王 艷，龔新蜀，潘明明

（石河子大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆 石河子 832003）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

隨著我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的不斷推進(jìn)，基層政府的公共服務(wù)能力得到有效提升。2019 年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)，各級(jí)政府要加強(qiáng)自身建設(shè)，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題入手，加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。基層政府公共服務(wù)能力是政府公共服務(wù)能力的關(guān)鍵構(gòu)成，公眾滿意度是影響政治發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素?；鶎诱姆?wù)能力與公共的滿意程度是一個(gè)螺旋促進(jìn)的關(guān)系：公眾對(duì)政府供給服務(wù)滿意度提高→政府服務(wù)能力提高→公眾對(duì)政府供給服務(wù)滿意度進(jìn)一步提高。近年來(lái)，新疆基層政府公共服務(wù)能力不斷提升并取得了可喜的成績(jī)，但是不可否認(rèn)的是，在新疆的邊遠(yuǎn)地區(qū)還有較多地方存在弱化現(xiàn)象，尤其是受自然、文化、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素影響，基層政府在響應(yīng)公共需求，汲取、投入、優(yōu)化和整合公共資源等能力方面存在不足，公共服務(wù)能力相對(duì)較弱。因此，加強(qiáng)新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)政府公共服務(wù)能力建設(shè)，已成為新疆行政管理體制改革和實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)定的重要內(nèi)容。

基層政府公共服務(wù)能力研究始于20 世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)，先后形成新公共管理理論和新公共服務(wù)理論兩大流派。新公共管理理論由David Osborne 和Ted Gaebler（1992）[1]42-48提出，強(qiáng)調(diào)政府的“掌舵”而非“劃槳”功能，主張應(yīng)以客戶為導(dǎo)向，將現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和企業(yè)管理理論與方法應(yīng)用到政府中，以競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和企業(yè)家塑造政府行政理念和價(jià)值，增強(qiáng)政府公共需求響應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。新公共管理理論一定程度上提升了公共服務(wù)效率和質(zhì)量，但也造成社會(huì)分配不公平、利益關(guān)系不平衡以及公共責(zé)任危機(jī)等問(wèn)題，并誘發(fā)腐敗?；谛鹿补芾砝碚摬蛔悖琑obertB.Denhardt 和Janet V.Denhardt（2010）[2]549-559，提 出 新公共服務(wù)理論，主張公民權(quán)利和政府責(zé)任，強(qiáng)調(diào)政府最根本任務(wù)是協(xié)助社會(huì)公眾正確、順利表達(dá)公共需求并實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾公共理論，為公眾提供切實(shí)需要的公共服務(wù)。新公共服務(wù)理論與新公共管理理論相比，更重視公平權(quán)利，以公共利益為導(dǎo)向，而不僅僅只重視市場(chǎng)責(zé)任和社會(huì)生產(chǎn)效率，成為國(guó)內(nèi)基層政府公共服務(wù)能力研究的基礎(chǔ)理論。

國(guó)內(nèi)對(duì)于基層政府公共服務(wù)能力的研究涉及以下四個(gè)方面：一是基層政府公共服務(wù)能力概念界定。張武強(qiáng)、汪雷等（2009）[3]192-196指出基層政府公共服務(wù)能力特指縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府在特定環(huán)境和制度下，獲取、配置與整合各種資源，為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)以及制定并執(zhí)行公共政策的能力。王玉華、李森（2010）[4]24-30認(rèn)為基層政府公共服務(wù)能力是基層鄉(xiāng)政府通過(guò)籌集收入、安排支出等方式為轄區(qū)社會(huì)成員生產(chǎn)和提供滿足公共需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為能力。二是基層政府公共服務(wù)能力測(cè)度。李金龍、劉彥君（2012）[5]70-73剖析基層政府公共服務(wù)能力內(nèi)部結(jié)構(gòu)，包括規(guī)劃發(fā)展能力、制度創(chuàng)新能力、資源配置能力、市場(chǎng)規(guī)制能力、提供公共物品能力、組織協(xié)調(diào)能力和社會(huì)控制能力八個(gè)要素；鄭洲（2015）[6]115-120運(yùn)用主成分分析和聚類(lèi)分析分別對(duì)西藏基層政府公共服務(wù)能力進(jìn)行測(cè)度。三是基層政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀及成因。黃花（2015）[7]80-89指出，我國(guó)基層政府普遍存在公共服務(wù)供給總量不足、效率不高，政策制定能力較弱等問(wèn)題；雷玉瓊、李嵐（2015）[8]34-41認(rèn)為造成我國(guó)基層政府公共服務(wù)能力較弱的根本原因包括基層政府公共服務(wù)意識(shí)淡薄，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府財(cái)力薄弱以及壓力型考核體制等；李金龍、張德芳（2016）[9]66-70從政府公共服務(wù)特點(diǎn)出發(fā)，將基層政府服務(wù)能力弱化的原因歸納為自我管理能力和社會(huì)治理能力兩個(gè)方面。四是基層政府公共服務(wù)能力提升路徑。吳敬璉（2010）[10]44-54認(rèn)為應(yīng)從改革“全能大政府”入手，建設(shè)匹配基本人權(quán)和約束政府權(quán)力憲政程序，通過(guò)政務(wù)公開(kāi)，信息透明等方式提升政府公共服務(wù)能力；樊致君（2017）[11]18-21指出應(yīng)擴(kuò)大地方政府的供給能力，完善公共服務(wù)的考核體系，鼓勵(lì)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新；盧佳、韓艷玲（2018）[12]24-25提出應(yīng)牢固樹(shù)立公共服務(wù)理念，完善基層政府公共服務(wù)供給運(yùn)行機(jī)制，培育多元化的公共服務(wù)供給平臺(tái)，提升基層政府的公共服務(wù)能力。

