□ 郭東杰

內(nèi)容提要 中國戶籍制度變遷，不只是城鄉(xiāng)居民的遷徙自由權(quán)利被剝奪、改革開放后又逐漸恢復(fù)的過程，更是城鄉(xiāng)多元社會形成、發(fā)展而后逐漸融合、一體化的歷史。1950-1977年，戶籍制度變遷不斷權(quán)益化、福利化和等級化，城鄉(xiāng)社會嚴(yán)重分割，社會階層固化，國家極端貧困；1978年之后，適應(yīng)社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，戶籍制度以強(qiáng)制性為主、誘致性為輔漸進(jìn)地變遷，從放松流動限制到降低戶口遷移條件，直至取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，實(shí)行居住證制度，戶籍制度改革不斷取得新突破。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略下，深入實(shí)施戶籍制度綜合改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性和均等化，有利于促進(jìn)勞動力要素的雙向流動，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，決勝全面建成小康社會。

新中國70年，戶籍制度在特定時期具有特定的歷史價值。作為一項基礎(chǔ)性的社會管理制度，我國戶籍制度基本遵循“家庭——出身——身份——秩序——控制——分配”的邏輯結(jié)構(gòu)，與其他制度的關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)，所以，戶籍制度變遷要受到宏觀環(huán)境和其他制度的影響與約束，其作用的發(fā)揮也需要其他制度相配合。正如周雪光等（2010）所說，制度變遷很少只有某一機(jī)制在起作用，而常常涉及多重制度邏輯和過程，在與其他機(jī)制的互相作用中，某一具體機(jī)制影響的程度和方向也可能發(fā)生很大變化。制度之間存在層次、時間和結(jié)構(gòu)等方面特征的關(guān)聯(lián)性，它們以多種方式作用于制度系統(tǒng)的演化過程，影響著制度變遷的績效（盛廣耀，2017）。新中國戶籍制度變遷，不只是城鄉(xiāng)居民的遷徙自由權(quán)利被剝奪、改革開放后又逐漸恢復(fù)的過程，更是城鄉(xiāng)多元社會形成、發(fā)展而后又逐漸融合、一體化的歷史?？梢哉f，戶籍制度前進(jìn)一小步，社會文明跨越一大步。然而，戶籍改革向來步履維艱，原因在于在戶籍基礎(chǔ)上嵌套了各種社會福利和公共供給，戶籍本身構(gòu)成了一個“福利包”（任遠(yuǎn)，2016），戶籍與保障、就業(yè)、教育、土地及居住等相互嵌套、相互影響。以史為鑒，可以知興替，面對人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，深化戶籍制度綜合改革，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)民工市民化，實(shí)施鄉(xiāng)村振興，加快城鄉(xiāng)一體化成為當(dāng)務(wù)之急。

一、新中國秩序重構(gòu)（1950-1957年）：從遷徙自由到限制盲流

新中國成立之初，公民在法律上是有遷徙自由的。1949年《共同綱領(lǐng)》確立自由遷徙是11項公民自由權(quán)之一；1954年《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由?！钡牵轮袊鴿M目瘡痍，百業(yè)待興；城市秩序紊亂，失業(yè)和通貨膨脹嚴(yán)重。為建立公共秩序、恢復(fù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府試圖通過一種有效的制度安排，以便在社會中營造一種“人工維持的秩序”。秩序的建構(gòu)需要社會控制，只有對群體成員的行為進(jìn)行規(guī)范、制約或懲罰，才能保證人們有序地合作。1950年8月，《關(guān)于特種人口管理的暫行辦法（草案）》主要針對反革命分子或可疑分子進(jìn)行監(jiān)視和控制，以便“搞好社會治安，保障安全”。

1951年7月，《城市戶口管理暫行條例》規(guī)定對人口出生、死亡、遷出、遷入社會變動等戶口管理，一律由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，該條例標(biāo)志著新中國城市統(tǒng)一戶口管理制度的形成。為了便于掌握全國人口變動情況，1955年6月，《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》規(guī)定，辦理戶口登記的具體機(jī)關(guān)是城鎮(zhèn)的公安派出所或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民委員會，公安派出所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)建立戶口簿和出生、死亡、遷出、遷入登記冊，對出生、死亡、遷出、遷入等四項變動情況隨時填入和注銷，對因離婚、分居、失蹤、尋回、收養(yǎng)、認(rèn)領(lǐng)等原因引起的戶口變動及時進(jìn)行管理。

在此時期，政府實(shí)施了人口登記制度，但城鄉(xiāng)人口流動還很活躍，有大量農(nóng)民流入城市，無業(yè)者急劇增多，社會治安惡化。于是，1953-1957年政府先后8次發(fā)出指示，勸阻農(nóng)民盲目流入城市，改變自由遷移政策為控制城市人口規(guī)模、限制農(nóng)民進(jìn)城。例如，嚴(yán)格禁止企業(yè)從農(nóng)村招工，在城市建立收容站，把進(jìn)城農(nóng)民遣返原籍等措施。同時，一系列戶籍管理配套政策陸續(xù)頒布，《關(guān)于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決議》和《關(guān)于實(shí)行糧食的計劃收購和計劃供應(yīng)的命令》規(guī)定計劃收購和計劃供應(yīng)的辦法；《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》對糧食供應(yīng)、糧票和糧油轉(zhuǎn)移證進(jìn)行管理，糧食配給直接與戶口掛鉤；《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》劃分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)人口，國家解決非農(nóng)業(yè)人口的糧油供應(yīng)，從而形成了與戶籍相關(guān)聯(lián)的社會福利制度。

