淺談證據(jù)先行登記保存

摘 要：在行政執(zhí)法中，行政機關(guān)認為證據(jù)可能滅失或者以后難以取得，可以依據(jù)職權(quán)或者應(yīng)申請采取先行登記促使措施。適用證據(jù)先行登記保存必須是在特殊、緊急情況下實施，要在七日內(nèi)作出處理決定，必須經(jīng)行政執(zhí)法機關(guān)負責人批準，登記保存的物品必須與違法行為有直接關(guān)聯(lián)，要對保全的物品進行登記。在交通執(zhí)法中主要是運用在無法采取暫扣措施時和證據(jù)易消滅和以后難以取得的情況下。進行證據(jù)先行登記保存必須注意幾個問題，理解其含義，采取正確的措施。

關(guān)鍵詞：證據(jù)先行登記保存 符合的條件 交通行政執(zhí)法中的運用 注意 建議

一、先行登記保存和證據(jù)的含義

先行登記保存，是行政執(zhí)法機關(guān)在對立案工作進行調(diào)查過程中遇到特殊、緊急情況時所采取的一項證據(jù)保全措施，它不是對行政管理相對人違法行為進行的事先懲罰，也不是對其財產(chǎn)進行的預(yù)先處置，更不是行政執(zhí)法機關(guān)的終局行為，而僅是對有證明作用的物品，采取的一種具有強制性保管的措施。其目的在于保持證據(jù)的證明作用，為最終做出處理決定提供事實的證明材料。

（一）《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)收集證據(jù)，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應(yīng)當在七日內(nèi)及時作出處理決定，在此期間，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”從法律條文中可以看出，實施證據(jù)先行登記保存是行政執(zhí)法機關(guān)在對立案工作進行調(diào)查過程中遇到特殊、緊急情況時所采取的一項證據(jù)保全措施。

（二）根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，適用證據(jù)先行登記保存必須符合下列條件：

1、法定期間，即證據(jù)先行登記保存是行政執(zhí)法人員履行了內(nèi)部立案程序，在收集證據(jù)這一法定期間內(nèi)采取的。

2、法定情形，即證據(jù)先行登記保存是行政執(zhí)法人員收集證據(jù)時在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的法定情形下采取的。如果可采取調(diào)查筆錄、視聽資料和勘驗筆錄等其他形式去收集證明和認定行為人違法事實的證據(jù)，就不應(yīng)采取證據(jù)先行登記保存這一方法。

3、法定權(quán)限，即批準采取證據(jù)先行登記保存的法定權(quán)限屬于行政機關(guān)負責人，行政執(zhí)法人員在采取證據(jù)先行登記保存之前，必須經(jīng)行政機關(guān)負責人批準。

4、法定要求，即行政機關(guān)先行登記保存的物品必須是與違法行為有直接必然關(guān)聯(lián)的物品，必然具有證據(jù)客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性三個基本特征。同時，在證據(jù)先行登記保存期間，必須對登記保存的物品進行妥善保管，以保證物品的完整，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀或轉(zhuǎn)移證據(jù)。

（三）那什么是證據(jù)呢？證據(jù)是指能夠證明行政違法案件真實情況的客觀事實，同時也是行政機關(guān)依法作出行政處罰決定、實施具體行政行為的事實根據(jù)。證據(jù)包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人陳述、鑒定結(jié)論和勘驗筆錄。作為證明案件真實情況的證據(jù)，必須具有客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性三個基本特征，不具備則不能作為證據(jù)。

證據(jù)先行登記保存作為獲取證據(jù)的一個重要途徑，在行政處罰中發(fā)揮著重要作用，因此，在行政執(zhí)法中使用頻率比較高。

二、“證據(jù)登記保存”在交通行政執(zhí)法中的運用。

交通行政執(zhí)法所查處的是非法從事營運、超越經(jīng)營范圍、亂跑客運線路等違法行為，而其中以非法從事營運等居多，但是各類交通違法行為都有個特性，就是有一定的隱蔽性，同時我們所依據(jù)的法規(guī)沒有對強制措施作出相關(guān)的規(guī)定，所以有時給執(zhí)法人員在調(diào)查取證造成很大的困難。

