于福波 張應(yīng)良

(西南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 400715)

一、 引言

農(nóng)民合作社在我國究竟該如何發(fā)展，以及如何在發(fā)展中發(fā)揮其應(yīng)有的功能，一直是國內(nèi)學(xué)者們研究的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。當(dāng)前我國農(nóng)民合作社蓬勃發(fā)展，截至2019年4月，依法登記注冊的合作社達(dá)220.7萬家，輻射帶動(dòng)全國近一半農(nóng)戶(1)數(shù)據(jù)來源：《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于推介全國農(nóng)民合作社典型案例的通知》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201906/t20190627_6319625.htm。。為進(jìn)一步引導(dǎo)農(nóng)民合作社高質(zhì)量發(fā)展，2019年6月農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于推介全國農(nóng)民合作社典型案例通知》，指出農(nóng)民合作社已經(jīng)成為新時(shí)期激活農(nóng)村資源要素、服務(wù)小農(nóng)戶的重要載體，是帶動(dòng)農(nóng)戶增收、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效組織形式。為重點(diǎn)突出農(nóng)民合作社在黨建引領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)振興、品牌創(chuàng)建、服務(wù)小農(nóng)等方面的有效做法，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部遴選了24個(gè)典型農(nóng)民合作社案例進(jìn)行推介，并將推介的農(nóng)民合作社分為黨支部領(lǐng)辦扶貧類、糧食規(guī)模經(jīng)營類、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售類、三產(chǎn)融合類、農(nóng)機(jī)服務(wù)類、果蔬經(jīng)營類、“三位一體”類、“三變”改革類以及農(nóng)民合作社聯(lián)社九大類型。值得關(guān)注的是，在上述九大類型合作社中，黨支部領(lǐng)辦扶貧類、“三變”改革類等以村域或社區(qū)發(fā)起的農(nóng)民合作社與其他類型的合作社具有截然不同的功能屬性。同時(shí)不難看出，上述兩大類型的合作社鮮明地表現(xiàn)為從主體化到載體化的趨勢，亦即逐漸被附加了諸多非效率的制度性期待，并被賦予相應(yīng)的政策成長環(huán)境，進(jìn)而日益成長為服務(wù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策載體。那么這種被賦予載體功能的社區(qū)型合作社何以在我國農(nóng)村得以蓬勃發(fā)展？其本身是否還符合“合作社”本質(zhì)性規(guī)定？

為了回答上述兩個(gè)問題，本文將以“三變”類社區(qū)型合作社為例，運(yùn)用探索性案例研究方法，從功能視角下社區(qū)型合作社載體功能表達(dá)機(jī)制和“同一性”視角下社區(qū)型合作社的本質(zhì)性審視出發(fā)對(duì)上述問題進(jìn)行解答。

二、社區(qū)型合作社的內(nèi)涵及其載體化發(fā)展

社區(qū)型合作社主要指農(nóng)民社區(qū)(股份)合作社和“村改居”的社區(qū)農(nóng)(居)民(股份)合作社，目前我國法律還缺乏對(duì)該類合作社的統(tǒng)一規(guī)定。劉燦等(2013)認(rèn)為“社區(qū)型合作社是一種新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)形式，它既具有專業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)功能，又具有社區(qū)性質(zhì)的社會(huì)功能”；許錦英(2016)認(rèn)為“社區(qū)型合作社是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等社區(qū)為地域發(fā)起成立的，以合作制或者股份合作制為基礎(chǔ)的互助性經(jīng)濟(jì)組織”；孔祥智(2017)認(rèn)為“社區(qū)型合作社是指農(nóng)村集體資產(chǎn)量化到成員后形成的合作經(jīng)濟(jì)組織，具有成員性、封閉性、民主性的特點(diǎn)”。由于社區(qū)型合作社的內(nèi)涵尚缺乏統(tǒng)一的定義，通過與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及農(nóng)民專業(yè)合作社制度屬性進(jìn)行對(duì)比，有助于更好地把握其內(nèi)涵。

