□ 張開云 馬穎穎 王雅珠

內(nèi)容提要 一直以來，我國社會保障給付結(jié)構(gòu)主要以現(xiàn)金給付為主。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及人口老齡化的加劇，現(xiàn)金給付已不足以滿足多樣化、個性化的民生需求，因此需要重新審視和完善我國的社會保障給付結(jié)構(gòu)。本文梳理了國際社會保障給付結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢，結(jié)合對我國社會保障給付現(xiàn)狀的分析發(fā)現(xiàn)，我國社會保障給付結(jié)構(gòu)存在靶向性不強、保障不充分、財政負擔重、社會投資功能弱等局限，亟需從“現(xiàn)金為本”轉(zhuǎn)向“服務(wù)為本”。同時從理念、政策、需求和技術(shù)維度闡述了社會保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的邏輯動力，并提出了服務(wù)為本的社會保障給付結(jié)構(gòu)的發(fā)展路徑，以期為優(yōu)化社會保障給付結(jié)構(gòu)、促進社會保障高質(zhì)量發(fā)展提供思路。

一、問題的提出

社會保障給付結(jié)構(gòu)或模式是現(xiàn)代社會保障制度框架中的重要制度安排。無論是經(jīng)合組織還是歐盟組織，它們把社會保障給付（即社會給付Social benefits）定義為通過社會保障制度安排，在個人或家庭遭遇社會風險時對其提供現(xiàn)金支持（即現(xiàn)金給付in cash）或服務(wù)支持（即實物給付in kind）①。由此可見，社會保障給付的基本形式是現(xiàn)金給付和服務(wù)給付（實物給付）兩類。從福利國家社會保障的給付實踐看，二十世紀四五十年代到七八十年代福利國家繁榮發(fā)展時期，現(xiàn)金福利非常普遍。然而，二十世紀九十年代開始，福利國家逐漸面臨諸多挑戰(zhàn)，特別是由于福利剛性導致的財政支付壓力（財政赤字攀高）、出生率下滑形成的人口老齡化加速加深以及福利依賴形成的勞動力市場結(jié)構(gòu)變化等多重“危機”或“挑戰(zhàn)”②，歐洲福利國家開始進行福利變革，改變以現(xiàn)金福利為本的傳統(tǒng)福利給付模式，增加服務(wù)給付（實物給付）比重和形式，踐行“社會投資國家”戰(zhàn)略，開啟了以福利服務(wù)給付為本的給付革命和福利國家轉(zhuǎn)型發(fā)展。

當前，經(jīng)過二三十年的建設(shè)和發(fā)展，我國已形成了社會救助、社會保險、社會福利與社會優(yōu)撫、住房保障和補充保障（企業(yè)年金、員工福利和慈善事業(yè)等）在內(nèi)的多層次社會保障體系框架，基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險實現(xiàn)了“制度全覆蓋”，為提升執(zhí)政認同、促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會公正和增進民生福祉發(fā)揮了重要作用。在保障對象上，我國初步形成了以老年人、殘疾人、優(yōu)撫對象等特殊人群為主并面向全體國民的公共服務(wù)與福利體系③。然而，由于制度觀念、發(fā)展水平和福利文化等制約，我國社會保障發(fā)展主要聚焦在經(jīng)濟保障制度的構(gòu)建和完善上，社會保障給付形式主要是“現(xiàn)金給付”或“現(xiàn)金為本”。國際觀照表明，隨著社會、人口和家庭結(jié)構(gòu)的變遷，因家庭照顧需要的不斷增加和照顧資源的不斷減少而形成的“照顧赤字”已成為全球性社會問題。這個問題在人口快速老齡化、家庭規(guī)模核心化、人口流動規(guī)?？涨褒嫶蟮漠敶袊?，表現(xiàn)得尤其突出④。從福利給付形式角度來看，“照顧赤字”主要指貨幣化的“現(xiàn)金赤字”和實物化的“服務(wù)赤字”⑤。其中，服務(wù)給付形式的照顧缺失造成的影響更大。一方面，隨著人口老齡化、高齡化和失能化，老年照顧需要投入的“現(xiàn)金”和“服務(wù)”越來越多，壓力擴大。尤其是農(nóng)村，社會保障現(xiàn)金給付雖有不足，但“服務(wù)”更加短缺，這使得老年貧困和老年自殺現(xiàn)象常見諸報端。另一方面，家庭在提供“服務(wù)”方面的福利功能或能力不斷弱化。老人照料服務(wù)短缺、兒童照顧服務(wù)和福利設(shè)施短缺等使得老人、兒童在社會風險中往往容易受到?jīng)_擊，造成不同程度的生計脆弱性。同時，社會救助領(lǐng)域也存在“重現(xiàn)金救助，輕服務(wù)救助”的現(xiàn)象和客觀現(xiàn)實。國家民政部社會救助司劉喜堂認為，我國傳統(tǒng)社會救助制度有“重物質(zhì)、輕服務(wù)”的特點，主要關(guān)心的是救助政策能否落實到位、救助資金能否及時發(fā)放，對非物質(zhì)類救助則“無暇顧及”，主張引入專業(yè)社工，拓展服務(wù)內(nèi)涵，推動社會救助從管理型救助走向服務(wù)型救助⑥。正因為如此，由于福利服務(wù)的缺乏和不足，現(xiàn)金型社會救助實踐的主要效果是消費型救助或生存型救助，難以起到增強救助對象能力和權(quán)利意識提升的效果，更難以起到激發(fā)內(nèi)生脫貧動力和提升就業(yè)意愿的效果。

文獻梳理表明，福利國家在構(gòu)建社會福利政策體系和項目過程中已經(jīng)注意到“服務(wù)”給付形式的重要性。貝弗里奇在其著作《社會保險和相關(guān)服務(wù)》中提出，要重視社會服務(wù)在社會福利體系中的重要作用，提供全方位醫(yī)療和康復服務(wù)。米什拉認為，“旨在滿足現(xiàn)代工業(yè)社會中人口基本需要的普遍性社會服務(wù)，構(gòu)成了戰(zhàn)后福利國家的核心內(nèi)容”。在這個意義上，福利國家將是一個“社會服務(wù)國家”⑦。班巴拉針對以往福利國家模式研究中重現(xiàn)金、輕服務(wù)的不足，通過比較現(xiàn)金給付項目和衛(wèi)生保健服務(wù)的非商品化的水平，將福利國家分為五個不同的國家集群，強調(diào)了社會服務(wù)的重要性⑧。我國社會保障制度在保障方式上偏重于經(jīng)濟保障，主要關(guān)注以現(xiàn)金形式對國民進行損失補償和生活維護，忽視了對社會保障服務(wù)的提供，未來應(yīng)將經(jīng)濟保障與服務(wù)保障并重⑨，建立以社會服務(wù)為基礎(chǔ)，具有中國特色的社會保障體系，推動中國社會服務(wù)國家建設(shè)⑩。