新中國成立初期前8年，戶籍政策波動較小、人口流動比較自由，呈現(xiàn)出一個相對穩(wěn)定的政策平衡期，這為新政權(quán)的穩(wěn)定和社會秩序的恢復(fù)創(chuàng)造了有利的條件。但是，戶籍管理統(tǒng)一到公安部門，對居民遷出遷入要求辦理手續(xù)，已經(jīng)呈現(xiàn)出利用戶籍制度來控制居民特別是農(nóng)民的居住與遷徙的意圖。

二、戶籍制度強(qiáng)化社會控制（1958-1977年）：從城鄉(xiāng)分割到逆城市化

經(jīng)過社會主義三大改造，1957年第一個五年計劃完成，計劃經(jīng)濟(jì)體制正式確立，人們的生活得到一定改善。但是，隨后的大躍進(jìn)、大煉鋼鐵和人民公社化等運(yùn)動，導(dǎo)致了全國性的糧食和副食品短缺危機(jī)?！叭昀щy時期”來臨，政府企圖通過更嚴(yán)格的戶籍控制，保障農(nóng)村有足夠的勞動力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。于是，1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，規(guī)定了戶口登記的七項內(nèi)容，主管部門是各級公安機(jī)關(guān)，任務(wù)是證明公民身份、維護(hù)治安秩序、服務(wù)于社會主義建設(shè)。該條例首次設(shè)計了對農(nóng)村人口向城市遷移的限制性政策，強(qiáng)化了人口流動的社會限制，標(biāo)志著國家限制農(nóng)民進(jìn)城的二元戶籍管理制度正式確立。但是，限制農(nóng)村人口流向城市仍無法解決城市的糧食危機(jī)。1961年6月，《關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧銷量的九條辦法》要求，3年內(nèi)城鎮(zhèn)人口必須減少2000萬以上，由此揭開了由行政命令支配的“逆城市化”運(yùn)動的序幕。至20世紀(jì)70年代末期，城市職工、干部和知識青年三次大規(guī)模地“上山下鄉(xiāng)”，累計近4000萬人。

1975年《憲法》歷史性地刪掉關(guān)于“居民有居住和遷徙的自由”的條文，標(biāo)志著中國公民自由遷徙和居住的權(quán)利失去了憲法保障。溫鐵軍（2002）認(rèn)為，恰恰是50年代末期的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致“自由遷徙”從憲法中被取消。這僅是經(jīng)濟(jì)層面的表象，深層次的政治原因則是“以階級斗爭為綱”的總路線。1978年和1982年的兩部《憲法》，以及之后的五次《憲法修正案》，至今都沒有恢復(fù)公民的居住和遷徙自由權(quán)，可見戶籍制度改革之艱難、變遷之曲折?！拔幕蟾锩苯Y(jié)束后，社會運(yùn)行逐漸步入正軌。1977年11月，《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》重啟農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，不過控制相當(dāng)嚴(yán)格。

可以說，以1958年的《戶口登記條例》為核心，以定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施為補(bǔ)充，另外在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出許多更為具體的規(guī)定，通過對個人戶口、身份、居住權(quán)和發(fā)展機(jī)會的控制和界定，構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜、措施配套、組織嚴(yán)密的社會和空間等級體系。起初以重建社會秩序?yàn)槟繕?biāo)的戶籍制度，在文化傳統(tǒng)及發(fā)展戰(zhàn)略選擇的路徑依賴中，逐漸演化成社會控制、資源配置、利益再分配的重要手段，在一定程度上促成了中國以戶口為維度的空間社會分層結(jié)構(gòu)（陸益龍，2002）。全體公民被劃分為不可逾越的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，城鄉(xiāng)壁壘日益森嚴(yán)，聳立在城鄉(xiāng)之間的“戶籍墻”堅不可摧，二元社會結(jié)構(gòu)逐步形成和固化?！俺青l(xiāng)分割”使整個社會系統(tǒng)的整合程度降低，社會發(fā)展不協(xié)調(diào)問題越顯突出，國家陷入極端貧困。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起引致人流暗潮（1978-1991年）：從農(nóng)轉(zhuǎn)非到自理口糧

所有的制度安排與調(diào)整都可被認(rèn)為是起源于利益的沖突，以及群體成員要把利益沖突改變?yōu)槔鎱f(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)對稱的努力（North，1993）。制度變遷過程實(shí)際上是實(shí)施制度的各個組織在相對價格或偏好變化的情況下，為謀取“自身利益最大化”而重新談判，改變舊的規(guī)則，最終建立新規(guī)則的過程。制度變遷分為強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷。前者是由政府法令引起的變遷，是以政府為主要的供給者，同時受經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素的制約，它是由上而下推動的（林毅夫等，1993）；后者是由一群（個）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會時所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，有賴于自愿組合的團(tuán)體、個人對獲利機(jī)會的回應(yīng)，遵循“經(jīng)濟(jì)人”原則，體現(xiàn)出由下而上推動。戶籍制度正是一項重要的利益和權(quán)力的安排，戶籍制度能否順利變遷，朝著什么路徑變遷，與各利益相關(guān)者——中央政府、地方政府、城鄉(xiāng)居民和企業(yè)之間的互動密切相關(guān)——斗爭與妥協(xié)，最終是各方主體“博弈”的結(jié)果。

1978年12月，黨的十一屆三中全會把社會主義事業(yè)引向健康發(fā)展的道路。思想上進(jìn)行“撥亂反正”、“解放思想、實(shí)事求是”；政治上牢牢堅持一個中心、兩個基本點(diǎn)，集中精力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)。勞動是生產(chǎn)要素，要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，勞動力流動成為必然。經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要一個穩(wěn)定的社會秩序，中央政府不敢對戶籍制度進(jìn)行“大手術(shù)”，只能“摸著石頭過河”，開“小口子”，“微調(diào)”或“試點(diǎn)”，戶籍制度變遷呈現(xiàn)出強(qiáng)制性與誘致性相結(jié)合，漸進(jìn)性和反復(fù)性，日趨地方化、商品化和價值化等特征。