與“一大二公”時(shí)期的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相比，社區(qū)型合作社在制度背景、制度安排方面存在明顯的區(qū)別。在制度背景方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，它是在自然村范圍內(nèi)，先將農(nóng)民所有的土地等生產(chǎn)資料歸集體所有，再由集體組織農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)組織(王志剛 等，2014)。最近十幾年，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)改革的持續(xù)深入，部分地區(qū)誕生了大量的社區(qū)型合作社。與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的制度背景不同的是，社區(qū)型合作社產(chǎn)生和發(fā)展于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，主要服務(wù)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度選擇的結(jié)果(許錦英，2016)。在制度安排方面，近年來隨著農(nóng)村市場化改革的不斷深入以及相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，尤其是2007年7月1號(hào)《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下簡稱“《合作社法》”)的頒布，社區(qū)型合作社也呈現(xiàn)出不同于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的顯著變化，即由帶有強(qiáng)烈行政色彩的集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)向具有獨(dú)立市場主體地位的集體經(jīng)濟(jì)組織。首先，在產(chǎn)權(quán)安排方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是“集體所有制企業(yè)”，而社區(qū)型合作社是“混合所有制企業(yè)”。其次，在管理方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是采用集體勞動(dòng)的經(jīng)營管理制度的經(jīng)濟(jì)組織，而社區(qū)型合作社是按照國際合作社原則成立的，實(shí)行“一人一票”的民主管理制度的經(jīng)濟(jì)組織(鄭有貴，2003)。最后，在利潤分配方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織采用“按勞分配”的原則，實(shí)則實(shí)行平均主義，吃“大鍋飯”(曉亮，2002)，而社區(qū)型合作社可分配盈余主要按照成員與本社的交易量(額)比例返還，具體按照2018年7月1號(hào)頒布的《合作社法》修訂法第五章財(cái)務(wù)管理有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？傊?，社區(qū)型合作社和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織存在著本質(zhì)上的區(qū)別，是不同時(shí)代背景下的不同產(chǎn)物，在經(jīng)營目標(biāo)、管理方式、分配方式等方面均存在顯著差異。

與農(nóng)民專業(yè)合作社相比，兩者均是一種提高農(nóng)民組織化程度的市場經(jīng)濟(jì)組織，但也存在明顯區(qū)別。首先，社區(qū)型合作社源于對(duì)本社區(qū)集體資產(chǎn)收益的索取，發(fā)起人一般為本社區(qū)集體資產(chǎn)所有者，入社和退社的成員僅限于社區(qū)內(nèi)部，社區(qū)之外的人一般不能進(jìn)入合作社，所以社區(qū)型合作社走的是一條封閉發(fā)展的路徑。而農(nóng)民專業(yè)合作社源于對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤最大化的追逐，其成員具有充分的入社與退社自由權(quán)，走的是一條完全開放型路徑(易棉陽，2018)。高海(2018)認(rèn)為社區(qū)型合作社和農(nóng)民專業(yè)合作社是兩類不同的特別法人，兩者的區(qū)別主要表現(xiàn)為：一是成員不同，前者具有特定性和封閉性而后者社員資格完全開放；二是財(cái)產(chǎn)不同，前者主要將集體資產(chǎn)對(duì)成員配股而后者主要由成員出資；三是股權(quán)不同，前者可設(shè)集體股和個(gè)人股而后者主要設(shè)企業(yè)股和個(gè)人股；四是利益分配不同，前者按股份分紅而后者以惠顧額為主；五是功能不同，前者要比后者承擔(dān)更多的社區(qū)服務(wù)和社會(huì)保障功能。其次，社區(qū)型合作社的封閉式特點(diǎn)對(duì)其自身發(fā)展具有雙重影響。一方面，成員異質(zhì)性問題是導(dǎo)致剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)向核心成員漂移、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)資本化、民主管理失衡等問題的根源(于福波 等，2017)。由于社區(qū)型合作社一般不需要成員投資，所以不存在嚴(yán)重的成員異質(zhì)性問題；而農(nóng)民專業(yè)合作社一般存在較為嚴(yán)重的成員異質(zhì)性問題，易出現(xiàn)嚴(yán)重的“大戶控制”現(xiàn)象。另一方面，在實(shí)踐中一般通過股份制將集體資產(chǎn)量化為所在社區(qū)的股份。由于社區(qū)型合作社股東和股權(quán)均處于封閉狀態(tài)，不利于股權(quán)的社會(huì)化和資本化，進(jìn)而無法實(shí)現(xiàn)資本重組和資源的優(yōu)化配置(徐秀英 等，2015)，而農(nóng)民專業(yè)合作社一般不存在此問題。最后，社區(qū)型合作社承擔(dān)著大量的社會(huì)事務(wù)管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等職能，難以完全實(shí)現(xiàn)“政企分離”，在此意義上社區(qū)型合作社既是經(jīng)營主體，又是一種承接政府政策資源及輔助政府深化農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)民脫貧致富的制度載體。綜上可以看出，社區(qū)型合作社已經(jīng)完全不同于傳統(tǒng)意義上的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，尤其不同于建國初期的高級(jí)社和人民公社，也不同于一般類型的農(nóng)民專業(yè)合作社。由于其深嵌于政府的產(chǎn)業(yè)政策、市場政策、以及其他政策環(huán)境和制度環(huán)境之中，在性質(zhì)上既屬于經(jīng)營主體又屬于制度載體。