總的來看，已有部分社保學者初步認識到社會保障給付體系中服務(wù)給付的重要性，但在政策實踐層面依然存在給付形式單一（現(xiàn)金給付為主）、“服務(wù)赤字”等問題。可以說，當下的給付結(jié)構(gòu)或形式不但不能有效回應(yīng)新福利服務(wù)需求，也不能很好地回應(yīng)社會保障服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的要求。那么，當前社會保障資金為本的給付結(jié)構(gòu)具有哪些局限？中國社會保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的動力何在？如何推動服務(wù)為本的給付結(jié)構(gòu)生成？本文主要對這些問題進行討論分析，以期滿足公眾多元福利需求，推動社會保障給付結(jié)構(gòu)平衡發(fā)展和社會服務(wù)國家建設(shè)。

二、社會保障給付結(jié)構(gòu)：發(fā)展趨向、現(xiàn)金為本及其局限

我國社會保障制度在發(fā)展過程中逐步形成了現(xiàn)金為本的給付結(jié)構(gòu)，這種給付結(jié)構(gòu)與當時的社會經(jīng)濟背景以及行政管理模式具有較強的匹配性。然而，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和社會風險的逐漸擴大，公民福利權(quán)意識逐步覺醒，福利需求呈現(xiàn)多元化和個性化發(fā)展趨向。主要表現(xiàn)在：老年人高齡化、失能化程度快速加深，養(yǎng)老服務(wù)不足或短板問題日益凸顯；慢性病、亞健康人群的增多需要改變我國當前醫(yī)療保障制度對健康干預(yù)的重點，加強對預(yù)防性醫(yī)療服務(wù)的投入；隨著貧困類型從收入貧困向多維貧困轉(zhuǎn)型，貧困治理思維亟需從收入補償（現(xiàn)金給付）轉(zhuǎn)向更加積極的方式——增能賦權(quán)型專業(yè)化福利服務(wù)的提供?？v觀發(fā)達福利國家社會保障給付結(jié)構(gòu)發(fā)展，服務(wù)形式的給付在給付體系中的比重呈擴大趨勢。然而，在新社會風險生成和經(jīng)濟新常態(tài)情景下，我國社會保障以現(xiàn)金為本的給付結(jié)構(gòu)的局限性逐漸顯現(xiàn)，無法有效回應(yīng)新的福利服務(wù)需求。

（一）福利國家給付結(jié)構(gòu)與發(fā)展趨向

社會保障給付的基本形式是現(xiàn)金給付和服務(wù)給付（實物給付）兩類。由于現(xiàn)金給付具有選擇便利性和節(jié)約福利遞送成本等特點，現(xiàn)金給付成為二戰(zhàn)后世界各國一種重要的社會保障給付形式。其優(yōu)勢主要表現(xiàn)在：一是能夠有效節(jié)約資源，減少管理和行政運行成本，操作化程度較高；二是現(xiàn)金給付是降低收入貧困的最有效方法，能夠使得福利獲得者擁有較大的自由和選擇權(quán)，從而獲得最大消費效用，還可以較好的消除實物福利帶來的污名，保護窮人的尊嚴；三是現(xiàn)金給付可以作為補缺型社會保障模式中最主要的給付方式，因此更加適用于基本公共服務(wù)設(shè)施較為健全、制度較為完善的國家，如美國。

20世紀中葉，隨著歐洲“福利國家”的逐漸建立，社會保障從單純的“社會救助”發(fā)展成為公民的“社會權(quán)利”，尤其是北歐諸國的社會保障制度是普遍的、非付出的和統(tǒng)一的計劃，福利化程度更高。正因為如此，福利國家許多學者主張應(yīng)該基于國民資格，為全社會提供滿足國民基本需要的普遍性社會服務(wù)，這也應(yīng)成為福利國家社會福利制度的重點和核心內(nèi)容。隨后，歐洲國家社會服務(wù)的保障范圍不斷擴展，從僅保障少數(shù)弱勢群體擴展為全體社會成員。社會服務(wù)的內(nèi)容不斷擴大，更多資源投入到兒童服務(wù)、老年照顧、就業(yè)服務(wù)等政策領(lǐng)域。歐洲福利國家的現(xiàn)實發(fā)展表明，社會服務(wù)逐漸成為社會保障的主要給付手段，越來越多的國家加入“高社會服務(wù)－低現(xiàn)金給付”的改革浪潮，社會服務(wù)在GDP和社會保障給付中的比重逐漸增加。

“高社會服務(wù)”的給付結(jié)構(gòu)力求提供基本的、無差別的公共服務(wù)，能夠緩解因社會保險制度碎片化而造成的社會保障制度城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割、人群分割的問題。社會服務(wù)供給部門可以對接受者及其家庭的真正需求進行更“精準”的服務(wù)提供，有效解決現(xiàn)金給付因針對性不強而造成的可及性差的問題，提高社會保障資金的使用效率。同時，“高社會服務(wù)”的給付結(jié)構(gòu)有助于為服務(wù)接受者“賦能增權(quán)”，提升人力資本積累或價值，還可以創(chuàng)造大量的與服務(wù)提供有關(guān)的就業(yè)機會，促使接受者更快和更好地進入或重返勞動力市場。社會服務(wù)項目的多樣化也為調(diào)動社會力量參與服務(wù)供給創(chuàng)造了條件，可以創(chuàng)造出結(jié)合公共部門和私營部門雙方優(yōu)勢的管理和服務(wù)效果，提升社會保障水平和質(zhì)量。當然，社會服務(wù)也存在一些缺點，如：行政成本較高，管理復雜；服務(wù)的靈活性和普適性不足等。但是與現(xiàn)金給付相比，服務(wù)給付的優(yōu)勢能夠有助于解決福利供給中的公平性、可及性、協(xié)同性等問題，因此成為發(fā)達國家社會保障給付方式的改革趨勢。鑒于此，理想的社會保障給付結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一種以“服務(wù)為本”，并將服務(wù)給付與現(xiàn)金給付有機結(jié)合、優(yōu)勢互補的均衡結(jié)構(gòu)。