從1977年起，國家盡力為農(nóng)村知識青年返城安排工作，恢復(fù)了中斷多年的高考制度，為農(nóng)村人開通了一條走向城市的道路——“高考”，實(shí)現(xiàn)“鯉魚跳龍門”。1980年9月，《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題的規(guī)定》明確了照顧的對象和條件，符合規(guī)定遷往城鎮(zhèn)落戶的人員，不受控制比例限制。該規(guī)定是中國戶籍管理制度的一次重大調(diào)整和改革，從此提出了人們十分熟悉的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題。在某種意義上，這次戶籍制度變遷體現(xiàn)出重視人力資本的趨向，用城鎮(zhèn)戶口作為吸引人才的優(yōu)惠條件。隨后，公安部出臺“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)，每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過該市鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的1.5‰?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)強(qiáng)化了戶口的價值意識，在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之間劃下了邊界。而且，城市之間戶口遷移的限制，使城鎮(zhèn)規(guī)模與戶口價值相連起來，強(qiáng)化了城市戶口等級意識。雖然“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)有利于控制城市規(guī)模，但它增加了分離家庭的痛苦煎熬，也助長了腐敗。即便后來“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)調(diào)高到2‰，隨著工業(yè)化、城市化發(fā)展需要越來越多的勞動力，其已成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”。

1982年1月，中共中央歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的一號文件明確指出，包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，鼓勵農(nóng)民多種經(jīng)營，農(nóng)村生產(chǎn)力得到爆炸性釋放，剩余勞動力大量出現(xiàn)。同時，工業(yè)下鄉(xiāng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，又需要大量的勞動力。于是，在1985-1986年政策討論中，提出了進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開通城鄉(xiāng)的建議，但受到幾乎所有城市部門的反對，最終不得不強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”，農(nóng)民“進(jìn)廠不進(jìn)城”。正如費(fèi)孝通（1998）所說：“由于嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)人口遷移，用行政手段劃清城鄉(xiāng)戶口，農(nóng)村戶口不能向城里遷移，于是農(nóng)村中隱藏著大量的剩余勞動力。城鄉(xiāng)戶口的隔離迫使農(nóng)民另找出路。”于是，“農(nóng)民工”這一特殊的社會群體隨之出現(xiàn)，以巨大的流動人口形式涌入城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“務(wù)工市場”出現(xiàn)，勞動力市場初現(xiàn)端倪。

1984年1月，《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》決定“各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。同年10月，《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》規(guī)定，凡申請到集鎮(zhèn)（指縣以下集鎮(zhèn)，不含城鎮(zhèn)）務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在城鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工的，公安部門應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口，及時辦理入戶手續(xù)，發(fā)給《自理口糧戶口薄》，統(tǒng)計為“非農(nóng)業(yè)人口”；糧食部門可發(fā)給《加價糧油供應(yīng)證》；除口糧自理外，其他同集鎮(zhèn)居民一樣享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)。這是中國戶籍制度松動后的第一個規(guī)范性政策，打破30年來鐵板一塊的二元戶籍制度的一個缺口，從而使農(nóng)民合法進(jìn)城工作成為可能。據(jù)統(tǒng)計，1984-1990年全國共計有500萬農(nóng)民落入城鎮(zhèn)自理口糧戶口。然而，與洶涌澎湃的流動人口相比，這一數(shù)字微不足道，正好反映出戶籍制度掩蓋下的利益分配格局。依托戶籍身份提供城鄉(xiāng)福利供給和社會管理，使戶籍制度成為城鄉(xiāng)之間的壁壘。戶籍制度被認(rèn)為是通過限制農(nóng)村人口遷移、限制農(nóng)村人口獲得國家福利，從而支持了通過城鄉(xiāng)工農(nóng)發(fā)展的剪刀差的城市工業(yè)化模式（Chan，1994）。

隨著流動人口的增加，城市犯罪率急劇上升，流動人口管理提上日程。1984年，經(jīng)濟(jì)特區(qū)深圳首創(chuàng)暫住證制度，用來登記外來流動人口，或者說“限制勞動力盲目流動”和“加強(qiáng)治安管理”，其他城市開始仿效。1985年7月，公安部頒布《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，暫住證制度開始流行。事實(shí)上，該制度嚴(yán)重違背“生產(chǎn)要素優(yōu)化配置”、“勞動力自由流動”等市場經(jīng)濟(jì)原則。在各地的實(shí)際執(zhí)行中，更是存在種種弊端，不僅增加了流動人口的遷徙成本，而且許多相關(guān)的權(quán)利也會受到侵害。同年，試行居民身份證制度是戶口管理一項重大改革舉措，它突破了個人身份依附于戶或家庭世襲性的傳統(tǒng)，使個人的獨(dú)立人格和公民權(quán)利得以尊重，有利于公民文化和公民社會的建設(shè)。但是，居民身份證與戶籍掛鉤，其福利功能遠(yuǎn)不及戶口簿重要。

