明中期監(jiān)察制度的調(diào)整和變化

修曉波

明朝立國(guó)270多年（1368—1644），共有16位皇帝。大約從第八代皇帝憲宗開始，御史巡按制度發(fā)生了變化，基本趨勢(shì)是巡按御史的權(quán)力越來越大，以致于實(shí)際上取代了按察司，原來的“雙軌制”（按察司和巡按御史）監(jiān)察體制遭到破壞。

如果追根溯源的話，在第五代皇帝宣宗時(shí)就有了細(xì)微的變化。當(dāng)時(shí)巡按御史是“代天子巡狩”，排名列于三司（布政使司、都指揮使司、按察使司）之上?！叭尽钡囊话咽侄际嵌?、三品的高級(jí)官員，出門是騎馬的。巡按御史只有七品，出門只能騎驢，行李不能超過80斤，吃飯時(shí)不能上鵝肉。有位叫胡智的御史大著膽子上奏，說巡按御史與“三司”官一起出去辦公，三人騎馬，御史騎驢，太沒面子了，御史也應(yīng)該騎馬。結(jié)果宣宗批準(zhǔn)了這個(gè)請(qǐng)求，由此，七品御史在場(chǎng)面上已經(jīng)能和地方大員平起平坐了，其他兩項(xiàng)規(guī)矩（行李和吃飯）也慢慢地被破除了。

但是，大的變化還是發(fā)生在憲宗皇帝時(shí)，明顯的標(biāo)志是巡按御史獲得了對(duì)布政司、按察司官員的考察舉薦權(quán)。明初，按照對(duì)地方官朝覲考察的規(guī)定，每年正月，府州縣的官員都要趕到京城，由吏部和都察院對(duì)他們的政績(jī)進(jìn)行考核，分出等級(jí)，作為獎(jiǎng)懲升降的依據(jù)。這種朝覲考察后來改為三年一次。對(duì)于布政司和按察司的官員，朝廷非常重視，一般要由本人述職，吏部和都察院進(jìn)行聯(lián)合會(huì)考。憲宗成化十九年（1483），吏科給事中王瑞透露說：對(duì)布政司、按察司官員的考核評(píng)語(yǔ)，以巡撫和巡按御史的通報(bào)為準(zhǔn)。巡按御史的通報(bào)，對(duì)布政司和按察司官員的仕途至關(guān)重要，表明巡按御史已經(jīng)開始握有對(duì)地方大員的考察權(quán)了。此后，巡按御史的權(quán)力進(jìn)一步膨脹。巡按御史的主業(yè)是掌管監(jiān)察，可這時(shí)連修路、造橋、筑城甚至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)工作，也要由巡按御史決定了。巡按御史還取得了部分軍事指揮權(quán)。明武宗時(shí)，河北爆發(fā)了劉六、劉七農(nóng)民起義，勢(shì)力很快發(fā)展到山東。當(dāng)時(shí)正值一位御史巡按山東，他就地調(diào)集軍隊(duì)，把守城池，儼然一個(gè)帶兵的武將。

