朱紫菱 劉慶

摘要：現(xiàn)階段由于土地征收補償制度尚未完善，難以解決被征地人日后的生活和就業(yè)的問題，因此需要進行適當?shù)难a充修改，以促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，早日實現(xiàn)共同富裕的宏偉目標。本文總結(jié)了各個國家和地區(qū)的征地補償制度在補償方式、補償范圍、補償標準等方面的特點和規(guī)律，分析了眾多學者參考各國和地區(qū)制度提出的革新意見，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展水平和地域特點為征地制度改革提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地征收失地農(nóng)民征地補償

隨著城市化進程的擴張，土地需求日益增加，同時受我國土地產(chǎn)權(quán)制度的影響，土地征收已成為擴大城市建設(shè)用地面積的主要合法途徑之一，而我國的征地補償制度也經(jīng)歷了一段漫長的演變。新中國成立后，經(jīng)過土地改革，土地變?yōu)檗r(nóng)民私有，土地征收制度誕生了，征地的補償交給農(nóng)民個人。而在初期階段，伴隨著三大改造完成，土地由私有制變?yōu)樯鐣髁x公有制，法律也隨著進行調(diào)整，土地補償對象由農(nóng)民轉(zhuǎn)為農(nóng)村生產(chǎn)合作社。這一時期由于當時國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)村與農(nóng)民有時需要犧牲個人的利益，合力支援國家建設(shè)，因此補償費時常少補或不補。在中期發(fā)展階段，改革開放后，80年代初，標準以年產(chǎn)值來衡量，但該段時期地方政府與開發(fā)商從中謀取大部分的土地增值收益，而被征地人幾乎不能從中受益[1]。后期發(fā)展階段，法律隨著社會發(fā)展逐漸不合時宜，國家為了維護農(nóng)民利益，保障被征地人權(quán)益，提出了同地同價，統(tǒng)一年產(chǎn)值標準等措施。然而征地補償仍舊較低，農(nóng)民因征地補償上訴問題時有發(fā)生，因此征收補償制度也有待進一步的補充完善。本文將從補償方式、補償范圍、補償標準三個方面闡述征收補償制度。

一、補償方式

補償方式的選擇極有可能影響被征收人未來生存和就業(yè)的方向，因此各個國家根據(jù)經(jīng)濟現(xiàn)狀采取了不同的應(yīng)對方式。首先，以貨幣來實現(xiàn)之后的安置，即純貨幣補償。在國外，該方式以美國為代表，其補償方便快捷、成本低、易操作，然而也存在著弊端，即失地農(nóng)民的事后安置、就業(yè)問題。對此，歐洲國家如德國除了貨幣補償外還包括補償?shù)睾蜋?quán)利等方式，法國也包括了實物補償;亞洲國家如韓國還包括債券補償，日本還包括另外三種補償：土地補償、行為補償和請求權(quán)補償，印度也實施代償?shù)匮a償?shù)姆绞?。我國臺灣也采用了實物土地債券補償?shù)姆绞絒2]。

我國學者通過學習國外的補償方式也提出自己的見解。武光太研究德國的征地補償方式，提出了關(guān)于征地方式補償?shù)囊庖姲ㄉ绫Ｍ緩?，土地補償，債券和股權(quán)[3]。陳忠宇借鑒了美國土地征收補償方式，主張將土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人，即被征地集體所有，這樣，可以提高土地利用的公平和效率[4]。而鄭美珍提出補償方式以貨幣補償為主，其他方式為輔，補償落實問題是關(guān)鍵[5]。薛剛凌主張貨幣補償可以由一次性轉(zhuǎn)為分期和終身補償，以實現(xiàn)被征地人的終身保障[6]。李海霞則借鑒了我國兩岸四地的征地補償做法——補償費支付為征收效力完成的要件，認為貨幣補償款應(yīng)一次性提前劃入被征收人的征地補償銀行賬戶[7]。