四、市場經(jīng)濟(jì)確立開啟民工潮（1992-1999年）：從糧票取消到藍(lán)印戶口

20世紀(jì)80年代中期，為了獲得更高的收入，少數(shù)農(nóng)村剩余勞動力開始“背井離鄉(xiāng)”，向經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的城市闖蕩，從事一些城市人不愿意干的“苦累臟”工作。1992年以后，社會主義市場經(jīng)濟(jì)確立，“民工潮”爆發(fā)。溫鐵軍（2002）概括了兩方面的原因：一是與1990年代初期出現(xiàn)的第二次農(nóng)產(chǎn)品難賣有關(guān)系。1980年代中期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)副產(chǎn)品供給增多。“價格闖關(guān)”改革導(dǎo)致通貨膨脹，“宏觀緊縮”又造成農(nóng)產(chǎn)品銷售困難，價格大幅下降，嚴(yán)重沖擊了城市財政補(bǔ)貼的食品保障體系。1992年初，全國各地幾乎都放開了農(nóng)產(chǎn)品價格控制，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷與市場接軌。1993年，糧票被正式宣告停止使用，長達(dá)近40年的“票證經(jīng)濟(jì)”就此落幕。二是與城市基礎(chǔ)建設(shè)快速發(fā)展有關(guān)。1992年年初鄧小平南巡講話、10月黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，全國經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情高漲。1994年分稅制改革使東中西地區(qū)不平衡發(fā)展越來越明顯，沿海開發(fā)區(qū)建設(shè)對勞動力需求陡然增加，從而帶動勞動力大規(guī)模的流動，“孔雀東南飛”現(xiàn)象一直持續(xù)至今（見圖1）。為此，原勞動部還出臺《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，進(jìn)行引導(dǎo)。各地政府也進(jìn)行了政策調(diào)整，從而促進(jìn)了中國勞動力市場快速發(fā)展。

圖1 改革開放后全國流動人口狀況

從制度變遷角度來說，“民工潮”即是戶籍制度松動的進(jìn)步體現(xiàn)，也是戶籍制度改革不徹底的社會映射，后果相當(dāng)嚴(yán)重。就農(nóng)民工的自身權(quán)益來講，他們大都是以“口頭”或“合同工”形式被安排在城市非正規(guī)部門就業(yè)，逐漸形成了一個龐大的“次要勞動力市場”。他們往往被城市人歧視，權(quán)益被侵害，當(dāng)然，更談不上社會保障，社會地位難與其貢獻(xiàn)成比例。與此對應(yīng)，國有企業(yè)改革也打破了城市人就業(yè)的“鐵飯碗”，城鎮(zhèn)居民的特殊保護(hù)政策越改越少，與戶籍身份相關(guān)的權(quán)益逐漸剝離，養(yǎng)老、醫(yī)療、住房的社會化程度不斷提高，現(xiàn)代社會保障制度初步建立。伴隨人事制度改革，合同制被廣泛應(yīng)用，城市正規(guī)部門的勞動力流動加強(qiáng)，逐漸形成“主要勞動力市場”。事實(shí)上，中國勞動力市場處于一種多元分割狀態(tài)，城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部都沒有統(tǒng)一的勞動力市場，其中，城鄉(xiāng)分割最為嚴(yán)格，也最難以化解。農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移存在三個制約條件：以戶籍制度為核心的一系列歧視性正式制度的強(qiáng)勢作用；以城市居民的源于文化的歧視和源于經(jīng)濟(jì)的競爭所產(chǎn)生的非正式制度；以及農(nóng)民自身勞動技能低下所導(dǎo)致的對現(xiàn)代生產(chǎn)不適應(yīng)的阻礙（韓秀華、陳雪松，2008）。

社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)人口流動和聚集，正是城市化的動力所在。然而，由于戶籍制度變遷滯后，農(nóng)民工無法真正“落戶安家”。城市內(nèi)部二元社會結(jié)構(gòu)形成，既阻礙了城市發(fā)展，也加劇了社會矛盾。尤其是，流動人口中也有“能人”或“精英”，經(jīng)過多年的奮斗他們積累了大量的財富及人力資本，這對城市管理者有很大的誘惑。城市之間要競爭、要發(fā)展，靠的是“真金白銀”——人才和資金。如何做好“招商引資”？于是，一種變通的、誘發(fā)性的戶籍制度變遷發(fā)生了。1992年，“藍(lán)印戶口”登上歷史舞臺，許多中小城市掀起了以集資為由、公開向社會出售“城鎮(zhèn)戶口”的熱潮。1994年之后，上海、深圳和廣州等大城市也開始實(shí)施藍(lán)印戶口，后來則演變?yōu)樯唐贩康耐其N手段之一。透過“賣戶口”現(xiàn)象，可以看出戶口符號的價值化和行政權(quán)力的價值化。戶口符號之所以具有價值，是因?yàn)槠渲邪藢€人權(quán)利和利益分配的權(quán)威界定，如各地區(qū)各部門都有規(guī)定，沒有當(dāng)?shù)貞艨冢优胪谢蚓蛯W(xué)，需要另加高額“贊助費(fèi)”或“借讀費(fèi)”（陸益龍，2002）。

1992年以來的“民工潮”，一度推動戶籍制度改革思想出現(xiàn)重大改變——“不搞身份制”。如1994年公安部戶籍制度改革文件草稿的基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來建立戶籍管理制度。但后來社會客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化，通貨膨脹再發(fā)，政府重啟“治理整頓”，戶籍制度改革文件草稿暫時擱置，“自由遷徙”沒有變成現(xiàn)實(shí)。因?yàn)樵谡髑笠庖姷臅r候又出現(xiàn)了難以協(xié)調(diào)的問題，各地政府極力以戶口作為控制的砝碼和可利用的符號資源：一是大城市顯然不能完全放開；二是農(nóng)民進(jìn)入城市是否必須放棄在農(nóng)村的土地權(quán)益；三是應(yīng)該搞“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，還是允許流動人口自由地向大城市集中。對于第三個問題，從之后看，傾向于“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，這也符合1980年全國城市規(guī)劃工作會議提出的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的城市發(fā)展總方針。

