美國北約情報關(guān)系重構(gòu)方向發(fā)展研究

彭孔陽

盡管北約成員國之間有著歷史悠久且密切的軍事互助與協(xié)作，但是聯(lián)盟的情報能力仍然不能完全獨(dú)立支撐重大跨國軍事行動。一系列軍事沖突都已證明，北約情報能力在持續(xù)弱化。在每次軍事沖突中，情報都是取得勝利的關(guān)鍵，然而只有大量依賴美國的情報支援，北約取得軍事行動成功才有可能。問題隨之產(chǎn)生，即當(dāng)其它地區(qū)有同步?jīng)_突發(fā)生時，美國需要北約能夠獨(dú)立勝任掌控軍事行動時，北約由于缺乏獨(dú)立情報能力而無能為力。

當(dāng)前美國和北約的情報共享關(guān)系，在很大程度上只關(guān)注在危機(jī)時期增強(qiáng)北約作戰(zhàn)情報能力和各項功能的建設(shè)。這種情報合作模式造成了一種危機(jī)共享的思維傾向，那就是美國會在北約有重大的軍事行動時，提供作戰(zhàn)情報支援。這種思維傾向妨礙了北約自身綜合情報機(jī)制能力的生成和發(fā)展。長此以往，危機(jī)外就不存在有效且持久的情報共享機(jī)制，以便北約情報機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立支持聯(lián)盟的軍事行動。

重構(gòu)特殊情報共享關(guān)系的原因

在2010年國家安全戰(zhàn)略報告中，奧巴馬總統(tǒng)重點強(qiáng)調(diào)了美國干預(yù)戰(zhàn)略成功的信條，在一定程度上取決于美國的情報機(jī)構(gòu)與外國政府的通力合作，他們致力于“評估事件，應(yīng)對危機(jī)，并提供了安全與防護(hù)?！彼€進(jìn)一步認(rèn)為：“美國正在加強(qiáng)與外國情報服務(wù)部門的合作關(guān)系，并且還會與美國的親密盟友保持緊密聯(lián)系。”關(guān)于北約，具體來說，前國防部長羅伯特·蓋茨在2012年的國防戰(zhàn)略指導(dǎo)報告中斷言，“支持歐洲的和平與繁榮、加強(qiáng)北約的力量與活力符合美國的長期利益，這對歐洲及歐洲以外的地區(qū)安全至關(guān)重要，而大多數(shù)歐洲國家現(xiàn)在仍是安全的構(gòu)建者，而不是消費(fèi)者?！敝陵P(guān)重要的是，2011年國家軍事戰(zhàn)略確定，“北約成員國扮演著穩(wěn)定周邊局勢的力量，范圍遍及中東和地中海東部地區(qū)、北非、巴爾干以及高加索地區(qū)。單獨(dú)來看，這些戰(zhàn)略設(shè)想足可以充分說明增加與北約情報共享的正當(dāng)性，然而北約代表著成員國的共識立場，因此，美國加強(qiáng)與北約的情報關(guān)系來發(fā)展合作伙伴情報能力及增強(qiáng)其可靠性。

1943年的信號情報協(xié)議促成了情報可靠交互系統(tǒng)的形成，該系統(tǒng)在1946年3月的英美通信協(xié)議中得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化和鞏固。通過非政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行情報交流的框架，是美英兩國的情報運(yùn)作機(jī)制。美英信號情報合作協(xié)議為非政府機(jī)構(gòu)情報交換方式奠定了基礎(chǔ)。這給美英兩國在冷戰(zhàn)和后冷戰(zhàn)時期帶來深遠(yuǎn)利益。然而，美國情報部門和北約的情報交流被形象地加上了“危機(jī)處理”的背景。從二十世紀(jì)九十年代至二十一世紀(jì)，強(qiáng)烈的“危機(jī)處理”背景是美國和北約之間的情報交換機(jī)制在北約每次重大行動中需要不斷重建的原因所在。但是，專業(yè)的情報合作應(yīng)該是情報資源廣泛詳盡交流的戰(zhàn)略管理，以便共享情報能充分發(fā)揮作用。換句話說，如果只有需要的時候才進(jìn)行情報共享，那么在危機(jī)期間，就無法構(gòu)建美英兩國享有的“非政府機(jī)構(gòu)”這種特殊的動態(tài)情報關(guān)系。