無(wú)所不管又無(wú)所約束的權(quán)力是危險(xiǎn)的，明中后期的巡按御史從整體上說已經(jīng)起不到激濁揚(yáng)清的作用了，結(jié)果必然是迅速帶來自身的腐敗。由于巡按御史掌握了對(duì)地方官吏的考核權(quán)，每當(dāng)他們?nèi)螡M回京時(shí)，都要將其巡視區(qū)內(nèi)官員的政績(jī)情況寫出一份鑒定，送給中央。有的巡按御史因收受賄賂，便信口雌黃，被考核的官員明明已經(jīng)衰老，卻寫成是強(qiáng)壯;明明是無(wú)能之輩，卻寫成忠厚者。巡按御史是皇上安插到地方的耳目，但有的御史也開始糊弄皇上。《萬(wàn)歷野獲編》中記載了這樣一件事：憲宗時(shí)有一個(gè)大太監(jiān)叫錢能，奉皇上之命去鎮(zhèn)守云南。他為人很貪婪。御史郭瑞到云南巡按，錢能的所作所為當(dāng)然瞞不過他，但他顯然是被錢能收買了。在給皇上的報(bào)告中，郭御史專門講了鎮(zhèn)守太監(jiān)錢能的情況，說他剛強(qiáng)果敢，很有作為，政績(jī)突出。如今錢能生了病，恐怕要被召回京城休養(yǎng)。乞求皇上圣恩，可憐可憐云南的老百姓，讓他永遠(yuǎn)鎮(zhèn)守云南吧。這不是胡編亂造，屬于嚴(yán)重的失職嗎？《萬(wàn)歷野獲編》的作者沈德符氣憤地寫道：“錢能這個(gè)大惡棍，為天下人所痛恨，而郭瑞竟以監(jiān)察官員的身份上奏擔(dān)保他，就是把郭瑞一寸一寸地剁了，也無(wú)法抵消他的罪過。”沈德符只會(huì)生氣，其實(shí)他應(yīng)該冷靜下來，理智地思考這么一個(gè)問題：社會(huì)上出現(xiàn)這一問題，根源在何處呢？又如何杜絕這種現(xiàn)象發(fā)生呢？

講明代的監(jiān)察制度，不能不說一說督撫制度。

督撫是總督與巡撫的簡(jiǎn)稱。從時(shí)間上看，是先有巡撫，后有總督。督撫是為了彌補(bǔ)地方政治體制中的弊端而設(shè)置的。明初，在省級(jí)設(shè)“三司”（布政使司、按察使司及都指揮使司），“三司”互不統(tǒng)屬，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。凡重大事務(wù)，“三司”要先召開聯(lián)席會(huì)議，再請(qǐng)示中央，才能采取相應(yīng)的行動(dòng)。從效能的視角看，“三司”往往互相推諉扯皮，辦事效率低下。遇有突發(fā)事件，就會(huì)貽誤解決矛盾的最佳時(shí)機(jī)。為了解決這一問題，只有從政治體制上進(jìn)行改革。大約在明代中葉，就在地方的“三司”之上設(shè)置了督撫。督撫的職權(quán)有一個(gè)變化的過程，開始帶有監(jiān)察色彩，后來逐漸向地方長(zhǎng)官演變。但整個(gè)明代，督撫都處在從監(jiān)察官向行政長(zhǎng)官的過渡中，所以《明史·職官志》把督撫歸為都察院系統(tǒng)。

明代統(tǒng)治者設(shè)置督撫的初衷，是想臨時(shí)性地進(jìn)行差遣。其中“巡撫”的名稱就體現(xiàn)了這一點(diǎn)。巡是代表皇帝分巡天下，撫就是下去安撫地方，這只是表明他們受派遣職務(wù)的性質(zhì)，而不是正式的官名。督撫對(duì)下屬只有考察、保薦權(quán)，而沒有任免權(quán)，只給關(guān)防，不給印信。在中國(guó)古代，官府的印信就是權(quán)力的標(biāo)志，正式的權(quán)力機(jī)構(gòu)都有印信。明初規(guī)定，正式機(jī)構(gòu)使用的是正方形的印，朱紅色的印泥;臨時(shí)派遣的官員用長(zhǎng)方形的官印，稱關(guān)防（取“關(guān)防嚴(yán)密”之意），使用的是紫紅色的印泥。