社區(qū)型農(nóng)民合作社載體化發(fā)展本質(zhì)上是一種“制度嵌入”，而“制度嵌入”作為我國農(nóng)民合作社發(fā)展的一種特有的現(xiàn)象受到越來越多的關(guān)注。從政府與合作社關(guān)系角度研究農(nóng)民合作社的“嵌入”起點(diǎn)，對(duì)于發(fā)展中國家影響力較大且被廣泛認(rèn)可的觀點(diǎn)是“政府與合作社之間是伙伴關(guān)系”。政府與合作社的良性互動(dòng)關(guān)系對(duì)于農(nóng)民合作社的健康成長以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化至關(guān)重要，一方面政府可以利用其推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)等目標(biāo)，另一方面其可以利用政府提供的組織資源去協(xié)調(diào)外部關(guān)系，改善外部經(jīng)營環(huán)境實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展。但我國農(nóng)民合作社與政府的良性互動(dòng)關(guān)系尚未建立，政府仍占據(jù)主動(dòng)權(quán)(苑鵬，2001)。農(nóng)民合作社行為扭曲主要發(fā)生在合作社成立、運(yùn)行、利益分配等多個(gè)環(huán)節(jié)，具有完全勢力的政府介入是其行為扭曲的起點(diǎn)(李云新 等，2017)。崔寶玉等(2017)進(jìn)一步指出，農(nóng)民合作社所嵌入的制度結(jié)構(gòu)、資源結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)等制度環(huán)境因素具有不確定性，隨著制度環(huán)境嵌入內(nèi)容的不斷增加，將給其去“內(nèi)卷化”帶來挑戰(zhàn)。必須承認(rèn)的是，多重嵌入對(duì)合作社發(fā)展的不利影響是獨(dú)特的、顯著的，但更具有深刻的、積極的影響。徐旭初(2012)認(rèn)為雖然政府對(duì)農(nóng)民合作社發(fā)展的期待使其勉為其難地承載了政府的某些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能，但是也促使其快速發(fā)展。具體來說，農(nóng)民合作社的制度承載功能涵蓋了以下內(nèi)容：一是帶領(lǐng)分散小農(nóng)進(jìn)入大市場；二是配合土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營；三是發(fā)揮社會(huì)化服務(wù)功能；四是促進(jìn)三產(chǎn)融合發(fā)展；五是承載農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；六是推進(jìn)生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作；七是實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接(徐旭初 等，2018)。從制度承載順序來看，合作社在承載和執(zhí)行政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)任務(wù)的過程本身就是一種制度資源要素不斷組合優(yōu)化的發(fā)展過程。張琛等(2019)將“制度嵌入”劃分為結(jié)構(gòu)嵌入和關(guān)系嵌入兩個(gè)維度，認(rèn)為“結(jié)構(gòu)嵌入”通過規(guī)模收益、價(jià)值增值、村社協(xié)同三條機(jī)制發(fā)揮作用，“關(guān)系嵌入”通過內(nèi)部信任和外部聲譽(yù)兩條機(jī)制顯著提高了合作社經(jīng)營績效。當(dāng)然，“制度嵌入”成功的關(guān)鍵在于政府應(yīng)為合作社發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境，而不應(yīng)過多介入到其內(nèi)部經(jīng)營決策中。那么，社區(qū)型合作社作為“制度嵌入”的典型代表，其在鄉(xiāng)村治理中如何發(fā)揮載體功能，其表達(dá)機(jī)制是什么？下文將試圖從社區(qū)型合作社在“三變”改革過程中輔助聯(lián)村治理的行為結(jié)構(gòu)入手，對(duì)其載體功能表達(dá)機(jī)制進(jìn)行闡釋。

三、社區(qū)型合作社在聯(lián)村治理中的載體功能表達(dá)機(jī)制

(一)聯(lián)村治理中社區(qū)型合作社的行動(dòng)結(jié)構(gòu)

聯(lián)村治理是“三變”改革中出現(xiàn)的一種新的村域治理方式。聯(lián)村治理的內(nèi)涵是指在保留原行政村的建制資格和自治主體權(quán)利不變的前提下，通過組建聯(lián)村黨委的方式使分散的、同質(zhì)性強(qiáng)的自然村落形成發(fā)展合力，從而推動(dòng)不同村莊間的資源、資金聚合發(fā)展。相較于傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)政村治”和“行政村合并”，這種新型的治理模式能夠在不對(duì)村落空間重構(gòu)的前提下，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人力、土地、資金等生產(chǎn)要素的聚合，更有效率地發(fā)揮鄉(xiāng)村自治組織的組織和協(xié)調(diào)能力。聯(lián)村治理主要采用“1+X”的組織模式，組建介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村之間的區(qū)域性綜合議事機(jī)構(gòu)。其中“1”指的是聯(lián)村黨委，即綜合議事機(jī)構(gòu)，由“X”村的黨支部書記或成員組成，“X”指的是若干參與共建的行政村。聯(lián)村黨委是聯(lián)村治理中的區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，居于整個(gè)治理系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)地位，是統(tǒng)籌聯(lián)村發(fā)展的中堅(jiān)力量，而社區(qū)合作社則是聯(lián)村黨委實(shí)施聯(lián)村治理的重要“工具”。