（二）我國社會保障給付結(jié)構(gòu)：現(xiàn)金為本

上世紀90年代，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型對我國的社會保障體系建設(shè)提出了新的要求，社會保障逐漸摒棄了計劃經(jīng)濟時代“國家-單位保障”保障模式，而逐步形成了以社會保險為主體層、社會救助為托底層、社會福利為補充層的多層次社會保障體系。其中，社會保險的待遇給付方式幾乎完全是現(xiàn)金給付，如，養(yǎng)老金、失業(yè)保險金的發(fā)放，醫(yī)療保險對醫(yī)療費用的報銷或補償，工傷保險對傷殘補助和撫恤金的發(fā)放，生育津貼與生育醫(yī)療費用報銷等；而社會救助、社會福利中的大部分制度以津貼、補貼為主，如低保補差、老年津貼等，也有小部分以實物給付和社會服務(wù)為主的保障制度，如災(zāi)害救助、就業(yè)救助、社區(qū)服務(wù)等?？傮w來看，我國的社會保障體系在給付結(jié)構(gòu)上，逐步形成了現(xiàn)金為本的給付結(jié)構(gòu)，實物給付和社會服務(wù)在社會保障發(fā)展中所占比重均相對較低。

首先，以現(xiàn)金給付為主要形式的社會保險制度在相當長一段時間內(nèi)被作為社會保障體系的主體和重點，其目標是保障廣大職工和居民在遭遇社會風險時獲得經(jīng)濟補償。而同一時期，社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利政策雖然也有所發(fā)展，但與社會保險制度相比，其覆蓋范圍和資金比重相對較小。不僅如此，社會保險制度也吸納了大量的財政資金，尤其是針對廣大居民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度在很大程度上依賴于各級政府巨大的財政投入。以新農(nóng)合為例，高額的財政補貼大大增強了制度的吸引力，使得這一“自愿性參?！钡纳鐣ｋU項目自2003年正式確立后便迅速鋪開，已成為世界上覆蓋人數(shù)最多的單項“社會保險”制度。截止2016年底，參合率已高達99.4%。新農(nóng)合的籌資水平由試點初期的每人每年30元逐步增加到2017年的630元，其中，政府補貼由20元提高到450元，財政補助資金占新農(nóng)合基金年度籌資總額的實際比例約為70%-80%。這意味著，我國財政資金在很大程度上用于補貼以現(xiàn)金給付為主的社會保險制度。

其次，以現(xiàn)金為主的社會保障給付方式在制度上覆蓋了全體國民。目前，隨著“全民醫(yī)?！钡幕緦崿F(xiàn)和“全民養(yǎng)老”的加速推進，以現(xiàn)金為給付形式的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險在制度上已基本將職工、城鄉(xiāng)居民在內(nèi)的全國國民納入保障對象。截止2018年底，我國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)逾9.4億人，基本醫(yī)療保險參保人數(shù)超過13.4億人。而實物給付和社會服務(wù)主要是針對某一類特定人群的保障，如貧困人群和受災(zāi)人群，老人、兒童及殘疾人等。以現(xiàn)金給付為主要形式社會保險制度在覆蓋人數(shù)上遠遠高于其他社會保障制度。

再次，即使在同一制度體系內(nèi)部，現(xiàn)金給付也是占據(jù)主導地位的給付方式。在針對貧困人員的諸多保障制度中，以現(xiàn)金為給付形式的最低生活保障制度無論在救助人數(shù)、還是救助資金上都占據(jù)主導地位；在針對殘疾人的保障制度中，生活補貼相對于康復服務(wù)也發(fā)揮著主導作用。

（三）我國社會保障以現(xiàn)金為主的給付結(jié)構(gòu)存在的局限

1.現(xiàn)金為本的給付無法保障給付后資金的合理、合乎預(yù)期的使用

現(xiàn)金為主的給付方式在實際執(zhí)行中面臨的一個重要問題是靶向性不強，即供給部門難以對資金的使用情況進行有效控制。主要表現(xiàn)在，養(yǎng)老金或養(yǎng)老津貼有可能被用于非老年產(chǎn)品的消費；一些針對殘障人士、兒童、失能老人等特定人群的福利津貼或資金，也未必會真正用于當事人,而被家庭其他成員所支配，甚至被挪作他用；這將大大損害社會保障財政支出的使用效率。不僅如此，現(xiàn)金給付需要把握好給付水平，如果偏離適度性（給付水平較高），也容易使接受者產(chǎn)生福利依賴，降低其工作動機。

2.現(xiàn)金為本的給付易造成保障不充分，無法滿足多樣化與個性化的福利需求

一般而言，現(xiàn)金為本的給付目標往往是低水平的保障，我國社會保險制度的目標是保障基本生活水平，最低生活保障制度的目標是保障基本生存水平。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和民生需求的轉(zhuǎn)型升級，現(xiàn)金為主的給付方式已無法滿足多樣化與個性化的福利需求，易造成保障不充分。以老年人醫(yī)療保障為例，現(xiàn)有針對老年人的醫(yī)療保障制度主要是一種現(xiàn)金補償,僅僅是對老年人的醫(yī)療費用給予報銷或者發(fā)放醫(yī)療費用補助。而伴隨著生理機能的衰退,老年人的健康需求不僅僅局限于對疾病治療的需要,還需要依靠直接供給的、以維護健康為目的的服務(wù),如疾病預(yù)防、保健、護理、照顧等?？梢姡瑔渭兊慕?jīng)濟償付已不足以滿足老年人多樣化的健康需求。

3.資金為本的給付模式容易造成財政負擔，形成公共財政支出剛性，也難以應(yīng)對新的社會風險

覆蓋十幾億人口的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度在很大程度上依賴于各級政府巨大的財政投入，現(xiàn)金為主的給付模式也容易形成公共財政支出剛性。如，我國企業(yè)職工退休人員養(yǎng)老金待遇并未遵從待遇與繳費的對應(yīng)，從2005年至2018年已連續(xù)14年按照中央統(tǒng)一比例上漲，且前11年的增長幅度均達到10%。除此之外，現(xiàn)金為本的給付主要是基于應(yīng)對收入中斷風險而構(gòu)建起來的，伴隨著當代社會風險因素的增多，一些新的支出型社會風險應(yīng)運而生，如，失能失智風險、因醫(yī)療、教育等支出增加造成的貧困風險等，亟需尋求新的保障方式和給付方式。