對(duì)于督撫的組成，有人做過統(tǒng)計(jì)。明代的巡撫中，由京官聘任的約占48%，由地方官出任的占52%以上，而由布政使出任的約占34%。擔(dān)任總督的絕大多數(shù)為京官，占總數(shù)的94%，而地方官只占6%。一般說來，出任總督的官員，其地位比任巡撫的要高。為了便于工作，督撫都帶有都察院的官銜，如都御史、副都御史、僉都御史等，這就等于披上了監(jiān)察官的外衣。督撫的權(quán)力很大，職權(quán)范圍涉及地方行政、軍事和監(jiān)察等。巡撫側(cè)重?fù)崦?，比如救?zāi)、賑濟(jì)、水利、賦役征收等;總督側(cè)重軍事，不太管具體的地方事務(wù)。巡撫一般只管轄一個(gè)省，很少管轄兩個(gè)省及以上;總督的轄區(qū)比巡撫大，一般管轄兩個(gè)省或兩個(gè)以上。總督更像一個(gè)軍區(qū)司令，很少插手監(jiān)察的事，而巡撫則行政長(zhǎng)官的色彩更濃一些。那么，巡撫與巡按御史有什么區(qū)別呢？第一，巡撫雖帶有都察院的官銜，但他們并不是都察院的常職人員，也就是說，他們不是專職的監(jiān)察官，人員不固定，轄區(qū)也不太規(guī)范，有的省沒有巡撫，有的省有幾個(gè)巡撫;而巡按御史是專職的監(jiān)察官，屬于十三道監(jiān)察御史之列，人員固定，轄區(qū)也固定。打個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋扔?，巡撫像特聘的監(jiān)察官，巡按御史像職業(yè)監(jiān)察官。第二，巡撫級(jí)別較高，一般在正二品至正四品之間，職責(zé)也更雜一些;巡按御史級(jí)別較低，為正七品，職責(zé)比較固定，以監(jiān)察為主業(yè)。第三，巡撫沒有固定任期，可以長(zhǎng)期在外，所以允許攜妻子赴任;巡按御史有一定任期（一般為一年），期滿回京，除個(gè)別特許外，不能帶家屬赴任。

明代監(jiān)察官的主干是六科給事中與十三道監(jiān)察御史（包括巡按御史），被稱為“科道”。朝廷非常重視對(duì)他們的選拔，標(biāo)準(zhǔn)也很高，比如要求有很好的個(gè)人品行。明成祖朱棣說過一句很有代表性的話：“御史應(yīng)該選拔那些清謹(jǐn)介直的人。清則無(wú)私，謹(jǐn)則無(wú)忽，介直則敢言?！泵鞔苤匾暠O(jiān)察官的學(xué)歷，巡按御史中有90%以上是進(jìn)士出身。此外，監(jiān)察官必須要有三年以上的工作經(jīng)歷，相貌要端正，語(yǔ)言要流暢，年齡要在30歲以上60歲以下。明代做官實(shí)行嚴(yán)格的回避制度，其中重要的一條是本地人不得在當(dāng)?shù)刈龉?。北宋時(shí)曾規(guī)定知縣要到離自己原籍30驛的地方去任職。古代一驛為30里，30驛即900里，可以籠統(tǒng)地說是千里，所以古人有“千里去做官”的說法。到了明代，這項(xiàng)制度更加嚴(yán)格，實(shí)行大區(qū)域的回避制度，即北方人到南方去做官，南方人到北方去做官，東西部地區(qū)也實(shí)行互調(diào)。監(jiān)察官也按照這一制度進(jìn)行回避，督撫當(dāng)然也都不能在原籍任職。

明朝初期，政治比較清明，加上朱元璋大力反腐敗，監(jiān)察制度發(fā)揮了較好的作用。這個(gè)局面大概維持了一百年左右，史書記載說，當(dāng)時(shí)官員不敢觸犯法令，都知道潔身自好，愛護(hù)百姓，官場(chǎng)的面貌較之元朝末年煥然一新。然而從明朝中葉開始，奢侈腐敗之風(fēng)日漸盛行。有一首《題錢》的小詩(shī)刻畫了這種現(xiàn)象：“人為你東奔西走，人為你跨馬浮舟。人為你一世忙，人為你雙眉皺。細(xì)思量多少閑愁，銅臭明知是禍由，每日家營(yíng)營(yíng)狗狗?！必澙犯L(fēng)一經(jīng)蔓延，就難以遏制了。特別是明代中后期，皇帝昏庸，朝政腐敗。在這種氣候下，監(jiān)察制度也形同虛設(shè)，監(jiān)察官們又管得了誰(shuí)呢？于是，國(guó)家逐漸走向了衰敗和滅亡。

（作者為青島大學(xué)歷史學(xué)院教授）