在聯(lián)村治理實(shí)踐中，社區(qū)合作社分為聯(lián)村合作總社(村級(jí)合作社聯(lián)合社)、村級(jí)合作分社兩個(gè)層次，共同構(gòu)成整個(gè)治理系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)組織框架。聯(lián)村合作總社在聯(lián)村治理中負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一經(jīng)營，即“五統(tǒng)一”。各村級(jí)分社負(fù)責(zé)將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)吸收入股，再將土地承包經(jīng)營權(quán)形成資產(chǎn)入股到總社，同時(shí)負(fù)責(zé)組織群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)，構(gòu)成“總社牽頭抓規(guī)劃、分社負(fù)責(zé)抓實(shí)施、群眾參與抓生產(chǎn)”的格局。值得說明的是，村級(jí)分社既屬于村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織又按照制度規(guī)定接受 “村支兩委”的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，“村支兩委”的干部可以是合作社社員，合作社的優(yōu)秀管理人員可以發(fā)展為村干部。但在村級(jí)合作社中，“村支兩委”一般不得擔(dān)任理事會(huì)成員，只允許擔(dān)任監(jiān)事會(huì)成員，從而形成有效的內(nèi)部監(jiān)管。而聯(lián)村合作總社則按照制度規(guī)定接受聯(lián)村黨委的領(lǐng)導(dǎo)，性質(zhì)上其與村級(jí)合作社均屬于經(jīng)濟(jì)組織，注重經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮。

(二)聯(lián)村治理中社區(qū)型合作社的載體功能表達(dá)機(jī)制：“項(xiàng)目接包”與“目標(biāo)動(dòng)員”

社區(qū)型合作社在聯(lián)村治理過程中，除了發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能之外，還具有不可或缺的載體功能。其載體功能主要表達(dá)為：其一，是對(duì)上級(jí)政府政策進(jìn)行“接包”；其二，是對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“目標(biāo)動(dòng)員”。政策“發(fā)包”(2)本文政策“發(fā)包”指的是，政府將財(cái)政資金政策、扶貧政策、產(chǎn)業(yè)政策總體政策的“大盤子”進(jìn)行“條條”分割下放的過程。的過程是資源下放的過程，同時(shí)也是權(quán)利下放的過程?？偟膩碚f，在這個(gè)過程中上級(jí)政府需要將政策資源“發(fā)包”到聯(lián)村合作總社，聯(lián)村合作總社“接包”后，再協(xié)調(diào)村級(jí)分社完成“目標(biāo)動(dòng)員”任務(wù)。

具體來看，一是承接相關(guān)政策資源，即“項(xiàng)目接包”。以P縣為例，P縣政府的各種財(cái)政扶持、補(bǔ)貼補(bǔ)助、金融貸款等優(yōu)惠政策原則上只針對(duì)合作社以及社員，且政府優(yōu)惠政策可疊加(3)資料來源：P縣《關(guān)于推進(jìn)村級(jí)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展工作的方案》。。政府的政策資源主要通過“項(xiàng)目制”的方式逐級(jí)“發(fā)包”到聯(lián)村合作社，最后由聯(lián)村合作社承接各項(xiàng)政策資源。這種通過社區(qū)合作社發(fā)包政策資源的做法，就要求農(nóng)民必須加入社區(qū)合作社才能享受到各種政策資源。例如，針對(duì)貧困戶的“特惠貸”(4)“特惠貸”系貴州省扶貧辦和省銀行機(jī)構(gòu)共同推出針對(duì)貧困戶的生產(chǎn)、就學(xué)等的一種金融產(chǎn)品，若貸款時(shí)間在3年以內(nèi)，金額在5萬元(含)以下，貧困戶可免擔(dān)保抵押貸款，且享受扶貧貼息支持和縣級(jí)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。，P縣政府要求貧困戶必須在加入合作社獲得社員資格后才能享受，不僅如此，農(nóng)戶還可以憑借“貧困身份”在合作社中獲得干股。實(shí)際上，聯(lián)村合作社的“項(xiàng)目接包”功能已經(jīng)突破一般合作社的功能界限，同時(shí)也在“接包”項(xiàng)目的過程中實(shí)現(xiàn)了自身發(fā)展。二是“目標(biāo)動(dòng)員”，聯(lián)村合作社通過宣貫政策信息，引導(dǎo)農(nóng)民有序參與各項(xiàng)政策。例如，P縣政府在推行“三變”政策的過程中，合作社承擔(dān)的目標(biāo)動(dòng)員任務(wù)主要涵蓋以下三個(gè)方面：其一，動(dòng)員農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)和資金等入股合作社，參加“三變”改革；其二，動(dòng)員農(nóng)戶加入合作社并參與生產(chǎn)經(jīng)營；其三，是完成政府的目標(biāo)管理任務(wù)。P縣政府要求所有貧困戶必須參加“三變”改革，加入村級(jí)合作社以便政府能夠建立和完善貧困人口動(dòng)態(tài)管理的扶貧工作機(jī)制，從而準(zhǔn)確識(shí)別貧困人口，確保在2018年實(shí)現(xiàn)全縣農(nóng)村貧困人口全部脫貧 。政府之所以選擇合作社作為各項(xiàng)政策的承接主體，原因至少包含以下兩點(diǎn)：合作社具有天然的益貧性，是“民管、民辦、民受益”的組織，是實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)的理想載體；合作社是各項(xiàng)政策能夠落實(shí)的理想契合體，即組織的要素、結(jié)構(gòu)、功能能夠適應(yīng)各項(xiàng)承接的政策要求，更重要的是，能夠輔助政府發(fā)揮目標(biāo)動(dòng)員的功能。