（一）在不能使用行政強制措施暫扣的情況下，運用證據(jù)登記保存。舉例說明：執(zhí)法人員在檢查站查處了一輛假軍車從事營業(yè)性運輸，軍牌屬假冒，我們首先會對車輛和相關(guān)證件進行查驗，并對當事人進行詢問制作詢問筆錄，同時調(diào)取電腦信息，這樣一來詢問筆錄、電腦信息和圖象、車輛、該車輛民用行駛證、運送的貨物，假冒軍用證件和假軍牌足以證明非法從事營業(yè)性運輸?shù)倪`法事實成立。這些證據(jù)中間最直接的就是車輛、車輛民用行駛證、貨物、假冒軍用證件和假軍牌，但是我們真正能夠控制這些證據(jù)嗎？第一、民用行駛證也不能暫扣;第二、假證件和假軍牌同樣也不能扣留。但是車輛本身具有有較強的流動性，一旦車輛和相關(guān)證據(jù)超出我們所控制的范圍，對于取證包括以后都基本上不可能，為了防止當事人以不能暫扣為由進行銷毀或者轉(zhuǎn)移所有證據(jù)而達到逃避處罰的目的，這樣就可以使用“證據(jù)登記保存”措施，經(jīng)負責人批準將所有證據(jù)進行有效的登記保存，這樣一來證明違法事實的證據(jù)得到保護，也使行政行為得到落實。所以在缺乏“證據(jù)登記保存”這一措施時，處理起案件覺得很尷尬，明明應(yīng)該理直氣壯的突然需要變的注意自己措辭和方式，不然擔心會被對方反咬一口。

（二）在證據(jù)可能滅失的情況下，實行證據(jù)先行登記保存。如：私家車非法營，張某駕駛私家車從城里運送乘客朱某夫婦等三人前往碼頭，并收取了300元的費用。運政執(zhí)法人員在碼頭發(fā)現(xiàn)張某有從事非法營運活動的嫌疑，于是攔車予以檢查，并分別對張某車上的三名乘客進行詢問。執(zhí)勤人員從張某車上發(fā)現(xiàn)并提取了“通海港過海旅客接送中心”名片、出租小汽車專用客票，按執(zhí)法程序?qū)γ⒊鲎庑∑噷Ｓ每推边M行了證據(jù)先行登記保存。還現(xiàn)場拍攝了對三名乘客的詢問錄像、照片，認定張某正在從事非法營運活動，當場作出了暫扣張某車輛的決定，并向其發(fā)出了《暫扣車輛通知書》。運管機構(gòu)又向張某發(fā)出《交通違法行為通知書》。后來又對張某發(fā)出了《交通行政處罰決定書》，擬對其處以3萬元罰款。當天，張某向運管機關(guān)繳納了3萬元罰款，將自己的車取回。張某因?qū)μ幜P決定不服，將運管機關(guān)告上法庭，稱當時車中乘客為朋友所托，自己沒有對其收取任何費用，不構(gòu)成非法營運，要求運管處返還罰款及賠償其他相關(guān)損失。針對運管機關(guān)提供的筆錄，原告張某也拿出了一份乘客朱某的書面證人證詞，證明自己并沒有收到朱某婦所支付的300元。在案件的審理中，運管機關(guān)提供了2004年10月11日執(zhí)勤人員分別對張某的三名乘客所作詢問的筆錄。其中，乘客朱某夫婦證明不認識司機，是司機張某主動詢問他們，夫婦兩人支付了300元后張某才將他們送到碼頭。詢問筆錄還證明張某的私家車并沒有車輛營運證。同時，從運管機關(guān)執(zhí)法人員在執(zhí)法時對乘客和張某所作的筆錄及提取的名片、出租小汽車專用發(fā)票、錄像、相片等相關(guān)證據(jù)來看，張某是在未取得營運許可的情況下，將客人送到碼頭，并收取乘客營運費，屬非法從事道路運輸經(jīng)營的行為。被告運管機關(guān)認定張某非法營運行為事實清楚，證據(jù)確鑿充分，在其后進行行政處罰的過程中程序合法。由此，法院判決維持運政機關(guān)作出的處理決定，并駁回張某的其他訴訟請求。如果沒有對“通海港過海旅客接送中心”名片、出租小汽車專用客票進行了證據(jù)先行登記保存，這些有力的證據(jù)很可能被司機銷毀。

三、實施證據(jù)先行登記保存時存在的問題

目前，在行政執(zhí)法過程中，有的行政執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員在對證據(jù)登記保存概念及適用要件的認識上還存在誤區(qū)，導(dǎo)致在調(diào)查取證時不能依法、全面、客觀進行。主要有以下幾個方面：

（一）超過法定期限實施證據(jù)登記保存?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定，實施證據(jù)先行登記保存，應(yīng)當在七日內(nèi)及時作出處理決定。對于這一款規(guī)定，執(zhí)法人人員認為，處罰法規(guī)定的時間太短，七天內(nèi)不可能作出處理決定，從而超出法定期限進行證據(jù)登記保存。