1994年9月，建設(shè)部等6部委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》。為此，1995年4月，體改委等11部委下達(dá)《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》提到，“實(shí)行按居住地和就業(yè)原則確定身份的戶籍登記制度，農(nóng)民只要在小城鎮(zhèn)具備合法固定的住所和穩(wěn)定的就業(yè)條件，就可以申請在小城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)?！备右俗⒛康氖?，該意見首次對“戶籍”背后的權(quán)益嘗試“動刀”——建立和完善試點(diǎn)小城鎮(zhèn)的新型社會保障體制。對此，公安部立即回應(yīng)。1997年6月，《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見》提出，允許已徑在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口，以促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的全面發(fā)展。至此，中國戶籍制度改革形成了小城鎮(zhèn)先行、大城市滯后的局面。而且，這些改革措施主要是中央政府基于宏觀經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)踐主動推進(jìn)的，難免會觸動地方政府、城鎮(zhèn)居民的利益而執(zhí)行不力，政策無法落實(shí)。于是，1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，明確了“四項政策”，有力地推進(jìn)了農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化戶口遷移。

五、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡喚醒公平意識（2000-2012年）：從小城鎮(zhèn)戶口放開到均等化

自改革以來，小城鎮(zhèn)發(fā)展一直被政府寄予厚望——承擔(dān)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的重任。2000年7月，《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》提出，“抓住機(jī)遇，適時引導(dǎo)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前和今后較長時期農(nóng)村改革與發(fā)展的一項重要任務(wù)?！?001年5月，《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》指出，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及其他建制鎮(zhèn)有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口……，在入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面與當(dāng)?shù)卦谐擎?zhèn)居民享有同等權(quán)利，履行同等義務(wù)，不得對其實(shí)行歧視性政策。這標(biāo)志著小城鎮(zhèn)已經(jīng)拔除了城鄉(xiāng)分隔的籬笆，有些地方甚至鼓勵農(nóng)民到小城鎮(zhèn)居住和創(chuàng)業(yè)。

不可否認(rèn)，小城鎮(zhèn)戶口放開是戶籍制度改革的重大進(jìn)步，吸引了不少農(nóng)業(yè)人口搬家移民，但它仍沒有阻擋住人們流向大城市的步伐（見圖1和表2），甚至小城鎮(zhèn)居民也奔向城市，出現(xiàn)“梯度移民”現(xiàn)象。原因在于城市類型、戶口“含金量”與戶籍改革進(jìn)展存在一定的邏輯關(guān)系，大部分城市仍然存在依“身份”甄別的福利和權(quán)益歧視（郭秀云，2010）。小城鎮(zhèn)發(fā)展受制于資金不足、人才奇缺、環(huán)境污染、體制落后和管理胡亂等問題，幾乎方方面面都落后于城市。除了1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紅極一時之外，1990年代中期開啟的國有企業(yè)改革，給城市經(jīng)濟(jì)注入了新活力；1998年住房貨幣化改革之后，房地產(chǎn)開發(fā)又給城市發(fā)展帶來新動力；疊加2001年加入WTO對沿海地區(qū)外貿(mào)的促進(jìn)，以城市經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的格局更加突出，城鄉(xiāng)之間發(fā)展更加不平衡。陸銘和陳釗（2004）認(rèn)為，中國持續(xù)擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距與地方政府實(shí)施的帶有城市傾向的經(jīng)濟(jì)政策有關(guān)。因此，城市成為農(nóng)村人移居的首選目標(biāo)地，農(nóng)民工就業(yè)的主要聚集地，即使他們無法安家，只能候鳥式遷徙。多年下來，城市化不協(xié)調(diào)問題越發(fā)嚴(yán)重，體現(xiàn)在三個方面：

第一，城市化水平落后于工業(yè)化水平。例如，

2012年，如果以第二、第三產(chǎn)業(yè)占GDP比重來計算工業(yè)化程度，則中國的工業(yè)化程度已經(jīng)達(dá)到90%（陳釗、陸銘，2016），但中國的常住人口城鎮(zhèn)化率僅僅達(dá)到52.57%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于90%的工業(yè)化率。而且，由于流動人口大量存在，戶籍人口城鎮(zhèn)化率明顯低于常住人口城鎮(zhèn)化率（見圖2）。尤其是20世紀(jì)90年代“民工潮”之后，兩者的差距有所加大，從1990年的5.55%升到2018年的16.21%。

圖2 常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率比較

第二，人口的城市化落后于土地城市化。從表1可見，同時期的城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積擴(kuò)大遠(yuǎn)高于常住人口的增長。筆者計算了2004-2017年城市建成區(qū)面積年均增長速度6.53%，與王洋等（2015）計算的2000-2010年656個城市建設(shè)用地面積擴(kuò)展速度6.89%較為一致，從而印證了城市土地擴(kuò)張明顯快于人口城市化速度。

表1 城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大與城市人口增長比較

第三，非戶籍人口待遇落后于戶籍人口。戶籍制度不僅造成了城鄉(xiāng)和地區(qū)的差別，也在城市內(nèi)部造成了社會分割。二元勞動力市場帶給農(nóng)民工的工資收入不僅低于城鎮(zhèn)職工，在這段時期內(nèi)兩者之間的差距不斷擴(kuò)大（見圖3）。農(nóng)村向城市的勞動力流動沒有帶來城鄉(xiāng)工資差距的均等化，相反城鄉(xiāng)之間、城市本地職工與流動人口的工資差距都是持續(xù)擴(kuò)大的（陳釗、陸銘，2008）。曾永明和張利國（2018）發(fā)現(xiàn)，本地農(nóng)民工受到戶籍歧視使其工資率減損6.4%；外出農(nóng)民工受到“戶地雙歧視”使工資率減損9.3%。外來農(nóng)民工工資存在明顯的“地域效應(yīng)”（俞玲等，2017）如果考慮到戶籍制度背后的教育資源、就業(yè)機(jī)會、社會保障等方面的差異，城市內(nèi)部的二元社會分割就更加嚴(yán)重。