4.現(xiàn)金為本的給付是一種消費導向的給付，社會投資功能弱

為使社會支出更加有效，社會保障應(yīng)具有社會投資功能，即社會保障項目通過投資于人的技能與能力，以提高人們?nèi)谌肷鐣蛣趧恿κ袌龅臋C會，確保社會保障體系能夠在一生中的關(guān)鍵時刻滿足人的需求。而過去以資金為主的給付方式是一種消費導向的消極給付，缺乏對人力資本的“激活”，社會投資功能較弱。大部分保障對象雖然缺乏收入保障，但更缺乏增能賦權(quán)型的專業(yè)福利服務(wù)，以幫助其重新加入勞動力市場。因此，亟需建立更加積極的社會保障計劃和給付形式，增強社會政策與經(jīng)濟發(fā)展之間的共生與互動，實現(xiàn)社會投資的目標。

三、社會保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的邏輯動力

（一）理念動力：理念與經(jīng)驗引力

福利國家福利給付觀念或理念的轉(zhuǎn)換及其實踐為我國當前社會保障給付結(jié)構(gòu)或形式的轉(zhuǎn)變提供了國際觀照、借鑒和發(fā)展方向?！陡＠麌抑蟆芬粫鵀槲覀兝斫飧＠麌腋＠兏锖透＠o付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的背景爭論提供了豐富的洞見。福利國家在“哈耶克視野”中本質(zhì)上是一條“通往奴役之路”，有學者又把福利國家本質(zhì)定性為“龐氏騙局”，還有人把福利國家的社會福利稱之為“相互搶劫”制度。從福利給付形式看，由于福利國家發(fā)展繁榮過程中，社會福利，尤其是現(xiàn)金給付形式，被當做實現(xiàn)羅爾斯“分配正義”、“社會正義”的重要制度選擇，但伴隨而生的社會經(jīng)濟結(jié)果是國家財政負擔沉重，容易鼓勵工作退出或不工作。同時，也容易引發(fā)難以為繼的福利支付或福利剛性。正因如此，二十世紀八九十年代開始，福利國家在吸收有益“批判”的基礎(chǔ)上，進行福利變革，“社會服務(wù)國家”開始出現(xiàn)，服務(wù)給付形式逐漸得到拓展和廣泛接受。林閩鋼和梁譽通過對歐洲14個福利國家社會給付結(jié)構(gòu)的分析發(fā)現(xiàn)，20世紀90年代末以來，福利國家社會服務(wù)增長速度加快，現(xiàn)金給付則相對減少，社會服務(wù)已成為主要的給付方式之一，“準社會服務(wù)國家”開始出現(xiàn)。

隨著福利國家福利改革的推進和社會投資國家的實踐，服務(wù)為本的福利給付形式逐漸得到廣泛采用。在社會救助領(lǐng)域，救助服務(wù)被認為在預(yù)防貧困、改善貧困群體公共服務(wù)均等化和推進就業(yè)方面具有重要的、不可替代的作用。社會投資國家概念由著名學者吉登斯提出，是指國家將在任何可能的情況下通過教育和培訓的途徑投資于人力資本，而盡量不直接給予利益或提供經(jīng)濟資助，即盡量少用現(xiàn)金給付，多用服務(wù)給付形式，如公共教育服務(wù)、能力提升服務(wù)、社會融入服務(wù)、康復服務(wù)、職業(yè)培訓服務(wù)等。社會投資國家倡導全社會樹立“積極福利”觀念或理念，強調(diào)最大程度地以“培養(yǎng)人的潛力”服務(wù)去取代“事后”的現(xiàn)金為本的再分配。同時，通過社會福利服務(wù)給付形式的推展，積極發(fā)揮各種主體的自主性及責任感，培養(yǎng)受助者的“內(nèi)生動力”。歐盟國家自2008年起在社會救助領(lǐng)域?qū)嵭小俺浞质杖氡Ｗo、融合就業(yè)市場及可及社會服務(wù)”的積極包容策略，為需要幫助的人提供一系列服務(wù)以促進適齡人口實現(xiàn)就業(yè)。可以說，“積極包容策略”踐行的服務(wù)先行、現(xiàn)金補充的給付形式以及個別定制、整合提供的實施路徑，為中國社會救助福利給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和福利服務(wù)發(fā)展提供了參照和方向。

在老年保障領(lǐng)域，綜合的老年保護理念貫穿在養(yǎng)老保險（經(jīng)濟保障）和服務(wù)保障的整合實踐中。比如，英國提出和推行積極老齡化戰(zhàn)略，把老年人當作“資源”而不是“負擔”，提供老年就業(yè)服務(wù)。再如，日本和韓國，建立和完善了老年人居家福利服務(wù)、老年人設(shè)施福利服務(wù)和老年人社區(qū)福利服務(wù)的老年人福利服務(wù)體系，回應(yīng)老齡化、高齡化背景下的老年群體的長期照護服務(wù)需求。發(fā)達國家在老年服務(wù)方面的制度進展和實踐表明，隨著老齡化的逐步深化，單一的經(jīng)濟保障（現(xiàn)金為本的養(yǎng)老保險）難以有效回應(yīng)老年群體的整合的保護服務(wù)需求。所以，各國紛紛調(diào)整社會保障給付結(jié)構(gòu)和形式，對養(yǎng)老服務(wù)的投入明顯增加，經(jīng)合組織國家老年照顧公共支出占實物性支出比重為82%，占老年福利總支出的比重為50%。可以說，社會保障給付的服務(wù)導向漸趨顯現(xiàn)，服務(wù)為本的福利給付理念得到廣泛認同和踐行。

在兒童照顧服務(wù)領(lǐng)域，預(yù)防性的、全面的兒童照顧服務(wù)得到重視和踐行。與我們具有同樣儒家文化圈的韓國和日本，在兒童福利提供方面不但有“費用支援”（現(xiàn)金給付，如兒童補貼等），而且還有“時間支援”（如育兒休假等）和“服務(wù)支援”（如保育服務(wù)、兒童教育、學校照料、社區(qū)照料、設(shè)施保護等），“服務(wù)支援”得到重視，其公共性在未來將進一步加強。兒童福利服務(wù)的加強對緩解兒童貧困和貧困代際傳遞具有重要作用。國際經(jīng)驗表明，許多國家在運用事后治理型政策消減貧困的同時，越來越重視預(yù)防性反貧困政策的構(gòu)建和拓展。貧困代際傳遞是絕對貧困形成的重要路徑之一?；谛陆鼣?shù)據(jù)的研究結(jié)果，低收入和中等收入國家仍有大約2.5億名5歲以下兒童發(fā)育遲緩或者成長在極端貧困的家庭中，難以實現(xiàn)其發(fā)展?jié)撃艿?歲以下兒童占比仍然高達43%。因此，預(yù)防為本的反貧困福利服務(wù)，特別是消除兒童照顧赤字的預(yù)防性福利服務(wù)是非常必要和迫切的。