（二）任意擴大證據(jù)登記保存范圍。實行證據(jù)先行登記保存，必須是在特殊、緊急情況下，如證據(jù)有可能滅失、時過境遷后將難以取得等，行政執(zhí)法機關(guān)才能實施。對沒有必要進行證據(jù)登記保存，或通過詢問筆錄、證人證言、現(xiàn)場筆錄等其他證據(jù)就能夠確定行政相對人違法事實的，則不能采取該措施。在行政執(zhí)法中，往往把握不準實施證據(jù)登記保護的條件，在沒有必要采取證據(jù)登記保存或用其他證據(jù)就足以認定行政相對人違法的情況下，任意擴大其范圍，以貌似合法的方式進行變相的強制扣押。

（三）需要保存的證據(jù)不予登記或登記不規(guī)范。登記保存物品是采取這項措施必不可少的一個環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法機關(guān)在現(xiàn)場提取證據(jù)后，應(yīng)當制作登記保存物品的清單。但在行政執(zhí)法中往往忽略了這一點，通常只考慮證據(jù)登記保存的實質(zhì)，在形式和程序上存在瑕疵，或者不制作證據(jù)先行登記保存單，或者不認真規(guī)范制作，馬馬虎虎，草率了事，漏填或者用一車、半車等含糊單位標記，以至于不能完全、準確地反映登記保存的物品內(nèi)容，容易與相對人在保存物品的名稱、種類、數(shù)量、質(zhì)量等方面產(chǎn)生分歧，引發(fā)行政復(fù)議或行政訴訟。

（四）實施先行登記保存的物品與被處罰行為無關(guān)聯(lián)性。先行登記保存的物品作為證明案件真實情況的證據(jù)，必然具有客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性三個基本特征，它必須是與違法行為有直接必然聯(lián)系的。但在執(zhí)法過程中，往往不夠注意這一點。

（五）未經(jīng)行政機關(guān)負責人批準實施登記保存。進行證據(jù)登記保存，必須經(jīng)行政執(zhí)法機關(guān)負責人批準，這種批準可以是一案一批，也可以是事先授權(quán)，即在明確具體標準的情況下，授予行政執(zhí)法人員根據(jù)具體情況處置的權(quán)力，行政執(zhí)法人員采取先行登記保存后，應(yīng)及時向行政機關(guān)負責人匯報。但在實際操作中，由于多種原因，執(zhí)法人員有時往往憑借個人一時沖動，感情用事，在未經(jīng)批準的情況下，隨意采取先行登記保存措施，或者在情況緊急的情況下，為保全證據(jù)而采取這種措施，事后不及時向行政機關(guān)負責人匯報，以求追認。

四、實行證據(jù)先行登記保存必須注意的幾個方面。

（一）實施“先行登記保存”措施必須合法。

實施“先行登記保存”措施，必須經(jīng)行政機關(guān)負責人批準。這一核準原則的設(shè)立，從立法者，實施者的角度闡明了這一具體行為，不能憑借個人一時沖動，感情用事。對已實施“先行登記保存”措施的，要現(xiàn)場登記造冊，暫行先予以存封固定，當事人或者有關(guān)人員不得銷毀轉(zhuǎn)移、損毀、或者隱匿，等待行政機關(guān)進一步的調(diào)查和作出處理決定。鑒于《行政處罰法》規(guī)定的“經(jīng)行政機關(guān)負責人批準”，法律雖然未明確規(guī)定是哪個級別的行政機關(guān)的負責人，但在具體的實踐執(zhí)法中，大都采用以基層行政機關(guān)的部門負責人為行政機關(guān)負責人的作法。其作法的理由是依據(jù)《行政處罰法》適當?shù)財U大了行政機關(guān)負責人的層面和層次。

（二）實施“先行登記保存”措施，必須按嚴格的期限實施“先行登記保存”措施，應(yīng)當在7日內(nèi)及時作出處理決定。

法律規(guī)定這一期限主要從加強依法行政，提高辦事效率，保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的角度出發(fā)。其主要有兩個含義：一是行政機關(guān)先行登記保存的有效期只是七日，超過規(guī)定期限，先期做出的實施“先行登記保存”被視為無效;二是做出處理決定包括依法應(yīng)當沒收的予以沒收，應(yīng)當確認違法事實的盡快確認違法事實。行政機關(guān)通過證據(jù)的審查和判斷，進行分析研究，鑒別其真?zhèn)?，一旦確認和證明了當事人沒有違法行為，應(yīng)當及時解除先行登記保存措施，發(fā)還當事人先期異地保存的相關(guān)物品。