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)重視程度提升，學(xué)者對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力現(xiàn)狀、提升策略等方面也進(jìn)行一定研究。但總體來(lái)看，多為全國(guó)或區(qū)域一般性結(jié)論在邊遠(yuǎn)地區(qū)復(fù)制和移植，對(duì)新疆特別是新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)的針對(duì)性研究較少。在研究視角上，學(xué)者更傾向于從供給視角探究公共服務(wù)“足量”“有效”和“均衡”等問(wèn)題，公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)體系也一般依附于政府績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)中，卻往往忽視政府公共服務(wù)根本目的是滿足公眾需求這一基本結(jié)論，從公眾滿意度視角探究基層政府公共服務(wù)能力研究匱乏。在研究方法上，基層政府公共服務(wù)能力研究多以定性分析為主，運(yùn)用定量研究的文獻(xiàn)相對(duì)較少。基于以上分析，本文以新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)為例，從公眾滿意度視角出發(fā)，運(yùn)用AHP—模糊綜合評(píng)價(jià)法探究新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力問(wèn)題。本研究具有以下三個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)：一是選擇新疆這一典型西部地區(qū)為研究對(duì)象，研究新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力相關(guān)問(wèn)題，彌補(bǔ)邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力研究不足；二是從公眾需求和公眾滿意度視角探究基層政府公共服務(wù)能力，為基層政府公共服務(wù)能力探究提供一個(gè)新視角；三是將AHP—模糊綜合評(píng)價(jià)法等實(shí)證分析方法應(yīng)用到基層政府公共服務(wù)能力研究當(dāng)中，提升研究結(jié)論的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

二、研究設(shè)計(jì)

（一）調(diào)研設(shè)計(jì)

本文擬從公眾滿意度視角探究新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查等形式調(diào)查公眾對(duì)基層政府公共服務(wù)滿意度狀況。鑒于基層政府公共服務(wù)多面向農(nóng)戶家庭，本次調(diào)研以農(nóng)戶為基本單位展開(kāi)。在具體的問(wèn)卷發(fā)放中，借鑒李光明等（2015）[13]67-71對(duì)新疆農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工情況的調(diào)查方式，選取喀什、和田、阿克蘇、克州、伊犁和哈密6 個(gè)地州作為樣本采集范圍。具體包括喀什的疏附、疏勒、麥蓋提3 個(gè)縣，和田地區(qū)的和田和皮山2 個(gè)縣，阿克蘇的烏什縣，克州的烏恰縣，伊犁的察布查爾縣，哈密的巴里坤縣，共9 個(gè)縣為樣本點(diǎn)。以每個(gè)縣抽取兩個(gè)鄉(xiāng)，每個(gè)鄉(xiāng)抽取2個(gè)村，每村隨機(jī)抽取20 戶，調(diào)查戶主對(duì)當(dāng)?shù)卣卜?wù)滿意度評(píng)價(jià)。本次調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷720份，回收問(wèn)卷707 份，剔除12 份無(wú)效問(wèn)卷，獲取695 份有效問(wèn)卷。本次調(diào)研樣本點(diǎn)及問(wèn)卷發(fā)放、回收情況如表1 所示。