在實施過程中，我國大陸地區(qū)采用的大多是貨幣補償，但各地區(qū)根據(jù)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況的不同還包括了就業(yè)安置，社保安置，置換地補償，土地入股分紅等方式。經(jīng)濟較發(fā)達省份征收頻繁，補償方式這方面研究投入較大，因此涌現(xiàn)出多樣化的創(chuàng)新方式。比如，杭州市除貨幣補償外還包括留用地補償，并對留用地進行集體化股份制改造，被征收人可以通過折價入股、出租、自營等方式進行自由處置。廣州市安置制度較為多樣，近郊區(qū)可實行物業(yè)補償或貨幣補償，遠郊區(qū)實行留地補償?shù)却胧ｉL沙包括了置換地補償，規(guī)定了土地置換遵循等價置換原則，在置換前后價格不一致的，需采取價值較大地塊進行置換，但需額外繳納地價[8]。而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)由于征收次數(shù)較少，征地補償方式無較多創(chuàng)新，大多是簡單直接的傳統(tǒng)貨幣補償方式。例如湖北省荊門市采用一次性貨幣補償方式將土地補償費和安置補助費直接發(fā)放，而安置補助部分則由村內(nèi)部自行分配解決[9]。

本文認為應(yīng)當根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和地域特點，選取合適的補償方式。但無論何地，社保制度需完善落實到每戶被征地人，同時，當?shù)卣糍Y金相對充裕、土地相對缺乏，則盡可能補償權(quán)利和債券等無形資產(chǎn);當?shù)卣敉恋叵鄬Τ湓！①Y金相對匱乏，則在貨幣補償以外，盡可能補償同類地塊，讓被征地人在喪失原土地的情況下，依舊有地可依。就貨幣是一次性提前發(fā)放還是分期終身發(fā)放而言，各自有其考慮的方向，本文認為政府可將土地提前撥給第三方（如銀行機構(gòu)），由第三方代為管理增值，被征地者需分批次取出。這樣既可以防止地方政府補償款項落實不到位，也避免了被征地人一次性取出揮霍而導致日后生存艱難的問題。

二、補償范圍

補償范圍決定了被征地人的應(yīng)補償內(nèi)容是否全面，而國外的范圍較寬泛，可以為我國提供參考借鑒。如美國土地征收補償包括了未來土地的預(yù)期收益，因此一般大于被征收土地的市場價值。德國的補償范圍包括負擔損失、實體補償和其他財產(chǎn)損失。印度土地補償是包括對土地永久附著物和與被征收土地有關(guān)的任何權(quán)利和利益[10]。而我國臺灣的征收補償范圍采用列舉式，還包括了對土地的他項權(quán)利和附隨利益補償。我國香港還包括對擁有土地產(chǎn)權(quán)的任何人的利益損失補償。

我國征地補償范圍僅由土地補償費、安置補助費、附著物補償費和青苗補償費幾項構(gòu)成，為完善補償范圍，我國學者提出了不同的建議。武光太認為應(yīng)取消安置補助費，希望可以通過提高標準來增加征收補償費用。王太高提出基于社會負擔人人平等原則，認為確定范圍不應(yīng)當依據(jù)政府所獲得的利益，而是農(nóng)民因征收造成的損失，因此可以量化的財產(chǎn)損失及重新?lián)駱I(yè)和就業(yè)風險需要算在補償范圍中[11]。王燕認為由于土地承包經(jīng)營權(quán)可以獨立處分，而征收導致承包經(jīng)營權(quán)消失，同時，征收也給被征收地塊外的殘留地造成直接的損失，因此土地補償范圍應(yīng)當加入土地承包經(jīng)營權(quán)損失和殘留地的損失[12]。呂麗麗認為補償范圍應(yīng)該包括被征地人全部的損失，我國應(yīng)該效仿別國經(jīng)驗，將殘留地損失，鄰接地損失及商業(yè)損失算在補償范圍中[13]。李海霞指出征地行為不僅侵害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體的利益，同時也侵害了他項權(quán)利人和相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)利，征地補償范圍也需要包括這一方面。