(三)社區(qū)型合作社的載體功能表達(dá)的制度績效

通過上述分析可以看出，在輔助聯(lián)村治理的過程中，社區(qū)型合作社成為制度的承接載體主要源于其內(nèi)部制度安排與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的治理制度安排高度契合。概括來說，社區(qū)型合作社的制度績效包括以下幾個(gè)方面：首先，“助推”政策落實(shí)、提高政策落實(shí)效率。例如，“三變”產(chǎn)業(yè)政策“發(fā)包”后，P縣N聯(lián)村在推廣元寶楓種植的第一年，只有不到50%的農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)土地給合作社。農(nóng)戶不參加合作社的原因在于對(duì)合作社的持續(xù)盈利等存在顧慮，為此各村級(jí)合作社的理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員挨家挨戶做政策宣傳工作。經(jīng)過動(dòng)員后，到第二年底，90%的農(nóng)戶完成入社工作。其次，提高土地資源配置效率和規(guī)模效益?！叭儭敝新?lián)村合作總社的一個(gè)重要作用就是用于減少土地跨區(qū)域流轉(zhuǎn)所需的協(xié)商費(fèi)用、時(shí)間成本等，從而提高土地資源配置效率，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。再次，帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)和職業(yè)農(nóng)民發(fā)展。合作社發(fā)展中的人才短缺問題一直是其發(fā)展的主要困境之一。聯(lián)村合作社由于政策資源上的特殊優(yōu)勢，使得 “鄉(xiāng)村能人”能夠看到農(nóng)村振興與自我發(fā)展的契合點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)回流和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。比如，P縣規(guī)定在示范社和符合條件的村級(jí)合作社中，經(jīng)營管理人員可享受與國企、事業(yè)單位“同等待遇”。此外，對(duì)于“失地”農(nóng)民，村級(jí)合作社將其聘為固定員工，提供固定工資，使其在擁有合作社股份的同時(shí)參與到合作社經(jīng)營中來，成為真正意義上的“職業(yè)農(nóng)民”。

然而，社區(qū)合作社制度的反市場性可能加劇其對(duì)政府扶持的依賴，同時(shí)加劇對(duì)政府規(guī)制資源的依賴。其一，由于行政體系內(nèi)存在普遍的“晉升錦標(biāo)賽”，而社區(qū)型合作社本身作為地方政府的政績顯示器和晉升錦標(biāo)賽的工具，其發(fā)展會(huì)受到政府選擇性激勵(lì)的影響。其二，政府選擇性激勵(lì)意味著規(guī)制資源不可能平均分配，而且實(shí)踐中政府更傾向于選擇“接包”能力強(qiáng)和效率高的社區(qū)合作社，而那些“接包”能力差和效率低的社區(qū)合作社將很難獲得規(guī)制資源，從而被排擠出農(nóng)業(yè)財(cái)政扶持體系，造成大量“假、空、死”的社區(qū)合作社。比如P縣政府明確提出，按照“評(píng)估擇優(yōu)、示范帶動(dòng)”的資金安排原則進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)工作。評(píng)估擇優(yōu)政策指出，項(xiàng)目的申報(bào)應(yīng)堅(jiān)持“規(guī)劃先行，調(diào)整結(jié)構(gòu)、突出重點(diǎn)”的原則，且重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、積極性高以及縣平臺(tái)公司牽頭的產(chǎn)業(yè)；示范帶動(dòng)原則要求突出項(xiàng)目的代表性和示范性，通過對(duì)項(xiàng)目的選擇起到示范帶動(dòng)作用，從而以點(diǎn)帶面地全面推進(jìn)扶貧工作(5)資料來源：P縣《2017年第一批中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金(發(fā)展資金)項(xiàng)目申報(bào)指南》。?？梢钥闯?，雖然政府對(duì)每個(gè)新成立的村級(jí)合作社都給予初始投入，但是政府的優(yōu)惠政策卻傾向于“項(xiàng)目接包”能力強(qiáng)的村級(jí)合作社。進(jìn)一步來說，雖然政府為社區(qū)型合作社營造了良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境和市場環(huán)境來支撐社區(qū)型合作社的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，但是政府一旦不再對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的政策資源注入，大量的社區(qū)型合作社將面臨嚴(yán)重的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和虧空風(fēng)險(xiǎn)。