表1 樣本點(diǎn)分布及問(wèn)卷發(fā)放、回收情況

（二）樣本基本信息

樣本基本信息包括調(diào)查對(duì)象性別、年齡、有無(wú)子女撫養(yǎng)、有無(wú)子女上學(xué)、有無(wú)老人贍養(yǎng)、家庭年人均收入，結(jié)果如表2 所示。從性別構(gòu)成看，男性比例為76.84%，女性比例為23.16%。與我國(guó)農(nóng)村家庭男性“當(dāng)家”傳統(tǒng)一致；從年齡構(gòu)成看，20～50 歲之間調(diào)查樣本超過(guò)80%，20 歲以下和50 歲以上調(diào)查樣本僅占6.19%和11.37%，與我國(guó)農(nóng)村家庭中青年作主基本特征相符；從家庭年人均收入看，1 000 元及以下、1000～2000 元、2000～3000 元、3000～4000 元和5000 元以上農(nóng)戶所占比例依次為17.84%、40.58%、16.26%、13.81%和11.51%，總體來(lái)看多數(shù)家庭依然在貧困線以下；從子女撫養(yǎng)和老人贍養(yǎng)狀況看，在695 位被調(diào)查農(nóng)戶中，532 戶老人健在，需要贍養(yǎng)。483 戶有子女，且397 戶子女已上學(xué)。這與本次調(diào)研對(duì)象為中青年戶主有關(guān)。總體來(lái)看，本次調(diào)研對(duì)象集中在家庭收入較低，但有繁重的子女撫養(yǎng)教育和老人贍養(yǎng)義務(wù)的中青年戶主上，這部分群體接受政府公共產(chǎn)品和服務(wù)較多，與當(dāng)?shù)卣涣骱突?dòng)頻繁，因此選擇這部分群體探究基層政府公共服務(wù)能力，具有較強(qiáng)的代表性。

表2 被調(diào)查對(duì)象的個(gè)體特征分布情況

三、新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)體系構(gòu)建與權(quán)重設(shè)置

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建

對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，其對(duì)政府公共服務(wù)能力高低的評(píng)價(jià)關(guān)鍵在于自身需求的滿足情況，而自身需求是否得到滿足取決于公共服務(wù)供給各環(huán)節(jié)是否令公眾滿意，公共服務(wù)供給各環(huán)節(jié)是否令公眾滿意則受到公共服務(wù)效率、態(tài)度，工作人員素質(zhì)，公眾與政府互動(dòng)和反饋溝通以及服務(wù)過(guò)程監(jiān)督狀況等多種因素的影響。因此，本研究從公眾公共服務(wù)效率滿意度、服務(wù)態(tài)度滿意度、服務(wù)環(huán)境滿意度、服務(wù)管理滿意度、行政人員素質(zhì)滿意度以及信息化服務(wù)水平滿意度六個(gè)維度構(gòu)建西部邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)體系。其中，服務(wù)效率（T1）主要評(píng)價(jià)基層政府公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率，衡量公共服務(wù)能否及時(shí)、足量供給于公眾；服務(wù)態(tài)度（T2）衡量基層政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中言行舉止的文明程度；服務(wù)環(huán)境（T3）評(píng)價(jià)基層政府向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的場(chǎng)所和設(shè)施的便利性和舒適性；服務(wù)管理（T4）衡量基層政府公共服務(wù)供給過(guò)程中的遵規(guī)守法情況；行政人員素質(zhì)（T5）衡量公眾對(duì)行政人員業(yè)務(wù)能力和道德品質(zhì)的滿意程度；信息化服務(wù)水平（T6）則評(píng)價(jià)基層政府辦公的信息化和智能化水平。具體的指標(biāo)名稱(chēng)、層級(jí)關(guān)系、解釋及預(yù)期效果如表3 所示。