（二）政策動力：政策演進趨勢推力

中國社會保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換不但受到發(fā)達福利國家先行經(jīng)驗和制度理念的驅(qū)動，而且這種先行制度理念與實踐不斷被吸收到我們的社會政策設(shè)計中，通過社會政策創(chuàng)新和調(diào)整體現(xiàn)出來?？梢哉f，已有社會政策創(chuàng)新和調(diào)整的強化趨勢對社會保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換形成了巨大推力。社會保障給付結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換在很大程度上體現(xiàn)了社會政策與經(jīng)濟發(fā)展的“同步性”?，F(xiàn)金為本的給付形式是與經(jīng)濟高速發(fā)展和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付便利高效特性相匹配的。然而，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，服務(wù)為本的給付形式能夠幫助社會成員或國民獲得人力資本開發(fā)與積累，促進機會平等和回歸就業(yè)市場，為兒童、殘疾人和老年人提供更全面的社會保護，也因此得到重視和推行。

針對社會救助和社會福利領(lǐng)域的“重物質(zhì)、輕服務(wù)”問題，黨和政府特別重視。黨的十八大和十九大報告明確指出，“完善社會救助、社會福利、慈善事業(yè)等制度；健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系；發(fā)展殘疾人事業(yè)，加強殘疾康復服務(wù)”。這為社會福利和社會救助服務(wù)的發(fā)展指明了方向。同時，國務(wù)院頒布實施《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》（2013年96號文），對政府購買服務(wù)進行了規(guī)范和指引，2014年又頒布推行《社會救助暫行辦法》，提出了在社會救助工作中引入社會工作服務(wù)。這些政策的頒布實施表明政府重視社會救助服務(wù)專業(yè)化、社會化發(fā)展，著力消除“輕服務(wù)”社會救助短板，推動社會救助由單一的現(xiàn)金為本的給付格局向心理疏導、能力提升、社會融合等服務(wù)為本的給付模式發(fā)展，形成綜合救助格局，提升社會救助效用。

長期以來，“一老一小”社會福利（服務(wù)）始終是我國社會保障體系中的一個短板。2019年國務(wù)院政府工作報告指出，國家非常重視和關(guān)注養(yǎng)老福利服務(wù)和托育福利服務(wù)，即“一老一小”福利服務(wù)發(fā)展。民政部在機構(gòu)改革中也新設(shè)了養(yǎng)老服務(wù)司和兒童福利司，以期在“一老一小”社會福利服務(wù)中發(fā)揮更大作用。李克強總理在2019年政府工作報告中明確提出要大力發(fā)展養(yǎng)老特別是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，對在社區(qū)提供日間照料、康復護理、助餐助行等服務(wù)的機構(gòu)給予稅費減免、資金支持、水電氣熱價格優(yōu)惠等扶持；還要求新建居住區(qū)應(yīng)配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，強化養(yǎng)老福利設(shè)施服務(wù)供給，推進完善醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)。與此相應(yīng)的是，國務(wù)院在2019年3月出臺了“國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見”（國辦發(fā)[2019]5號文），《意見》提出建立健全高齡、失能老人長期照護服務(wù)體系，大力推動養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在保障人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)上，有效滿足老年人多樣化、多層次養(yǎng)老服務(wù)需求?？梢哉f，黨的十八大以來的諸多政策措施，為推進服務(wù)為本的養(yǎng)老保障發(fā)展奠定了有效的制度基礎(chǔ)，有力引領(lǐng)和推動了養(yǎng)老保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。

在兒童福利方面，由于“補缺型”兒童福利模式的“先天不足”，我國的兒童福利發(fā)展嚴重滯后。岳經(jīng)綸、范昕認為，我國存在較大的“兒童照顧赤字”，導致兒童公共照顧私人化、家庭化，使得嬰幼托育養(yǎng)育成本高昂，這也是青年夫婦生育意愿低下的重要原因之一。數(shù)據(jù)顯示，2018年是全面放開兩孩的第三年，有些業(yè)內(nèi)人士本來預(yù)計出生人口將會出現(xiàn)“井噴”，但事實卻恰恰相反：2016年出生人數(shù)1786萬人，2017年下降至1723萬人，2018年進一步下降到1523萬人。不可否認，嬰兒養(yǎng)育托育福利設(shè)施短板和服務(wù)滯后是造成生育意愿低下的一個重要原因。我國兒童福利發(fā)展不僅僅是為困境兒童提供基本生活保障和救助，更重要的是要面向全體兒童提供必要的福利服務(wù)，其中學齡前兒童福利服務(wù)是最重要的組成部分。李克強總理在2019年政府工作報告中明確指出要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務(wù)，支持社會力量興辦托育服務(wù)機構(gòu)，解決嬰幼兒“入園難、入園貴”難題。因此，可以預(yù)期，兒童福利服務(wù)發(fā)展或服務(wù)為本的兒童福利發(fā)展將是我國社會保障服務(wù)發(fā)展完善的一個重點。

（三）需求動力：福利服務(wù)需求拉力

現(xiàn)實表明，我國社會保障給付結(jié)構(gòu)不平衡，服務(wù)發(fā)展還不夠充分，難以有效回應(yīng)龐大的社會保障服務(wù)需求，包括養(yǎng)老服務(wù)、社會救助服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、兒童照顧服務(wù)等。而多樣化、個性化的社會保障服務(wù)需求對服務(wù)為本的社會保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換產(chǎn)生了巨大拉力。

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)需求不斷擴張，總體上養(yǎng)老服務(wù)需求大于養(yǎng)老服務(wù)供給。

表1 中國城鄉(xiāng)老年人數(shù)量與照護服務(wù)需求

表1 中國城鄉(xiāng)老年人數(shù)量與照護服務(wù)需求

數(shù)據(jù)來源：黨俊武 主編：《老齡藍皮書：中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況調(diào)查報告2018》，社會科學文獻出版社2018。

高齡老人 失能老人 需日常照料老年人 城鄉(xiāng)老年人自報需要照護服務(wù)的比例3000多萬 4000多萬 2530萬（2050預(yù)計為6600萬）15.3%（2000:6.6%）高齡占41% 38.1% 12.1% 11.3%上門看病 上門做家務(wù) 康復護理