特殊情報共享關(guān)系的重構(gòu)方向

永久強(qiáng)化美國情報部門與北約情報部門之間的情報共享力度。要保持美國的強(qiáng)勢外交政策和歐洲安全合作伙伴的軍事部署能力，就必須確保歐洲外圍地區(qū)、地中海東部地區(qū)、中東地區(qū)的安全，然而當(dāng)前美國與北約的情報共享關(guān)系狀態(tài)是不穩(wěn)固的。此外，美國設(shè)備和人員資源有限，如果專注于在太平洋地區(qū)的軍事行動，將無法顧及北約的相關(guān)關(guān)切，而臨時改善北約的情報能力也是不現(xiàn)實的。因此，只有通過永久強(qiáng)化美國情報部門與北約情報部門之間的情報共享力度，歐洲盟友才可能減少對美國情報能力的嚴(yán)重依賴。情報能力不能替代軍事實力，但情報可以使軍事行動更為高效，也可以簡化不必要的設(shè)備和人員的使用。例如，情報代替不了空中加油，但準(zhǔn)確的情報可以減少偵察或空襲的飛行架次，從而降低對空中加油能力的過分要求。

制定“特殊情報”協(xié)議條款。美國與北約制定類似1943年的“特殊情報”協(xié)議條款是可能的。建立這樣一個協(xié)定的目標(biāo)應(yīng)該致力于非政府機(jī)構(gòu)的情報交流，通過基于共同條款和核查機(jī)制的可靠系統(tǒng)，從而在中層軍官之間促進(jìn)可預(yù)見性的情報交流。利用這些非政府機(jī)構(gòu)的情報“守護(hù)者”是創(chuàng)建與北約軍事情報交流文化的關(guān)鍵。從完全互惠角度而言，好消息是美國已經(jīng)享有了所有北約情報的好處。作為一個聯(lián)盟的創(chuàng)始成員，美國對聯(lián)盟了如指掌，如果必要，可以游說各成員國改進(jìn)情報安全流程。然而，正如前面提到的，其他北約盟國還沒有清晰理解美國情報機(jī)構(gòu)的工作流程、相關(guān)程序與情報流程。

增設(shè)情報機(jī)構(gòu)執(zhí)行代理，增強(qiáng)合作透明度。在與北約情報建立更加緊密的合作伙伴關(guān)系過程中，為確保合作伙伴之間更加透明的方法之一便是委任一個美國情報機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行代理。北約主要是一個軍事同盟，因此美國國防情報局最適合承擔(dān)此項功能。國防部長應(yīng)該給國防情報局廣泛授權(quán)，以增加給北約相關(guān)資料的廣度和質(zhì)量。為了鼓勵多層次分類，斯文德森在其美英關(guān)系模式中對多動機(jī)情報共享進(jìn)行了展望。國防情報局應(yīng)該對北約和北約情報融合中心的工作人員采取的輪換政策，此外，國防情報局應(yīng)該為北約情報專業(yè)人士提供在情報局基層工作交流的機(jī)會，基層工作主要是支援北約軍事行動、制定政策和緊急計劃。利用其與歐洲聯(lián)合行動和情報中心的關(guān)系，國防情報局應(yīng)該改變歐洲聯(lián)合行動和情報中心的授權(quán)，把服務(wù)于歐洲盟軍最高司令作為其首要任務(wù)，其次是服務(wù)于美軍歐洲司令部司令。兩個職位都是由美國四星上將或其它將軍擔(dān)任，這種細(xì)微的變化似乎無關(guān)緊要，但是會增加歐洲聯(lián)合行動和情報中心的壓力，迫使其將支援北約相關(guān)行動作為首要任務(wù)，倘若如此，只有需要時才給美軍歐洲司令部工作人員提供情報的情況將會出現(xiàn)明顯逆轉(zhuǎn)。

加強(qiáng)北約情報融合中心作用。 北約情報融合中心是依據(jù)諒解備忘錄由美國出資建立的。該組織最適合成為北約軍事情報中心，而且應(yīng)該被納入軍事一體化結(jié)構(gòu)，并正式賦予支持北約高層和組成部隊指揮官的神圣使命。當(dāng)前北約情報融合中心的布局，明確支持歐洲盟軍最高司令用以指揮北約快速反應(yīng)部隊和聯(lián)合特遣部隊的軍事行動，然而，技術(shù)上講該組織并不受制于聯(lián)合指揮作戰(zhàn)。整合北約情報融合中心，應(yīng)該在軍事一體化結(jié)構(gòu)的中心植入軍事作戰(zhàn)情報組織，并且將該組織和在荷蘭布魯森和意大利那不勒斯新揭牌的聯(lián)合司令部組成部門一樣置于同一層級上。