圖3 城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員與農(nóng)民工平均月工資比較

與城市化不協(xié)調(diào)發(fā)展相對應(yīng)，則是農(nóng)村“空心化”。農(nóng)村留守家庭出現(xiàn)的時間與“民工潮”基本吻合，伴隨著農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，農(nóng)村家庭成員長期分離、散住異地的現(xiàn)象日益普遍。農(nóng)村出現(xiàn)大量留守家庭，家庭成員分散生活于城市與農(nóng)村，被分割為打工者與留守者，家庭離散是留守家庭的本質(zhì)特征和困難的歸結(jié)點(diǎn)（劉筱紅、施遠(yuǎn)濤，2014）?！度珖r(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告2008-2013年》顯示（見表2），外出務(wù)工農(nóng)民工中舉家外出農(nóng)民工的比例保持在20%左右，表明80%的農(nóng)民工家庭處于非聚合狀態(tài)，大量農(nóng)民家庭被迫離散，留守家庭成為農(nóng)村的常規(guī)家庭。全國有留守家庭7000萬戶，大約涉及2.4億人口，其中農(nóng)村留守家庭占全部留守家庭的77%，約為5390萬戶。李慶豐（2006）認(rèn)為，全國有6-14周歲留守兒童6755萬，6-18周歲留守兒童7918萬。2013年，全國婦聯(lián)課題組估算的全國農(nóng)村留守兒童約為6100萬。任遠(yuǎn)（2015）認(rèn)為中國目前有6000多萬留守兒童、5000多萬留守婦女。2016年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》將留守兒童定義為父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護(hù)能力且不滿十六周歲的未成年人，之后三部委聯(lián)合摸底排查的留守兒童數(shù)量是902萬。拋開數(shù)量差別，“三留守”反映出農(nóng)村家庭功能、人倫人道正在遭到破壞，并逐漸演變?yōu)閲?yán)重的社會問題。

在某種意義上，農(nóng)村“空心化”是中國社會轉(zhuǎn)型、從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向近現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的必然，但“空心化”帶來嚴(yán)重的社會危機(jī)：資源荒置、文脈流失、保障缺乏、治理困難……，這正是“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”和“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生的歷史背景?？紤]到中國經(jīng)濟(jì)總體上已進(jìn)入“以工促農(nóng)以城帶鄉(xiāng)”的新階段，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”勢在必行。2002年，國家推出了一系列惠民強(qiáng)農(nóng)政策：一是取消農(nóng)業(yè)稅和實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。2006年，政府全面取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施糧食種植等多項補(bǔ)貼政策。二是建立農(nóng)村社會保障體系。2002年10月，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》提出“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”。中央和省、市、縣四級政府財政拿大頭，農(nóng)民出小頭，逐步提高參保標(biāo)準(zhǔn)和報銷比例。2007年，為切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。2009年，開始新型農(nóng)民養(yǎng)老保險試點(diǎn)工作。三是規(guī)范農(nóng)村土地征用補(bǔ)償程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，重視征地后失地農(nóng)民的可持續(xù)生計和社會保障。上述政策的實(shí)施，無疑顯著地提高了農(nóng)村戶口的含金量，縮小了與城鎮(zhèn)戶口的利益差距，有助于社會公平的實(shí)現(xiàn)。

2005年10月，《十一五規(guī)劃綱要建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，力圖解決“三農(nóng)”問題。2006年，中央第一次提出社會主義核心價值體系，指出社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的內(nèi)核。同年，國務(wù)院出臺《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出“公平對待、一視同仁”的基本原則，“推進(jìn)體制改革和制度創(chuàng)新，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和公平競爭的就業(yè)制度，建立保障農(nóng)民工合法權(quán)益的政策體系和執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，建立惠及農(nóng)民工的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制和制度，拓寬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，保護(hù)和調(diào)動農(nóng)民工的積極性，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會全面進(jìn)步，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)和中國特色的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化健康發(fā)展?！?/p>

六、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深化城鄉(xiāng)融合（2012年至今）：從市民化到一體化

包容性增長理念強(qiáng)調(diào)社會包容和社會融合，消除任何形式的社會排斥，使所有社會成員共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。然而，中國流動人口并沒有真正融入城市的社會、制度和文化系統(tǒng)。他們在城市的生活、行動得不到有效的支持，在心理上產(chǎn)生一種疏遠(yuǎn)乃至不認(rèn)同的感受，處在“半城市化”狀態(tài)（王春光，2006）。城市化的不完全既是農(nóng)業(yè)人口半城市化的具體表現(xiàn)，又是沒有完全取得市民資格的現(xiàn)實(shí)狀況。陳豐（2007）發(fā)現(xiàn)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體游離在城市的邊緣，職業(yè)與社會身份的分離、城市認(rèn)同感和歸屬感的缺失均表明他們未能真正融入城市，而是呈現(xiàn)一種“虛城市化”現(xiàn)象，主要的原因是農(nóng)民工不能得到戶籍制度、社會保障性政策的支持和保護(hù)，無法改變自身農(nóng)民身份和社會地位，導(dǎo)致被城市市民排擠，在農(nóng)村與城市之間徘徊游離。