表2 學前教育入園率

表2 學前教育入園率

數(shù)據(jù)來源：《2017中國兒童發(fā)展報告》。

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中國老年群體的高齡化、失能化程度較高，照護服務(wù)需求規(guī)模大。數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)老年人自報需要照護服務(wù)的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升將近9個百分點。高齡老年人對照護服務(wù)的需求最為強烈，需要照護服務(wù)比例從2000年的21.5%上升到2015年的41.0%。從具體服務(wù)項目來看，38.1%需要上門看病服務(wù)，12.1%需要上門做家務(wù)服務(wù)，11.3%需要康復護理服務(wù)（見表1）。步入老齡化社會，我國疾病譜逐漸由傳染病為主轉(zhuǎn)向慢性非傳染病為主。根據(jù)《中國老齡化與健康國家評估2016》，2013年中國有近50%（1億）的老年人患有慢性非傳染疾病，且很多人同時患有多種慢性病；有3700多萬老人存在明顯的軀體功能減退，亟需進行政策干預(yù)?？梢灶A(yù)見，未來醫(yī)療保健、康復護理、日間照料、精神慰藉、家務(wù)服務(wù)、助餐服務(wù)和助浴服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)需求將是老年群體的重要方向，而現(xiàn)階段基于公平原則獲得和利用相關(guān)服務(wù)的照護體系尚未建立。已有的老年人照護體系主要由市場驅(qū)動，監(jiān)管薄弱，這加劇了老年人在健康方面的不平等，且非正式照護服務(wù)具有很大的局限性。當前現(xiàn)金為本的經(jīng)濟保障已無法滿足老年人群多樣化、個性化的服務(wù)需求。

在推動適度普惠型兒童福利模式發(fā)展的過程中，盡管兒童福利總量得到較大發(fā)展、結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，但是，嬰幼兒照護需求在很大程度上仍然得不到滿足。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：目前0～3歲嬰幼兒在我國各類托幼機構(gòu)的入托率僅為4%，低于一些發(fā)達國家30%～50%的比例；48.2%的被訪者有0～3歲兒童托育服務(wù)需求，希望2歲半以內(nèi)入托的比例為70.4%。這表明，兒童福利服務(wù)需求，特別是嬰幼兒照護服務(wù)需求擴張迅速，當前的兒童托幼與養(yǎng)育服務(wù)設(shè)施服務(wù)難以滿足家庭日益增長的福利服務(wù)需求（見表2）。

近年來，我國五歲以下兒童死亡率穩(wěn)步下降，但是嬰兒死亡率仍然是兒童保健和健康領(lǐng)域亟需重視的問題。2017年，嬰兒死亡（出生后12個月內(nèi)死亡）占全部五歲以下兒童死亡的四分之三（74.8%）；新生兒死亡（出生后28天內(nèi)死亡）占全部五歲以下兒童死亡的一半（49.5%）。然而，嬰兒和新生兒死亡大部分是可以預(yù)防的。按照世界衛(wèi)生組織全球疾病負擔的死因標準統(tǒng)計分類，新生兒死亡的最主要原因依次是早產(chǎn)（32.2%）、產(chǎn)時并發(fā)癥（20.6%）和先天畸形（18.5%），1-11月齡嬰兒死亡原因依次是慢性?。?9.5%，包括先天畸形和其他慢性?。?、感染性疾?。?6.4%，包括肺炎、腹瀉和其他感染性疾?。?、以及非故意傷害（16.3%）?？梢姡衅诒＝」芾砗皖A(yù)防服務(wù)、兒童醫(yī)療服務(wù)對于消減兒童死亡具有重要作用，換言之，兒童福利服務(wù)，尤其是醫(yī)療保健和預(yù)防服務(wù)是重要和亟需的福利給付形式。

中國殘疾人口總量超過了八千萬，福利服務(wù)需求較大。近年來，殘疾人康復服務(wù)覆蓋率逐年上升。數(shù)據(jù)顯示，2013年度，殘疾人康復服務(wù)覆蓋率為58.3%，比上年度有較大幅度的提高，提高了3.1個百分點。但是，目前為殘疾人提供的康復服務(wù)的總體水平還不高，仍需大力推進和提高。在學齡殘疾兒童接受義務(wù)教育方面，雖然城鄉(xiāng)殘疾兒童接受義務(wù)教育比例均有增加，但與全國適齡兒童的義務(wù)教育平均水平相比，仍有很大差距。因此，加強殘疾兒童九年義務(wù)教育服務(wù)和教育設(shè)施福利供給存在較大需求。

（四）技術(shù)動力：技術(shù)支撐力

白維軍認為，服務(wù)保障體現(xiàn)在社會保障的各個領(lǐng)域，尤其是在社會救助、社會保險、社會福利這些政府主導的基本保障制度中，服務(wù)保障在滿足特殊群體的特殊需求，以及全體國民的高層次保障訴求方面起到了積極作用，是構(gòu)成社會保障內(nèi)容的重要支柱?，F(xiàn)金為本的社會保障給付能夠節(jié)約制度運行成本，但難以在能力提升、精神慰藉、就業(yè)陪伴、護理照顧、醫(yī)療服務(wù)等方面發(fā)揮作用。信息平臺、大數(shù)據(jù)、組織化和專業(yè)化技術(shù)為服務(wù)為本的社會保障給付結(jié)構(gòu)提供了基礎(chǔ)和支持。

首先，利用社會保障大數(shù)據(jù)及各類子數(shù)據(jù)系統(tǒng)的優(yōu)勢和功能，信息平臺和共享系統(tǒng)能夠有效識別、收集和整理公眾的福利服務(wù)需求，為服務(wù)為本的制度優(yōu)化提供思路和方向；通過信息技術(shù)和系統(tǒng)信息共享機制，能更好地識別需求和認識需求偏好，有利于根據(jù)服務(wù)需求優(yōu)化配置資源和制度調(diào)適，為精準提供福利服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。

其次，在“互聯(lián)網(wǎng)+服務(wù)”理念背景下，系統(tǒng)平臺信息技術(shù)的應(yīng)用有效拓展了社會保障服務(wù)的覆蓋面，提升了制度覆蓋的有效性。同時，技術(shù)應(yīng)用也增強了社會保障福利服務(wù)推展的可行性和可及性。2016年人社部印發(fā)的《“互聯(lián)網(wǎng)＋人社”2020行動計劃》，加快了人力資源和社會保障領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，增強了社會保障服務(wù)工作效能，提升公共服務(wù)水平和能力。