（三）實施“先行登記保存”的證物，必須是與違法行為有直接必然關(guān)聯(lián)的物品。

實施“先行登記保存”措施是行政機關(guān)收集證據(jù)的一種方式，但決不是行政機關(guān)對當事人采取的強制措施，兩者性質(zhì)截然不同。如果街道辦事處向沿街單位收取衛(wèi)生費，因商家對此有質(zhì)疑，街道辦事處責令所屬城管分隊以違反“門前三包”責任制管理辦法給予處罰，在實施此具體行政行為時，該分隊將商家店外經(jīng)營的“物有所值”的商品進行“先行登記保存”并實施了處罰，以達到強制商家繳納衛(wèi)生費的目的。這一事例表明，執(zhí)法人員從根本及具體做法上曲解了“先行登記保存”的真正含義，造成雙方對立局勢，這是引起執(zhí)法矛盾和行政訴訟的根源。

（四）雖然從表面上看與暫扣有點相似，但是實施“證據(jù)登記保存”措施只是行政機關(guān)在處理案件收集證據(jù)的一種方式，而不是行政強制措施。本質(zhì)上是截然不同，所以當事人往往誤以為“證據(jù)登記保存”就是暫扣，因此在執(zhí)法過程中應(yīng)對其進行解釋，或者當事人自愿將物品等證據(jù)保存在指定地方，這樣既能保證行政執(zhí)法能夠順利正常的進行，又規(guī)范了執(zhí)法行為。在執(zhí)法部門的日常管理活動中，如果能滿足“證據(jù)登記保存”的兩個前提條件，也可以適用該措施。所有執(zhí)法機關(guān)都必須依照《中華人民共和國行政處罰法》進行行政處罰，同樣我們也必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴。

五、解決證據(jù)登記保存問題的幾點建議

（一）慎用證據(jù)先行登記保存措施。在法律、法規(guī)或規(guī)章對強制措施有規(guī)定的情況下，最好不要采取先行登記保存。如在處理無證經(jīng)營案件中，采取查封、扣押強制措施比先行登記保存有許多優(yōu)點。一是時限長。查封、扣押最長期限可以30天;先行登記保存作為取證的一種手段，在7天內(nèi)必須做出處理。二是處理方便。

（二）靈活運用其他證據(jù)。在日常執(zhí)法中，不同證據(jù)因執(zhí)法對象、依據(jù)法規(guī)的不同而各有優(yōu)勢，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當隨著執(zhí)法環(huán)境的變化，靈活運用各類證據(jù)，認定相對人違法行為。例如在一些案件中，證據(jù)不可能瞬間消失或滅亡，或者案情比較簡單清楚，可以采取調(diào)查筆錄、視聽資料和勘驗筆錄等其他形式去收集、證明和認定行政管理相對人的違法事實，不必非要采取先行登記保存這一方式收集證據(jù)。

（三）依法實施證據(jù)登記保存措施。實施先行登記保存措施，必須經(jīng)行政機關(guān)負責人批準。這一核準原則的設(shè)立，從立法者、實施者的角度闡明了作出這一具體行政行為，不能憑借個人一時沖動，感情用事。在緊急的情況下，可以先口頭征得機關(guān)負責人同意，事后應(yīng)及時補辦書面審批手續(xù)。

（四）認真制發(fā)執(zhí)法文書。證據(jù)先行登記保存是一項嚴肅的執(zhí)法活動，制作證據(jù)先行登記保存通知書時，實施時必須嚴格按程序履行相關(guān)手續(xù)，應(yīng)嚴格按照規(guī)定的格式文書書寫，并親手交給行政管理相對人;制作證據(jù)保存清單時，必須有當事人在場，當事人不在場可以邀請其他人員參加。對物品進行清點，應(yīng)用明確、通用的計量單位登記造冊，詳細記錄物品的名稱、規(guī)格、形狀、包裝、提取的位置等。在制作完畢后，當場交由當事人或其他人員核對，確定無誤后簽字、蓋章，避免日后再生異議。

（五）大力加強培訓(xùn)，不斷提高行政執(zhí)法人員政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)。要強化對行政執(zhí)法隊伍的政治教育和法律、法規(guī)培訓(xùn)。對濫用、錯用、誤用先行證據(jù)登記保存，造成當事人經(jīng)濟、財產(chǎn)損失，責令相關(guān)人員承擔賠償責任，以此強化執(zhí)法人員的責任，督促他們在實施證據(jù)先行登記保存措施時，依法、合理、慎重對待，正確適用該措施。

參考文獻

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作者簡介：魏燚國（1972.11-），男，漢族，籍貫：四川巴中，單位：巴中廣播電視大學(xué)，研究方向：證據(jù)學(xué)。