總的來看，在聯(lián)村治理中社區(qū)型合作社的載體功能表達(dá)為“項(xiàng)目接包”與“目標(biāo)動(dòng)員”兩個(gè)維度，兩者相輔相成、互相促進(jìn)。社區(qū)型合作社載體功能的表達(dá)對(duì)于理解其何以在我國農(nóng)村得以蓬勃發(fā)展提供了一個(gè)可參考的視角。此外，社區(qū)型合作社的載體功能具有雙向制度績效，一方面對(duì)于提高政策落實(shí)效率、土地資源配置效率和規(guī)模效益以及帶動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、職業(yè)農(nóng)民的發(fā)展具有重要作用，另一方面，也容易因政府的選擇性激勵(lì)而加劇其本身“空殼化”程度。相對(duì)于載體功能表達(dá)機(jī)制，社區(qū)型合作社的發(fā)展是否符合“同一性”規(guī)定，既是農(nóng)民能否獲益的關(guān)鍵，也是合作社本身如何發(fā)展與治理的關(guān)鍵。那么這種兼具經(jīng)濟(jì)功能和制度功能并且走向股份化、載體化的社區(qū)型合作社，是否能夠符合“同一性”本質(zhì)性要求？下文將從羅虛戴爾原則和法理層面兩個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行研究。

四、社區(qū)型合作社的“同一性”檢驗(yàn)

(一)合作社的“同一性”原則與判別標(biāo)準(zhǔn)

1995年國際合作聯(lián)盟將最早的羅虛代爾原則由五條增加至七條，即：自愿與開放的社員資格，民主的社員控制，社員經(jīng)濟(jì)參與，自治與獨(dú)立，教育、培訓(xùn)和信息，合作社之間的合作，關(guān)心社區(qū)。這七條原則既被視為現(xiàn)代合作社發(fā)展所需遵循的基本原則，也被視為合作社的本質(zhì)性規(guī)定，所謂本質(zhì)性規(guī)定是指合作社之所以為合作社而區(qū)別于其他組織的制度特性(黃祖輝 等，2009)。雖然國際合作社聯(lián)盟對(duì)于合作社的內(nèi)涵作出了權(quán)威界定, 但何為合作社的本質(zhì)屬性在我國學(xué)界仍然存在爭議。部分學(xué)者認(rèn)為“所有者與惠顧者同一”是合作社最本質(zhì)的特征(國魯來，2001；苑鵬，2006；鄧衡山 等，2014)，在這種特征要求下，合作社成員必須同時(shí)滿足既是組織的所有者和服務(wù)的提供者，又是服務(wù)的惠顧者兩個(gè)條件，合作社才能被視為“真合作社”。以往研究將“所有者與惠顧者同一”視為合作社的本質(zhì)性規(guī)定有兩方面原因，一方面便于將農(nóng)民合作社與其他組織區(qū)別開來，另一方面防止合作社轉(zhuǎn)變?yōu)橐誀I利為目的的公司或者公益企業(yè)?；诤献魃绲谋举|(zhì)性規(guī)定，鄧衡山等(2016)認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中的合作社必須符合兩條標(biāo)準(zhǔn)才能成為真正的合作社：一是必須是正式組織，二是盈余必須以惠顧額為主，且大部分惠顧者擁有決策權(quán)。并指出，我國現(xiàn)實(shí)中的合作社幾乎都不具備“所有者與惠顧者同一”的本質(zhì)規(guī)定，其實(shí)質(zhì)上多為公司或者“市場模式”的組織。

