格局短期之內(nèi)又很難改變，導致農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)效率低下，很難從農(nóng)業(yè)方面獲得相應的收益，農(nóng)業(yè)中的糧食生產(chǎn)作為弱勢產(chǎn)業(yè)只能通過政府提供大力補貼的方式提供農(nóng)民收入。而現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼額度150元/667m2到160元/667m2，根據(jù)對秀洲區(qū)種糧大戶的調(diào)查，農(nóng)戶大戶單位面積的土地收入減去相關成本后，盈利基本上靠補貼，而農(nóng)業(yè)大戶每年承包66.67hm2土地才有16萬元的收入，可見在現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補貼力度下，農(nóng)民的收入仍然偏低。因此，只有大力提高農(nóng)民種糧補貼，才能增加農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。

5.2 降低糧食生產(chǎn)相關成本

目前農(nóng)民生產(chǎn)糧食的成本普遍偏高，根據(jù)對秀洲區(qū)農(nóng)戶的調(diào)查，目前造成成本偏高的部分原因是由于糧食生產(chǎn)成本的流通環(huán)節(jié)成本偏高，這其中對于化肥、農(nóng)藥等相關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料的運輸環(huán)節(jié)的各種費用偏高，包括過路費、高速費等，直接導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的高企;另外，我國目前對于農(nóng)業(yè)機械化設備的相關補貼太過單調(diào)，對相關稅費的減免仍然不足，也間接導致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的偏高和效率的低下。因此，政府應對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料的相關運輸環(huán)節(jié)的費用實行優(yōu)惠政策并適當減免，同時對糧食生產(chǎn)設備公司進行相關的稅費優(yōu)惠，這是提高糧食生產(chǎn)的有效辦法。

5.3 強化糧食生產(chǎn)環(huán)境質(zhì)量

糧食是國民生計的重中之重，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的基石，糧食質(zhì)量的安全的重要性不言而喻。但目前由于土壤污染、水污染、種子污染等問題的層出不窮，導致生產(chǎn)的糧食的污染物含量逐年增加，給人民的食品安全帶來重大隱患。因此，我們要強化糧食生產(chǎn)的環(huán)境質(zhì)量，要建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境隔離帶，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)周邊禁止有毒、化工廠等的建設，對于已經(jīng)建設好的進行轉(zhuǎn)移和搬遷，同時做好農(nóng)業(yè)用水的實施檢測，加大對污染企業(yè)的環(huán)保檢查力度。

5.4 規(guī)?；⒖萍蓟Z食生產(chǎn)

我們在進行糧食生產(chǎn)時，要下大力氣推動農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)制度，使更多的土地流轉(zhuǎn)集中到種糧大戶手中，使糧食生產(chǎn)能夠形成規(guī)模化，方便大型糧食機械設備的使用，并在播種、施肥、生長、收割的各個環(huán)節(jié)逐步提高科技化程度，降低糧食生產(chǎn)成本，提高糧食生產(chǎn)的競爭力。

5.5 建立嘉興糧食保障對接區(qū)

嘉興作為糧食消費的進口地區(qū)，要從國內(nèi)產(chǎn)糧地區(qū)和國際產(chǎn)糧地區(qū)兩方面入手建立嘉興的保障糧對接區(qū)。在面臨國家整體糧食短缺的情況下，要建立與相關產(chǎn)量地區(qū)的保障對接工作，探討形成兩地的深入合作機制，比如對方對嘉興糧食提供保障，嘉興可以優(yōu)先在物品銷售、采購、教育、科技、合作交流等方面給予對方地區(qū)相關機構和人員的優(yōu)先權利，形成兩地之間的合作互補;同時也可以嘗試與國際產(chǎn)糧大國的相關地區(qū)建立合作關系，讓對方在糧食出口方面提供長期保障，而嘉興可以對該地區(qū)的相關出口貨物給予優(yōu)先進口，并在國家允許的范圍內(nèi)給予一定稅收優(yōu)惠。

5.6 制定農(nóng)業(yè)巨債保險制度

嘉興及周邊地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)亮眼的同時，卻也是全國遭受臺風等巨型自然災害最嚴重的地方。在受到災害后，往往會對受災地區(qū)的人民群眾的財產(chǎn)和生命等造成巨大損壞，甚至使毀滅性的打擊，而糧食生產(chǎn)大戶受到的打擊則更加嚴重，這時往往只能依靠政府的急救來度過難關，但是政府的救濟畢竟是全方位的，同時由于救濟資源的有限性，很難彌補種糧大戶的真實經(jīng)濟損失，這會嚴重影響種糧大戶的糧食生產(chǎn)信心。因此，嘉興應該盡快建立符合自身發(fā)展的農(nóng)業(yè)巨災保險制度，為糧食及農(nóng)業(yè)相關生產(chǎn)提供切實有效的保障。

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