表3 基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（二）權(quán)重設(shè)置

因?qū)哟畏治龇蓪⒅饔^判斷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)入模型，進(jìn)行量化處理，提高決策過(guò)程系統(tǒng)性和科學(xué)性（潘明明、龔新蜀等，2018）[14]33-42。本文采用層次分析法（AHP）設(shè)置基層政府公共服務(wù)能力各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重，具體步驟如下：首先，通過(guò)建立兩兩比較判斷矩陣對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各層次評(píng)價(jià)指標(biāo)的相對(duì)重要程度進(jìn)行評(píng)價(jià)①1=兩個(gè)因素一樣重要，3=一個(gè)因素比另一個(gè)因素略重要，5=一個(gè)因素比另一個(gè)因素明顯重要，7=一個(gè)因素比另一個(gè)因素強(qiáng)烈重要，9=一個(gè)因素比另一個(gè)因素極端重要，2、4、6、8=上述相鄰判斷的中間值。；然后，采用規(guī)范平均法計(jì)算權(quán)重系數(shù)，并對(duì)判斷矩陣每一行進(jìn)行求和，歸一化后得到排序權(quán)重向量W；最后，計(jì)算判斷矩陣的最大特征值和一致性率CR，對(duì)各指標(biāo)權(quán)重的一致性進(jìn)行檢驗(yàn)。

通過(guò)層次分析法設(shè)置新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力各指標(biāo)權(quán)重如表3 所示。對(duì)于評(píng)價(jià)體系的一級(jí)指標(biāo)，服務(wù)效率（T1）、服務(wù)態(tài)度（T2）、服務(wù)環(huán)境（T3）、服務(wù)管理（T4）、行政人員素質(zhì)（T5）和辦公信息化水平（T6）權(quán)重依次為0.334、0.200、0.133、0.133、0.133、0.067，且對(duì)應(yīng)的CR值為0.000，小于0.1 的臨界值，即一級(jí)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置相對(duì)科學(xué)；對(duì)于評(píng)價(jià)體系的二級(jí)指標(biāo)，服務(wù)效率對(duì)應(yīng)指標(biāo)權(quán)重依次為0.700、0.100 和0.200；服務(wù)態(tài)度對(duì)應(yīng)指標(biāo)權(quán)重依次為0.583、0.167 和0.250，服務(wù)環(huán)境對(duì)應(yīng)指標(biāo)權(quán)重依次為0.154、0.308 和0.539，服務(wù)管理對(duì)應(yīng)指標(biāo)權(quán)重依次為0.500、0.300和0.200，行政人員素質(zhì)對(duì)應(yīng)指標(biāo)權(quán)重依次為0.182、0.545 和0.273，信息化服務(wù)水平對(duì)應(yīng)指標(biāo)權(quán)重依次為0.500、0.250 和0.250。同時(shí)，服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)環(huán)境、服務(wù)管理、行政人員素質(zhì)和辦公信息化水平的CR 檢驗(yàn)值分別為0.00026、0.00026、0.00026、0.00017、0.00129 和0.000，也均小于0.1 的臨界值，即二級(jí)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置也相對(duì)科學(xué)；進(jìn)一步分析新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)體系權(quán)重分布，服務(wù)效率和服務(wù)態(tài)度對(duì)應(yīng)權(quán)重較大，即公眾更看重基層政府的辦公效率和服務(wù)態(tài)度。

四、基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)過(guò)程與結(jié)果分析

（一）基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)過(guò)程

模糊綜合評(píng)價(jià)法可將定性評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的系統(tǒng)性和清晰度。本文采用模糊綜合評(píng)價(jià)法評(píng)價(jià)基層政府公共服務(wù)能力。具體步驟如下：

第一，根據(jù)基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)確定評(píng)價(jià)因素集。其中，一級(jí)指標(biāo)因素集為T(mén)={T1、T2、T3、T4、T5、T6}={服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)環(huán)境、服務(wù)管理、行政人員素質(zhì)、信息化服務(wù)水平}，二級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)的因素集分別為T(mén)1={a1、a2、a3}={辦事效率、機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政成本}、T2={a4、a5、a6}={禮貌用語(yǔ)、主動(dòng)交流、反饋溝通}、T3={a7、a8、a9}={整潔程度、布局狀況、交通便利程度}、T4={a10、a11、a12、a12}={投訴應(yīng)答、服務(wù)監(jiān)督、依法行政}、T5={a13、a14、a15}={思想道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、儀表著裝}、T6={a16、a17、a18}={信息發(fā)布服務(wù)、在線事務(wù)管理、在線交流與公共論壇}。