表2 2008-2018年農(nóng)民工規(guī)模 萬人

促進(jìn)農(nóng)民工市民化，就要在包容性增長理念的指導(dǎo)下，以農(nóng)民工整體融入城市公共服務(wù)體系為核心，推動農(nóng)民工個人融入企業(yè)，子女融入學(xué)校，家庭融入社區(qū)，也就是農(nóng)民工在城市“有活干，有學(xué)上，有房住，有保障”。2012年11月，黨的十八大提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！彪S即，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略橫空出世。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》顯示，2012年中國常住人口城鎮(zhèn)化率為52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有35.3%，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45%左右，還是存在很大差距。城市化應(yīng)該是農(nóng)村人口在城市的一種社會融合，是經(jīng)濟(jì)活動與社會、制度和文化的相互嵌入。中國還有兩億多的農(nóng)民工，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外，他們是“被城鎮(zhèn)化、偽城鎮(zhèn)化的”。

促進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，保障流動人口的平等權(quán)利，促使流動人口融入城市，戶籍制度改革是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制度基礎(chǔ)。2014年7月，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出3方面11條具體政策措施，其中“取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”被看作破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的新起點(diǎn)。2014年9月，《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》設(shè)定2020年總目標(biāo)：“引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，未落戶的也能享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，農(nóng)民工群體逐步融入城鎮(zhèn)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化目標(biāo)打下堅實(shí)基礎(chǔ)?！?015年11月，《居住證暫行條例》出臺，為實(shí)現(xiàn)社會福利和公共服務(wù)向常住人口屬地化供給提供工作平臺，使符合條件的人群獲得的權(quán)益與本地城鎮(zhèn)居民的差距越來越小。隨后，多數(shù)城市制定了戶籍制度改革的實(shí)施辦法，降低落戶門檻，支持遷移流動人口在城鎮(zhèn)落戶。例如，2016年深圳市“1+2”文件提出“擴(kuò)大戶籍人口規(guī)模，確保各類人才無障礙入戶，增辟居住社保遷戶渠道，將長期工作和居住的存量非戶籍人口有序轉(zhuǎn)為戶籍人口”，指明了深圳市實(shí)行“積分落戶制”之后戶籍制度發(fā)展新趨向（陳波、張小勁，2017）。李飛和杜云素（2016）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，積分落戶入圍農(nóng)民工是農(nóng)民工群體中的精英；農(nóng)民工申請落戶的主要原因是為了享受城鎮(zhèn)戶口的權(quán)利待遇。在新型城鎮(zhèn)化改革中，必須對城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩個系統(tǒng)的戶籍制度同時進(jìn)行改革，剝離農(nóng)業(yè)戶口背后的各項權(quán)利待遇，以推進(jìn)農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

“居住證”作為一項過渡性戶籍制度改革安排，無疑為實(shí)現(xiàn)中國基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化起到了積極的作用。但是，這輪戶籍改革延續(xù)了利益擴(kuò)散和利益剝離模式，采取差別化落戶和居住證制度并行的二元路徑?；趩蝹€城市的利益擴(kuò)散和利益剝離成功的前提，是戶籍利益差異主要在城鄉(xiāng)之間。當(dāng)戶籍利益差異轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌?guī)模城市之間時，兩種改革路徑都會陷入誤區(qū)：作為利益擴(kuò)散式改革的“積分落戶制”演變?yōu)榇蟪鞘小皳屓瞬拧贝髴?zhàn)，而期望的改革受益對象農(nóng)民工被排除在外；作為利益剝離式改革的“居住證制度”，使城市戶籍利益和非戶籍利益差距縮小，很容易導(dǎo)致流動人口進(jìn)一步向大城市非戶籍遷移。所以，鄒一南（2018）認(rèn)為，戶籍改革應(yīng)走利益均等化的第三條道路，即通過縮小不同規(guī)模城市之間的非戶籍利益與戶籍利益差距，改變?nèi)丝谙虼蟪鞘羞^度集中的態(tài)勢，使中小城市成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的中堅力量。只有改變這種從城市利益出發(fā)、由城市單方面制定人口流動政策的局面，從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合的轉(zhuǎn)變才能夠?qū)崿F(xiàn)。這種轉(zhuǎn)變既有利于促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的增長，又有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等與社會和諧（陳釗、陸銘，2008）。

目前，戶籍制度改革的關(guān)鍵不在于戶籍和允許人口流動本身，而在于外圍條件如何適應(yīng)和保護(hù)人口流動的合理有序；也不完全是有沒有自由遷徙權(quán)，而在于遷徙后能否平等地享受當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)福利。單獨(dú)地進(jìn)行戶籍制度改革，已經(jīng)非常困難，必須頂層設(shè)計，聯(lián)合推進(jìn)，縮小城鄉(xiāng)收入差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡一體化發(fā)展。制度關(guān)聯(lián)性影響下的戶籍制度改革是一個復(fù)雜的制度系統(tǒng)的演化過程。若干相互聯(lián)系的制度要素構(gòu)成的制度環(huán)境和制度系統(tǒng)，其制度關(guān)聯(lián)的時間特性和結(jié)構(gòu)特性以多種方式影響著戶籍制度改革的演進(jìn)邏輯和過程（盛廣耀，2017）。2016年3月，政府工作報告再提“三個一億”的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，沒有資金支持是不行的。2016年8月，《關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》提出了“十大政策措施”，要求“強(qiáng)化地方政府尤其是人口流入地政府的主體責(zé)任，建立健全支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策體系……。促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利?！?/p>

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵一步是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，縮小城鄉(xiāng)戶籍的福利差別。2018年，參加基本醫(yī)療保險人數(shù)達(dá)134452萬人，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，人人“病有所醫(yī)”。2019年，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度統(tǒng)一，消除城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇的差距，并且繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、報銷比例以及享受待遇都會統(tǒng)一，異地就醫(yī)結(jié)算的問題得到緩解。 2014年，《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》合并了新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。2018年，《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》要求，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制、建立繳費(fèi)年限基礎(chǔ)養(yǎng)老金激勵機(jī)制等。2018年底，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險人數(shù)41848萬人，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人數(shù)52392萬人。2019年，又新增加“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險項目”。