然而，無論是從國際合作聯(lián)盟的原則，還是從《合作社法》的標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，抑或從發(fā)展趨勢來看，合作社的原則必定需要隨著環(huán)境進(jìn)行自我完善?！八姓吲c惠顧者同一”這一標(biāo)準(zhǔn)也只是“理想型”的合作社才具有的特征(徐旭初，2005)，對(duì)于大量產(chǎn)生的社區(qū)型合作社和股份合作社，如果認(rèn)定其為合作社，該如何對(duì)其“惠顧性”進(jìn)行解釋？劉西川等(2017)認(rèn)為以鄧衡山等(2016)為代表的絕對(duì)意義上的“所有者與惠顧者同一”是一種典型的“身份論”，并提出兩大質(zhì)疑：一是，該觀點(diǎn)是否符合發(fā)展意義上的我國合作社之實(shí)踐？二是，合作社是要素契約與商品契約相互治理的一種混合組織，忽略社員之間經(jīng)濟(jì)契約關(guān)系的身份論是否真正抓住了合作社的本質(zhì)性規(guī)定？針對(duì)這一問題，秦愚(2017)認(rèn)為，沒有農(nóng)民合作社本質(zhì)性指導(dǎo)，其發(fā)展要么過于僵化要么過于靈活，如果被認(rèn)為不是合作社的合作組織需要對(duì)其進(jìn)行修正才能使其走出發(fā)展困境，而符合合作社本質(zhì)性規(guī)定是必須遵守的底線。雖然這一研究指出了關(guān)于合作社發(fā)展本質(zhì)性規(guī)定的尷尬境地，但沒有就解決此問題提出更合理的方案。隨著對(duì)于“同一性”問題認(rèn)識(shí)的不斷深入以及現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，徐旭初等(2017)提出應(yīng)當(dāng)放寬農(nóng)民合作社“所有者與惠顧者同一”的定義域，同時(shí)建議將“惠顧”分為“直接惠顧”和“間接惠顧”，并指出當(dāng)前我國大多數(shù)合作社是具有合作屬性、產(chǎn)業(yè)化屬性和制度色彩鮮明的股份合作制改進(jìn)型中間組織，并且是富有中國特色的創(chuàng)新形態(tài)，而非異化或偽合作社。在此之后這一主張得到學(xué)界的廣泛認(rèn)同和支持，這也為判別社區(qū)型合作社的“同一性”提供了可參考的借鑒。借鑒上述標(biāo)準(zhǔn)，本文認(rèn)為合作社本質(zhì)性的規(guī)定同樣可劃分為“所有者與惠顧者的直接同一”和“所有者與惠顧者的間接同一”兩個(gè)相對(duì)意義上的判別標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步對(duì)于社區(qū)型合作社的判定標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)從是否是正式組織，以及盈余是否按照直接惠顧和間接惠顧為主兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)展開。

(二)社區(qū)性型合作社的“同一性”審視

無論從“羅虛代爾原則”，還是從《合作社法》原法來看，社區(qū)型合作社都難以滿足絕對(duì)意義下的“所有者與惠顧者同一”的要求。首先，從成員權(quán)來看，一般認(rèn)為社區(qū)型合作社的成員具有“天然”的入社資格，因而不具有“羅虛代爾原則”所規(guī)定的“入社自愿”的特征。其次，從“直接惠顧額”來看，社區(qū)型合作社沒有交易量并且不存在按交易量分配盈余，因而很難符合“羅虛代爾”原則下絕對(duì)意義上的“惠顧性”。

但隨著合作社發(fā)展的異化和泛化，為了規(guī)范農(nóng)民合作社的組織和行為，2017年12月27日人大常委會(huì)第31次會(huì)議對(duì)《合作社法》進(jìn)行了修訂并于2018年7月1號(hào)頒布，在某種程度上，新法可以被視為對(duì)相對(duì)意義上的“羅虛代爾原則”的認(rèn)可。首先，從新《合作社法》對(duì)成員類型規(guī)定來看，農(nóng)民專業(yè)合作社是“在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織”。值得注意的是，相比于原法，新法取消了“同類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)者”的“同類”限制，這一修改突破了農(nóng)民合作社使用者所有的界限，也間接地排除了社區(qū)型、股份型以及各交叉類型農(nóng)民合作社因不具備使用者權(quán)限而喪失合法地位的可能性。其次，從新《合作社法》對(duì)出資方式和盈余分配規(guī)定來看，新法允許“合作社成員以貨幣出資，或以實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)以及章程規(guī)定的其他方式作價(jià)出資”，這也進(jìn)一步賦予了股份型合作社以合法地位。同時(shí)新法的第44條第1款中新增并重申“可分配盈余主要按照成員與本社的交易(額)比例返還”，強(qiáng)化了農(nóng)民合作社惠顧額返還為主的盈余分配原則，彰顯了其最突出的質(zhì)的規(guī)定性(高海，2018)，以切實(shí)保障社員的合法權(quán)益。從上述規(guī)定可以看出，社區(qū)型合作社以股權(quán)作為出資方式，并以股權(quán)作為盈余分配原則的做法符合法理層面的“間接惠顧”要求。