第二，根據(jù)上文層次分析結(jié)果確定因素集中各因素權(quán)重。一級(jí)指標(biāo)權(quán)重集為W={W1、W2、W3、W4、W5、W6}={0.334、0.200、0.133、0.133、0.133、0.067}，二級(jí)指標(biāo)權(quán)重集分別為W1={0.700、0.100、0.200}、W2={0.583、0.167、0.250，}、W3={0.154、0.308、0.539}、W4={0.500、0.300、0.200}、W5={0.182、0.545、0.273}、W6={0.500、0.2500.250}。

第三，建立模糊評(píng)價(jià)集和分?jǐn)?shù)標(biāo)度集。建立基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)等級(jí)集合V={v1、v2、v3、v4、v5}，其中評(píng)價(jià)標(biāo)度依次為{非常不滿意、不滿意、一般、滿意、非常滿意}，對(duì)應(yīng)的基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)等級(jí)集合為{非常低、比較低、一般、比較高、非常高}，相應(yīng)的評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)分別為P={1、2、3、4、5}。

第四，建立模糊評(píng)價(jià)矩陣。由于本文的評(píng)價(jià)指標(biāo)均為主觀性指標(biāo)。本文以基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)指標(biāo)各維度選擇人數(shù)與參與評(píng)價(jià)總?cè)藬?shù)的比值構(gòu)建基層政府公共服務(wù)能力模糊評(píng)價(jià)矩陣。具體如下：

第五，基層政府公共服務(wù)能力模糊綜合評(píng)價(jià)。本文根據(jù)權(quán)重集W 和模糊評(píng)價(jià)矩陣R 構(gòu)建基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)結(jié)果向量B。同時(shí)，采用加權(quán)平均原則計(jì)算基層政府公共服務(wù)能力水平。具體計(jì)算結(jié)果如表4 所示。

表4 新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)結(jié)果

（二）新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)結(jié)果分析

對(duì)于基層政府公共服務(wù)能力綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，公眾對(duì)新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)滿意度綜合評(píng)價(jià)結(jié)果為2.267，介于不滿意和一般之間，且靠近不滿意，即新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力處于較低水平。對(duì)于基層政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)體系的六個(gè)細(xì)分指標(biāo)，公眾對(duì)基層政府公共服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度、服務(wù)環(huán)境、服務(wù)管理、行政人員素質(zhì)和信息化水平滿意度評(píng)價(jià)結(jié)果依次為2.279、1.997、3.248、2.018、2.298 和1.657。服務(wù)環(huán)境滿意度最高，介于一般和滿意水平之間；服務(wù)信息化和服務(wù)態(tài)度滿意度評(píng)價(jià)最低，處于非常不滿意和不滿意之間；服務(wù)效率、服務(wù)管理和行政人員素質(zhì)雖然突破不滿意水平，但與一般水平依然有較大距離。總體來(lái)看，當(dāng)前新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府辦公環(huán)境雖然有一定改善，但受制于基層政府工作人員業(yè)務(wù)能力欠缺，公仆和服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)流程不規(guī)范，辦公信息化水平偏低，辦公效率滯后等因素，公眾對(duì)基層政府公共服務(wù)滿意度依然處于較低水平，新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力不足。

（三）新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力偏低的成因透視

第一，從服務(wù)效率相關(guān)指標(biāo)看，辦公效率和機(jī)構(gòu)設(shè)置滿意度介于不滿意和一般水平之間，行政成本滿意度則剛跨越一般水平，即新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)效率較低。究其原因，一方面主要在于新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)機(jī)制不完善，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的其他地區(qū)相比，新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)相應(yīng)財(cái)物資源和服務(wù)嚴(yán)重不足，無(wú)法與當(dāng)?shù)毓姷膶?shí)際需求相匹配。另一方面在于新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府部分部門(mén)存在職能交叉，責(zé)任劃分不清晰，導(dǎo)致公共服務(wù)資源重復(fù)配置、制度運(yùn)行成本較高和服務(wù)效率低下。

第二，從服務(wù)態(tài)度相關(guān)指標(biāo)看，服務(wù)態(tài)度對(duì)應(yīng)禮貌用語(yǔ)、主動(dòng)交流和反饋溝通三個(gè)指標(biāo)滿意度均在不滿意水平徘徊。主要在于新疆地處西北邊疆，其公共服務(wù)理念和服務(wù)意識(shí)方面較為落后，尤其是新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地域條件閉塞的限制，基層政府人員的公共服務(wù)理念和意識(shí)比較淡薄，在具體工作中“權(quán)力本位”色彩嚴(yán)重，重管理輕服務(wù)，服務(wù)意識(shí)匱乏。