最后，社會化、專業(yè)化基礎(chǔ)與制度技術(shù)為社會保障服務(wù)延伸提供了有效保障和支持。國際經(jīng)驗表明，社會組織參與社會保障服務(wù)提供是已然現(xiàn)實和趨勢，我國社會保障給付結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換或服務(wù)為本的制度運行離不開服務(wù)提供主體的多元化實踐與支撐。中國社會科學院社會政策研究中心及社會科學文獻出版社發(fā)布的《慈善藍皮書：中國慈善發(fā)展報告（2018）》顯示，2017年我國社會組織總數(shù)量突破80萬個的關(guān)口，達到801083個，其中，基金會6322個，社會團體373194個，民辦非企業(yè)單位421567個。在社會捐贈方面，根據(jù)已公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和測算數(shù)據(jù)，結(jié)合我國慈善的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展態(tài)勢，2017年，我國社會捐贈總量預(yù)估約為1558億元，并繼續(xù)保持增勢。這說明，我國社會服務(wù)類社會組織蓬勃發(fā)展，數(shù)量多，且具有提供專業(yè)化社會福利服務(wù)的能力和社會基礎(chǔ)。與此相應(yīng)的是，龐大的社會服務(wù)類組織和社會資源為促進政府管理范式轉(zhuǎn)化為福利治理范式奠定了基礎(chǔ)。同時，在觀念或理念轉(zhuǎn)換的引領(lǐng)下，服務(wù)購買已經(jīng)成為政府社會福利治理的政策工具和制度技術(shù)選擇。

四、服務(wù)為本的社會保障給付結(jié)構(gòu)的生成路徑

當前，隨著社會經(jīng)濟水平穩(wěn)步發(fā)展，人口老齡化趨勢加劇，民生訴求不斷升級，我國已進入了新的時代，這是一個著力保障和發(fā)展民生的時代。社會保障給付結(jié)構(gòu)從“資本為本”逐漸轉(zhuǎn)向“服務(wù)為本”是順應(yīng)新時期民生需求轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實路徑，也是社會保障制度實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展與完善的必然要求。

1.調(diào)整社會保障給付理念或觀念

理念或觀念對于制度設(shè)計和制度安排具有重要的指導作用。要構(gòu)建和推進服務(wù)為本的社會保障給付結(jié)構(gòu)生成需要轉(zhuǎn)換和調(diào)整制度觀念。首先就是要認識到，社會保障福利給付不是只有現(xiàn)金給付形式或現(xiàn)金為本的給付結(jié)構(gòu)存在，機會、服務(wù)、物品、代用券、退稅和權(quán)力等給付形式都是可以根據(jù)需求進行合理配置的可選福利給付形式。在當下我國老齡化、失能化和顯露的“少子化”多維交叉發(fā)展情景中，我國存在較大的“發(fā)展赤字”和“服務(wù)赤字”，因而服務(wù)給付優(yōu)先或服務(wù)為本的給付觀念亟需遵循和踐行。

同時，打破社會福利給付就是單純的再分配、消費導向的福利形式，樹立積極老齡化、包容就業(yè)等“投資導向”觀念。傳統(tǒng)的觀點認為，社會福利實際上是用一種收入再分配的方式將經(jīng)濟增長所形成的資源用于支持社會福利項目，福利給付的主要形式是“現(xiàn)金為本”的“消費導向”型，即現(xiàn)金福利給付只是供其生活開支或消費，無法實現(xiàn)其增權(quán)賦能，促進其就業(yè)?！巴顿Y導向”是指福利給付或資源使用重視人力資本的積累和受助者能力的提升。這與梅志力倡導的發(fā)展型社會福利模式和吉登斯倡導的“社會投資國家”與“積極福利”觀具有一致性，即“社會福利必須投資到具有促進人力資本、就業(yè)、社會資本、勞動技能作用以及低成本高效益的社會項目上，并要致力于消除社會成員參與經(jīng)濟的障礙”。按照這個邏輯，“投資導向”理念下的福利支出應(yīng)該多用于人力資本的增加和支持性服務(wù)的供給，提升受助者參與經(jīng)濟社會的能力和主動性。

2.擴展社會服務(wù)內(nèi)容范圍和受益面，建立全民共享的社會服務(wù)體系

由于我國社會保障制度體系主要以社會保險制度為核心安排，而社會保險又被認為是基于收入喪失或中斷風險的“補償”或“維持”，所以形成“重保險，輕服務(wù)”現(xiàn)實格局，社會救助因為類似的緣由也導致“重救助，輕服務(wù)”局面。在這種背景下，在社會保障體系框架內(nèi)，社會服務(wù)僅僅只是民政部門的一個小的業(yè)務(wù)板塊——社會福利，由于受補缺型制度思路的影響，我國的社會福利政策主要內(nèi)容僅針對老人、殘疾人和婦女兒童幾類特殊群體，提供“補缺式”老年人社會福利、殘疾人社會福利和婦女兒童社會福利?？梢?，服務(wù)對象相當有限，服務(wù)范圍相當狹窄，服務(wù)內(nèi)容也不豐富。這種狀態(tài)無法滿足或回應(yīng)公民或居民日益增長的多樣化、個性化的服務(wù)需求。因此，必須大力擴展社會服務(wù)內(nèi)容范圍和受益面，發(fā)展精細化的社會服務(wù)項目，滿足不同層次的社會服務(wù)需求。首先，加快推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2019年3月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》對促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，促進養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了詳細的要求。民政部養(yǎng)老服務(wù)司和國家衛(wèi)健委老齡健康司的成立，也必將對我國未來的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生重大影響。其次，推進長期照護制度的建立與完善，滿足失能失智人群的照護需求。建立保障內(nèi)容多層次、籌資渠道多元化、服務(wù)提供精細化的照護服務(wù)體系，總結(jié)和推廣青島、上海等地長期護理保險制度的建設(shè)經(jīng)驗，鼓勵和促進醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)發(fā)展。再次，發(fā)展多樣化的社會救助服務(wù)。貧困弱勢群體不但需要現(xiàn)金給付來維持基本生活，更需要服務(wù)給付來疏導心理壓力、累積社會資本和提升人力資本。同時，在發(fā)揮政府部門主導作用的前提下，要有效激發(fā)社會力量，利用社會組織、慈善機構(gòu)、企業(yè)、居民等相關(guān)主體參與社會救助服務(wù)。

現(xiàn)實發(fā)展趨向表明，以服務(wù)為本的社會保障給付結(jié)構(gòu)要求社會服務(wù)不單是社會保險的補充，在某些領(lǐng)域更要替代社會保險，發(fā)揮更加直接的作用。尤其是我國目前已在制度上基本實現(xiàn)“全民醫(yī)?！?、“全民養(yǎng)老”，為進一步滿足民生需求的轉(zhuǎn)型升級，未來要建立一套全民共享的社會服務(wù)體系，將社會服務(wù)從僅針對弱勢群體的、有限的服務(wù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉w人民的、普遍性的服務(wù)，踐行社會服務(wù)均等化戰(zhàn)略，增強社會保障制度的公平性。