通過學習國外實踐經(jīng)驗，我國的補償范圍需要在補償對象、補償權(quán)利方面進行完善?，F(xiàn)行法律規(guī)定中補償范圍較窄，除了被征收人外受征地影響的他項權(quán)利人的損失沒有考慮，被征地人對土地的發(fā)展權(quán)、土地承包權(quán)等除所有權(quán)外的其他權(quán)利并未做出補償，被征收地外其他殘留地和臨近地塊權(quán)利也未做出規(guī)定，這些都是征地補償遺漏的方面。未來的征地補償范圍可向這些方面傾斜，以實現(xiàn)制度的公平公正。

三、補償標準

關(guān)于補償標準，不同國家和地區(qū)根據(jù)補償原則的不同有各自的規(guī)定，一般包括完全補償和合理補償。日本存在的爭議是實行完全還是合理補償，但在公益征收中采取完全補償，并以被征收的土地或臨近土地性質(zhì)相似的地租為準。與日本相似，德國在立法事務(wù)中也多采用完全補償，以征收的市場價格為準。韓國也傾向于完全補償原則。而不同的是，美國采用合理補償，不以土地原用途而以土地市場臨近時間自由買賣價為準。加拿大是根據(jù)土地的最佳最優(yōu)用途的市場價格進行補償。同樣，法國也實施合理補償，同時為防止土地投機，以若干年前的地價為準。印度也實施類似于合理補償?shù)脑瓌t，包括征收帶來的損失，搬遷費、利息等，以公開市場價值的30%進行補償。英國采用相等補償，以公開市場價為依據(jù)。香港、澳門地區(qū)以征收財產(chǎn)的市場價值為基礎(chǔ)，臺灣地區(qū)根據(jù)補償客體不同，選擇采用市場價或者政府定價。

而由于社會制度和土地所有制與其他地區(qū)的不同，我國補償標準與土地的市場價值還有一定的差距，是以年產(chǎn)值為準[14]。曾國華借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，認為我國未來應(yīng)按照土地最佳用途來進行評估，不能簡單粗暴地以土地年產(chǎn)值作為標準[15]。吳傳毅也提出征地補償標準應(yīng)以被征地人日后的生產(chǎn)生活成本來確定，而非原用途。熊淑芳認為補償標準不能反映土地的勞動生產(chǎn)率和地理位置，不能體現(xiàn)出征收土地后上漲的價值，與政治經(jīng)濟學原理不符[16]。張娟認為農(nóng)民失地后就轉(zhuǎn)化為市民，但是當前補償標準并不能滿足其作為市民的消費生活水平，侵害了農(nóng)民作為和市民平等的權(quán)利。

一些學者也提出了改進措施?？地懟ㄕJ為韓國根據(jù)不同用途規(guī)定不同地價標準的公示地價補償方式值得我國效仿，她提議將權(quán)威機關(guān)發(fā)布的“集體土地公示價格”作為基本地價標準[17]。唐烈英主張我國應(yīng)該借鑒美國經(jīng)驗，提高征地補償標準，并采用土地評估或仲裁機制對土地價值進行合理的評估，進而為征地農(nóng)民提供充足的甚至大于土地財產(chǎn)價值的補償，以此擴大土地被征地人權(quán)利的保護來進行全面充分的補償[18]。武光太認為我國補償制度改革應(yīng)從區(qū)分經(jīng)營性和公益性用地兩方面出發(fā)，公益性用地以市價為最終目標，而經(jīng)營性用地則通過市場的方式取得。而王興運則認為我國沒有土地所有權(quán)市場且集體所有制度下的土地不存在人類勞動的結(jié)晶，因此土地不能等價交換，那土地市場價無從談起，并認為征地補償應(yīng)統(tǒng)一年產(chǎn)值，提高標準的方式來改善[19]。鄭美珍認為應(yīng)當將統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價上升為法律。李增剛提出征收標準的關(guān)鍵是取消上下限，并創(chuàng)建征地和被征地方雙方相統(tǒng)一的征地補償形成機制[20]。