第三，從基層政府服務(wù)管理相關(guān)指標(biāo)看，服務(wù)管理對(duì)應(yīng)的投訴應(yīng)答、服務(wù)監(jiān)督和依法行政三個(gè)指標(biāo)的滿意度也在不滿意水平徘徊。分析深層次原因則主要是新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)缺乏有效的服務(wù)監(jiān)督體制、監(jiān)督機(jī)制錯(cuò)位。當(dāng)前新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府有關(guān)公共服務(wù)供給監(jiān)管的法制建設(shè)尚不完善，基層政府辦公信息不夠透明，公眾和監(jiān)管部門(mén)無(wú)法全面了解政府公務(wù)信息，也無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)管。此外，由于存在參與渠道不暢通、缺乏對(duì)話機(jī)制等問(wèn)題，使得基層政府很難形成工作規(guī)范、公開(kāi)透明、高效廉潔的政務(wù)氛圍，嚴(yán)重影響了基層政府服務(wù)管理的滿意度水平。

第四，對(duì)于信息化服務(wù)水平相關(guān)指標(biāo)，公眾無(wú)論對(duì)基層政府信息發(fā)布服務(wù)滿意度還是在線事務(wù)處理滿意度抑或是在線交流與公共論壇的滿意度均處于較低水平。一方面主要因?yàn)樾陆呥h(yuǎn)地區(qū)的基層政府財(cái)力資源有限，辦公條件和設(shè)備落后以及行政人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力不足，信息化辦公技能相對(duì)欠缺；另一方面，新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府主要以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他形式的財(cái)力補(bǔ)給來(lái)支持政府的公共服務(wù)，導(dǎo)致基層政府人員不能有效履行提供公共服務(wù)的基本職責(zé)，降低了基層政府的行為效用。

第五，對(duì)于行政人員素質(zhì)滿意度相關(guān)指標(biāo)，公眾對(duì)行政人員思想道德素質(zhì)和儀表著裝評(píng)價(jià)尚可，但對(duì)其業(yè)務(wù)素質(zhì)認(rèn)可度較低。這主要是因?yàn)樾陆呥h(yuǎn)地區(qū)地理位置偏僻，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展滯后，很難吸引優(yōu)秀人才補(bǔ)充到基層政府工作人員隊(duì)伍當(dāng)中。薄弱的財(cái)政能力又無(wú)法有效地對(duì)現(xiàn)有工作人員進(jìn)行系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，行政人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力普遍低于內(nèi)地省區(qū)。同時(shí)，新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府大多沒(méi)有形成完整客觀的績(jī)效評(píng)估體系，缺乏科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，公眾的考核作用難以發(fā)揮。

五、結(jié)論與政策啟示

提升新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力對(duì)推動(dòng)新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展和小康社會(huì)全面建成具有重要意義。本文借助新疆695 份有效調(diào)查問(wèn)卷數(shù)據(jù)，運(yùn)用AHP-模糊綜合評(píng)價(jià)模型從公眾滿意度視角探究新疆邊遠(yuǎn)民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力，得到以下結(jié)論：當(dāng)前新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府服務(wù)環(huán)境雖較之前有一定改觀，但受制于基層政府工作人員業(yè)務(wù)能力不足，公共服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)流程不規(guī)范，辦公信息化偏低，辦公效率滯后等因素，公眾對(duì)基層政府公共服務(wù)滿意度依然處于較低水平，新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力不足。而造成新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力偏低的根本原因則主要包括基層政府公共服務(wù)機(jī)制不完善，供給決策方式單一，公共服務(wù)供給監(jiān)管的法制建設(shè)不完善，財(cái)政資源匱乏導(dǎo)致行政人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低、辦公信息化水平滯后和績(jī)效評(píng)估體系不健全等。

基于以上分析，提出如下對(duì)策建議:

第一，深化公共服務(wù)管理體制改革，明晰各級(jí)部門(mén)職責(zé)劃分。首先，深化新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層政府行政體制改革，破解行政集權(quán)體制機(jī)制，強(qiáng)化公共服務(wù)制度化和公共化理念，建立多主體參與公共服務(wù)的制度與規(guī)范。其次，在公共服務(wù)供給政策制定之前，應(yīng)充分考慮對(duì)新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)的地理特點(diǎn)和民族特征進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，暢通群眾訴求渠道。保證民意表達(dá)。努力從制度層面解決民眾特別是少數(shù)民族群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，同時(shí)依據(jù)辦公效率和公眾滿意度最大化設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，明確各級(jí)部門(mén)職能劃分，減少行政審批事項(xiàng)，提高新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)基層公共服務(wù)。