3.重視技術(shù)治理，引入社會力量，推進社會服務(wù)提供多元化和社會化

社會經(jīng)濟的發(fā)展為服務(wù)為本的社會保障給付結(jié)構(gòu)生成、社會服務(wù)范圍的擴大和服務(wù)提供社會化奠定了福利治理的技術(shù)基礎(chǔ)。互聯(lián)網(wǎng)＋、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段的革新為社會服務(wù)方式和手段的創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。在保障形式上，可借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)＋社會服務(wù)”等智能化的社會服務(wù)體系，如打造“一站式”社區(qū)便民生活服務(wù)體系，發(fā)展智慧養(yǎng)老服務(wù)，拓展在線醫(yī)療服務(wù)平臺、移動端醫(yī)療健康應(yīng)用等服務(wù)項目，有效提升社會服務(wù)效率。

從國際經(jīng)驗上看，發(fā)展多元主體、調(diào)動社會資源、建立完善的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，是大多數(shù)國家促進社會服務(wù)進一步發(fā)展的有效途徑。單純以公共部門為主體的服務(wù)提供方式已不能適應(yīng)新時期社會服務(wù)需求，我國“服務(wù)為本”的社會保障給付模式必須同時發(fā)揮公共部門、私營部門、社會組織、社區(qū)、家庭等多元主體的聯(lián)動作用。因此，要合理定位政府在社會保障領(lǐng)域的責任，實現(xiàn)從服務(wù)的直接生產(chǎn)者向服務(wù)的主導者的轉(zhuǎn)變。社會保障項目的互濟性和保障水平適當性決定了公共部門應(yīng)在社會服務(wù)中發(fā)揮主導作用。公共部門要在頂層設(shè)計上鼓勵社會服務(wù)的社會化和專業(yè)化，培育服務(wù)提供主體，優(yōu)化社會服務(wù)內(nèi)容。在具體社會保障實踐中，政府要為社會機構(gòu)參與社會服務(wù)項目提供必要的支持和條件，建立規(guī)范的談判與協(xié)商程序，明確并落實政府購買公共服務(wù)的資金來源，吸引社會組織、市場機構(gòu)積極參與到養(yǎng)老服務(wù)、健康服務(wù)、社會救助服務(wù)等項目之中。例如，推廣廣東經(jīng)驗，吸引社會資本注入農(nóng)村特困供養(yǎng)機構(gòu)，提供特困供養(yǎng)服務(wù)；鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)等市場力量參與醫(yī)療救助、長期照顧服務(wù)之中。在服務(wù)過程中，公共部門應(yīng)當引入競爭機制，嚴格把控社會機構(gòu)的資質(zhì)和準入條件，加強對社會保障服務(wù)項目的監(jiān)管。

4.加強社會服務(wù)項目與其他社會保障項目之間的有機銜接

社會服務(wù)是一個多層次的政策體系，要最大限度的發(fā)揮社會服務(wù)的作用，就需要在協(xié)調(diào)各方關(guān)系的基礎(chǔ)上，處理好社會服務(wù)項目之間、社會服務(wù)與其它社會保障制度之間的銜接和對接。首先，要加強社會服務(wù)不同項目之間的銜接。例如，隨著人口老齡化壓力的加重，“健康老齡化”的需求快速增長。由于健康需求關(guān)聯(lián)性較廣，對于老年群體來說，健康是養(yǎng)老問題的關(guān)鍵與熱點，如何實現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”是目前我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展面臨的瓶頸。因此，應(yīng)該注重將養(yǎng)老服務(wù)與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)、老年醫(yī)療服務(wù)等有機結(jié)合，提升醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力，最終才能有效促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

注重社會服務(wù)與社會保險、商業(yè)保險、慈善救助等制度的銜接。社會服務(wù)能夠彌補因社會保險制度碎片化所導致的公平性缺失，社會保險和商業(yè)保險基金可以作為社會服務(wù)項目的資金來源，如長期護理保險制度可以推動長期照護服務(wù)體系的建立；慈善救助既可以作為社會服務(wù)的補充，又能進一步提高特定人群的社會服務(wù)水平，如殘疾人康復護理服務(wù)等?？傊?，社會服務(wù)與社會保險等制度之間的有效銜接，不但有助于優(yōu)化社會保障給付結(jié)構(gòu)，也有助于整體上形成資金保障和服務(wù)保障相融合的社會保障給付體系，推動社會保障制度高質(zhì)量發(fā)展。

注釋：

①陳麗：《老年社會福利給付模式現(xiàn)存問題與轉(zhuǎn)變策略》，《地方財政研究》2018年第2期。

②（德）弗蘭茨-克薩韋爾·考夫曼（Franz-Xaver Kaufmann）：《社會福利國家面臨的挑戰(zhàn)》，王學東譯，商務(wù)印書館2004年版。

③王延中：《習近平新時代我國社會保障體系的改革方向》，《社會保障評論》2018年第1期。

④岳經(jīng)綸等：《中國兒童照顧政策體系：回顧、反思與重構(gòu)》，《中國社會科學》2018年第9期。

⑤吉爾伯特提出福利給付的七種形式：機會、服務(wù)、物品、代用券、退稅、現(xiàn)金和權(quán)力，為討論方便，我們主要選取現(xiàn)金和服務(wù)來討論。參見：（美）NeilGilbert，（美）Paul Teeerl著，《社會福利政策導論》，黃晨熹、周燁、劉紅 譯，華東理工大學出版社2003年版。

⑥劉喜堂：《社會救助工作亟須社工介入》，《中國社會報》2015年10月22日第004版。

⑦R·米什拉：《資本主義社會的福利國家》，鄭秉文譯，法律出版社2003年版。轉(zhuǎn)引自林閩鋼：《社會服務(wù)國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》2016年第5期。

⑧Bambra，C．Cash Versus Services:“Worlds ofWelfare”and the Decommodification of Cash Benefits and Health Care．Journal of Social Policy，2015年第34期第2卷，第195～213頁。轉(zhuǎn)引自林閩鋼：《社會服務(wù)國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》2016年第5期。

⑨白維軍、童星：《論我國社會保障服務(wù)的理念更新與體系構(gòu)建》，《中州學刊》2014第5期。

⑩林閩鋼：《社會服務(wù)國家：何以可能與何以可為》，《公共行政評論》2016年第5期。