本文認為補償標準未來的發(fā)展方向，最終目標應(yīng)該是大多數(shù)學者認同的采用市場價格，效仿美國采用土地評估機制，由雙方聘請專業(yè)人員對土地價值做出合理評定，以商討的方式實現(xiàn)土地征收。目前應(yīng)該結(jié)合年產(chǎn)值和經(jīng)濟發(fā)展狀況，制定統(tǒng)一的補償標準[21]，將區(qū)片綜合地價上升至法律。同時，對于不同的補償客體，采取不同的補償方式，被征收土地采取區(qū)片地價，地上附著物采取市價，殘留地應(yīng)根據(jù)導致的實際損失決定，其他土地權(quán)利使用的年限作為補償年限，其他與土地有關(guān)權(quán)利人的補償應(yīng)基于征收土地造成的直接損失，盡可能使每種補償都合乎情理。

總結(jié)

我國城市化發(fā)展是建立在犧牲部分農(nóng)村和農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上的，而隨著城市的快速發(fā)展和農(nóng)村城市差距顯著的拉大，這種觀念將不合時宜[22]。因此，為實現(xiàn)全面小康和共同富裕的目標，改進征收補償制度迫在眉睫。

我國的補償制度不僅不能做到維持被征地人現(xiàn)有的生活水平，反而使其處于一種非農(nóng)民非市民的窘境，很大可能會導致被征地人過后生活難以為繼。因此，我國需要根據(jù)所在地方經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同選取合適的補償方式。同時，對于補償范圍應(yīng)從補償對象、補償權(quán)利等多角度出發(fā)來盡可能彌補損失。對于作為核心的補償標準，我國應(yīng)借鑒國外的合理補償原則的經(jīng)驗，貫徹落實好統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片綜合地價的政策，在改革中最終實現(xiàn)以市場價格為標準的目標。

參考文獻：

[1]朱連奇，韋東，屠高平.我國土地征收補償制度的演變及其改革研究[J].地域研究與開發(fā)，2007（05）.

[2]張珵.土地征收基本問題，以公共利益為核心[M].知識產(chǎn)權(quán)出版社，2013.

[3]武光太.德國土地征收補償制度及啟示[J].廣東農(nóng)業(yè)科學，2012（06）.

[4]陳忠宇.其他國家（地區(qū)）關(guān)于土地征收補償?shù)囊?guī)定及借鑒[J].國土資源情報，2011（10）.

[6]薛剛凌，王霽霞.土地征收補償制度研究[J].政法論壇，2005（02）.

[7]李海霞.兩岸四地土地征收補償制度比較研究[J].學術(shù)界，2016（03）.

[8]謝凌昱.我國農(nóng)地征收補償方式研究[D].南京工業(yè)大學，2012.

[9]張鵬.土地征收補償方式多元化政策及其對中部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的借鑒意義——以浙江省昆山市為例[J].湖北社會科學，2009（05）.

[10]張娟.我國土地征收補償制度的缺陷與反思[J].特區(qū)經(jīng)濟，2007（03）.

[11]王太高.土地征收制度比較研究[J].比較法研究，2004（06）.

[12]王燕，王秀芝，劉邦凡.改進我國農(nóng)村土地征收補償制度的若干建議[J].調(diào)研世界，2009（12）.

[13]呂麗麗，董彪.我國土地征收補償制度的缺陷與完善[J].

[14]武劍.中印土地征收補償制度比較研究[J].理論月刊，2008（04）.

[15]曾國華.發(fā)達國家土地征收補償制度及對我國的借鑒[J].國土資源科技管理，2006（04）.

[16]熊淑芳.我國土地征收補償制度變遷的必要性[J].法制與社會，2010（06）.

[17]康貞花.韓國土地征收補償法律制度及其對中國的啟示[J].延邊大學學報（社會科學版），2011（03）.

[18]唐烈英，唐立文.中美兩國土地征收補償比較與借鑒[J].中州學刊，2014（09）.

[19]王興運.土地征收補償制度研究[J].中國法學，2005（03）.

[20]李增剛.前提、標準和程序：中國土地征收補償制度完善的方向[J].學術(shù)月刊，2015（01）.

[21]陳瑩.土地征收補償及利益關(guān)系研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學，2008.

[22]吳傳毅.科學發(fā)展觀視域下的農(nóng)村土地征收補償制度思考[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2011（04）.

（朱紫菱，湖南農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院。劉慶（通訊作者），湖南農(nóng)業(yè)大學資源環(huán)境學院）