第二，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)理念，構(gòu)建公共服務(wù)多元化供給體系。新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)的公共服務(wù)種類(lèi)單一，致使基層政府很難滿足公眾所有的公共服務(wù)需求。邊遠(yuǎn)地區(qū)的地方政府要有效提升基層政府公共服務(wù)的供給能力，必須創(chuàng)新公共服務(wù)理念，引入市場(chǎng)和社會(huì)力量，構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給體系。如義務(wù)性公共服務(wù)可以由基層政府普遍提供，差異性公共服務(wù)可以由營(yíng)利性組織提供，非差異性公共服務(wù)可以由非營(yíng)利性組織提供，志愿性公共服務(wù)可以由人民群眾提供等。同時(shí)，新疆邊遠(yuǎn)地方政府可以借助業(yè)務(wù)培訓(xùn)、公共宣傳等手段，消除行政人員“權(quán)力本位”思想，引導(dǎo)行政人員樹(shù)立服務(wù)意識(shí)和“為人民服務(wù)”理念，端正基層政府公共服務(wù)態(tài)度，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。

第三，構(gòu)建基層政府公共服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，打造公共服務(wù)多維化監(jiān)管體制。運(yùn)用法律、法規(guī)予以確定，推動(dòng)政府政務(wù)公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)政府在公眾和監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管之下“陽(yáng)光”辦公，新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府更要充分發(fā)揮行政監(jiān)察部門(mén)內(nèi)部專(zhuān)業(yè)監(jiān)督的作用，既要結(jié)合中央要求，又要體現(xiàn)新疆地方特色。要重視群眾監(jiān)督并發(fā)展協(xié)同監(jiān)督，讓廣大人民群眾、新聞媒體、社會(huì)組織廣泛發(fā)揮外部監(jiān)督的作用。建立健全通暢的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，將外部監(jiān)督主體獲得的監(jiān)督信息轉(zhuǎn)化為強(qiáng)有力的監(jiān)督行為，切實(shí)提高監(jiān)督的有效性。同時(shí)應(yīng)建立政府回應(yīng)不力問(wèn)責(zé)制度，對(duì)于公眾反饋問(wèn)題回應(yīng)不及時(shí)，處理不完善的工作人員依法追究其相關(guān)責(zé)任。

第四，制定公共服務(wù)完備的財(cái)政制度，促進(jìn)公共資源合理配置。新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)要以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向逐步完善相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，通過(guò)提高轉(zhuǎn)移支付比例來(lái)解決邊遠(yuǎn)地區(qū)財(cái)力不足等主要問(wèn)題，這對(duì)于縮小新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)與東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距具有重要的作用。同時(shí)，要加大對(duì)于科教文衛(wèi)等公共領(lǐng)域的投入力度，提升行政人員薪酬待遇水平，吸引高層次優(yōu)秀人員補(bǔ)充到行政隊(duì)伍中，劃撥專(zhuān)項(xiàng)資金用于對(duì)于現(xiàn)有行政人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作技能培訓(xùn)，提升其業(yè)務(wù)能力和工作效率。此外，要進(jìn)一步加大基層政府電子化建設(shè)力度，及時(shí)更新基層政府辦公設(shè)備，提高辦公設(shè)備現(xiàn)代化和電子化水平。

第五，優(yōu)化基層政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高公共服務(wù)管理水平。績(jī)效評(píng)估管理是提高政府公共服務(wù)能力和水平的有效途徑。新疆邊遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府要結(jié)合具體地方實(shí)際情況，構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效考核指標(biāo)體系，并逐步實(shí)現(xiàn)由經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向型的績(jī)效評(píng)估方式向公共服務(wù)提供導(dǎo)向型的績(jī)效評(píng)估方式轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上規(guī)范公共服務(wù)績(jī)效考核的基本流程，廣泛征求公眾意見(jiàn)和建議，讓基層民眾在公共服務(wù)績(jī)效考核中發(fā)揮主體作用，并在法律、行政規(guī)章制度的框架內(nèi)合理實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制，以此對(duì)基層政府公務(wù)員的公共服務(wù)供給行為起到約朿作用，進(jìn)而提高基層政府公共服務(wù)供給能力。