至此，我們發(fā)現(xiàn)，戶籍及其相關(guān)制度歷經(jīng)改革，逐漸從“完全的控制體制”回歸到“登記體制”，“工具理性”逐漸走向“價值理性”，政策賦予城鄉(xiāng)居民的權(quán)益差距大幅縮小，甚至“逆轉(zhuǎn)”。得益于工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地價值特別是非農(nóng)化以后急劇提升，擁有耕地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地資格權(quán)可能意味著巨額的財富，從而使農(nóng)村戶籍價值反而大幅提升。結(jié)果，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的意愿普遍不強(qiáng)，表現(xiàn)為愿意進(jìn)城工作和生活，不愿意放棄農(nóng)村戶口（龔維斌，2018）。有些地方鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，“趕農(nóng)民上樓”，強(qiáng)迫農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口放棄宅基地和承包田，以剝奪土地及其權(quán)利作為落戶城鎮(zhèn)的條件，使農(nóng)民失去土地和進(jìn)城落戶，再次損害農(nóng)民的利益。概括其原因：一是城市房價昂貴，生活壓力大、成本高，就業(yè)不穩(wěn)定、生活沒保障；二是擔(dān)心失去與農(nóng)業(yè)戶口相關(guān)的宅基地、承包地以及村集體經(jīng)濟(jì)的收益等；三是居住證具有一定的戶籍權(quán)益替代功能，而且居住證提供的福利和服務(wù)越多，城市戶口的吸引力就越小；四是部分地區(qū)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快、城鄉(xiāng)差距較小，城市戶口的吸引力降低。

如果戶籍制度不再是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的障礙，那么如何解決2億多的流動人口或農(nóng)民工問題呢？除了新型城鎮(zhèn)化道路之外，黨中央深刻地洞察到城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題及其根源，又提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！俺擎?zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?！?018年，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》發(fā)布，以改變城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況，解決中國發(fā)展不協(xié)調(diào)不充分的難題，促進(jìn)中國現(xiàn)代化健康發(fā)展，讓改革發(fā)展成果惠及全體人民。那么，實(shí)施鄉(xiāng)村振興就要扭轉(zhuǎn)農(nóng)村空心化、家庭空巢化和農(nóng)村老齡化的趨勢，需要對涉及戶籍制度的農(nóng)村土地、集體經(jīng)濟(jì)組織形式、社會參與和公共服務(wù)等進(jìn)行制度創(chuàng)新，增加農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，并將轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)用于教育、培訓(xùn)和人力資本投資方面，這將有很長的路要走。

不難發(fā)現(xiàn)，以降低落戶門檻為標(biāo)志的狹義戶籍制度改革的邊際落戶效應(yīng)是遞減的，以“降低落戶門檻+綜合配套改革”為標(biāo)志的廣義戶籍制度改革的邊際落戶效應(yīng)更為積極持續(xù)，進(jìn)城農(nóng)民最關(guān)注的是住房保障和農(nóng)村土地權(quán)益。提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，需要根據(jù)農(nóng)民進(jìn)城落戶的多元化訴求，深化農(nóng)村各項制度改革保障農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益，實(shí)施戶籍與基本公共服務(wù)聯(lián)動性改革保障農(nóng)民進(jìn)城福利，培育與廣義戶籍制度改革相匹配的城鎮(zhèn)載體（張義博、劉敏，2018）。戶籍制度改革是一個難度很高的系統(tǒng)工程，與戶籍制度相關(guān)聯(lián)的社會福利體制、公共服務(wù)體制、農(nóng)村土地制度、中央和地方的財政體制，以及不同行政區(qū)管理的分割相互嵌套纏繞（任遠(yuǎn)，2016）。只有逐步解開纏繞在戶籍身份上的各種“繩結(jié)”，以土地產(chǎn)權(quán)與戶籍聯(lián)動改革為突破點(diǎn)，使社會保障、勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、健康服務(wù)和居住住房等福利逐步和戶籍脫鉤，從城鄉(xiāng)二元的制度架構(gòu)轉(zhuǎn)向構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素由“單向流動”向“雙向流動”轉(zhuǎn)變，為推進(jìn)中國城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展構(gòu)造良好的制度環(huán)境。

七、結(jié)論

從制度變遷角度來看，我戶籍制度在建國初期承擔(dān)了特定的政治經(jīng)濟(jì)使命——新社會秩序重構(gòu)。1958-1977年間又不斷地自我強(qiáng)化和權(quán)益疊加，具有了地域性、等級性、世襲性、福利性、人口登記和治安管理等綜合特征，造成城鄉(xiāng)嚴(yán)重分割，社會高度控制。1978年以后，戶籍制度改革總體上是有序推進(jìn)和不斷進(jìn)步的，基本遵循允許人口流動——放寬落戶條件——小城鎮(zhèn)戶口限制取消——大中城市適度放開（公共服務(wù)均等化）——城鄉(xiāng)一體化（農(nóng)民工市民化）的過程。但是，戶籍改革產(chǎn)生了明顯的路徑依賴特征，戶籍制度改革滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展，不能夠滿足人口遷移流動需求，也無法吸引或留住人才振興鄉(xiāng)村。要解決該問題，必須逐步剝離戶口本身附著的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)益，使戶籍制度在一定程度上回到人口登記的本初功能。但僅著眼于戶籍制度改革是無法實(shí)現(xiàn)的，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，逐步消除城鄉(xiāng)之間的不平衡，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，建立國家統(tǒng)一勞動力市場，優(yōu)化人口和經(jīng)濟(jì)的空間結(jié)構(gòu)，激活有效投資和潛在消費(fèi)需求，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力。