從《合作社》法的修訂內(nèi)容可以看出，社區(qū)型合作社的本質(zhì)性在成員類型、出資方式以及盈余分配等多個(gè)方面均符合相應(yīng)的法律要求。另一個(gè)關(guān)鍵問題在于按照《合作社法》注冊為合作社法人的社區(qū)型合作社是否符合 “間接同一性”原則？首先，從成員權(quán)來看，雖然社區(qū)型合作社的成員具有“天然”的入社資格，因而不具有“羅虛代爾原則”所規(guī)定的“入社自愿”的特征。但是，現(xiàn)實(shí)中未必如此，既然社區(qū)型合作社依法擁有法人資格，那么社員如果加入合作社不僅應(yīng)該擁有股權(quán)收益，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)股權(quán)損失，因此既然法律賦予入社權(quán)利，無論是名義上還是實(shí)際中都應(yīng)該視為具有此權(quán)利。例如，孔祥智(2017)發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中江蘇、山東等地要求社區(qū)型合作社到縣級(jí)工商行政管理部門按照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》注冊，這意味著社區(qū)型合作社中農(nóng)民擁有名義上不加入合作社的權(quán)利。又如在P縣的實(shí)踐中，縣政府明確規(guī)定村集體的成員可以不加入合作社，且對(duì)于不愿意加入的成員，村集體將為其預(yù)留入股期限，超過期限視為自動(dòng)放棄并喪失入原始股的權(quán)利。其次，從“惠顧額”來看，雖然社區(qū)型合作社沒有交易量并且不存在按交易量分配盈余，因而很難符合“羅虛代爾”原則下絕對(duì)意義上的“惠顧性”，但從相對(duì)意義上來看按股份收益比例分紅實(shí)際上是一種“間接的交易額比例返還”。綜上所述，社區(qū)型合作社的發(fā)展較為符合法理層面下的“間接同一性”本質(zhì)性要求，但不符合“羅虛代爾”原則下的絕對(duì)意義下的“直接同一性”的本質(zhì)性要求。

五、結(jié)論與政策啟示

在以往研究中，學(xué)界對(duì)于合作社功能的研究往往偏重經(jīng)濟(jì)功能，而忽視其社會(huì)功能?；诖耍疚倪x取了社區(qū)型合作社協(xié)助聯(lián)村治理這一視角，討論了其載體功能的表達(dá)機(jī)制并對(duì)其“同一性”進(jìn)行了檢視。研究發(fā)現(xiàn)，社區(qū)型合作社的載體功能表達(dá)為“項(xiàng)目接包”與“目標(biāo)動(dòng)員”兩個(gè)維度，并且具有正反雙向制度績效。其發(fā)展符合法理層面上的“間接同一性”本質(zhì)性要求，但不符合“羅虛代爾”原則下的絕對(duì)意義上的“直接同一性”的本質(zhì)性要求。

此外，研究認(rèn)為社區(qū)型合作社是一種新型的既能夠兼顧規(guī)范與實(shí)用又能實(shí)現(xiàn)社會(huì)功能的合作社，是更高層次的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。長期以來學(xué)界主要關(guān)注合作社經(jīng)濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)，尤其是對(duì)效率和效益的先入為主和對(duì)形式上“所有者與惠顧者統(tǒng)一”的追尋，但對(duì)于合作社“本土化”發(fā)展以及社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)缺少關(guān)注。合作社發(fā)展缺少的不是政策和資金支持，而是對(duì)制度環(huán)境的構(gòu)建。許多學(xué)者認(rèn)為我國合作社事業(yè)的發(fā)展已經(jīng)錯(cuò)過一個(gè)最佳的制度時(shí)期。當(dāng)前正值我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的深入階段，這為合作社的再次發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境。所以，應(yīng)抓住這個(gè)黃金階段實(shí)現(xiàn)合作社發(fā)展從量的增長走向質(zhì)的飛躍。

社區(qū)型合作社未來的發(fā)展想要抓住農(nóng)村深化改革的契機(jī)，需要充分發(fā)揮其政策載體功能。首先，通過合作社的載體功能，發(fā)揮其服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的綜合功能。其次，將合作社發(fā)展與服務(wù)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”實(shí)施相聯(lián)系。社區(qū)型合作社不僅可以作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)的重要載體，而且對(duì)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接具有重要作用，因此對(duì)于助力“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實(shí)施具有優(yōu)勢。最后，將合作社發(fā)展與服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相聯(lián)系。當(dāng)下以“行政村合并”為代表的新型城鎮(zhèn)化道路，雖然對(duì)于推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程起到一定作用，但也嚴(yán)重?fù)p害了“以人為本”的治理理念。新型城鎮(zhèn)化的核心在于將農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與小城鎮(zhèn)建設(shè)聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)融合”的目的。而“集中居住”“上樓”等方式嚴(yán)重挫傷農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性，甚至引發(fā)“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。社區(qū)型合作社不但能夠?qū)⑥r(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村聯(lián)系起來，而且具有協(xié)助鄉(xiāng)村治理開展的輔助功能，因此，應(yīng)以社區(qū)型合作社為“抓手”建立更加符合人文精神的新型農(nóng)村社區(qū)，從而推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。