跨域生態(tài)環(huán)境協作治理中的集體行動：以祁連山區(qū)域生態(tài)治理為例

內容提要：在生態(tài)環(huán)境治理中，環(huán)保政策在縱向政府層層執(zhí)行中的怠惰拖延以及政府部門、地方政府對橫向環(huán)境協作的忽視冷漠導致了跨域生態(tài)環(huán)境協作的困境。作為我國生態(tài)文明體制改革的一個典型樣本，祁連山生態(tài)環(huán)境的嬗變就深刻地體現了這一困境。作為樞紐和信息交匯處，縱向“中繼者”組織——中央環(huán)保督察組和生態(tài)環(huán)境部地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構，以及橫向“中繼者”組織——跨域生態(tài)環(huán)境協作治理組織，可以推進中央政府、地方政府、跨域協作組織、企業(yè)、非營利組織、學者、民眾等行動主體的協作治理。在生態(tài)治理過程中，各個行動主體在理性的“搭便車者”和無私的奉獻者之間面臨著兩難選擇。在這個意義上，抑制行動主體的自利性并強化其為公共利益服務的利他性是實現協作治理的關鍵。同時，地方政府可以通過研究型事業(yè)單位和政府的派出機構與民眾、學者等行動主體就環(huán)境治理問題進行協作，形成跨域治理的“空間利益共同體”。

關鍵詞：跨域生態(tài)環(huán)境：協作治理;集體行動;生態(tài)治理

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7543f 2019）01-0132-09

隨著大氣污染、水域污染等環(huán)境問題的凸顯，生態(tài)環(huán)境協作治理問題成為近年來倍受學術界關注的話題。當人們面對生態(tài)環(huán)境治理問題時，常常會遇到集體行動的困境，如“公地悲劇”。然而，大氣和水域污染、風沙治理等環(huán)境問題終歸是人類社會不得不解決的公共問題。于是，人們建立了各種各樣的正式或非正式的合作組織，意在把行動者聯合起來，共同解決跨域生態(tài)環(huán)境治理問題。在環(huán)境跨域協作治理中，協作組織如何保證各個行動者實現集體共同目標？如何理解各個行動者在協作組織中的利益分配與博弈？探討這些問題，有助于將跨域治理問題的相關研究引向深入。

一、相關文獻綜述

生態(tài)環(huán)境協作治理問題包括了縱橫向府際間的協作以及地方政府與民眾、企業(yè)等各方主體的協作。就縱向府際關系而言，學者們認為，改革開放以來，中央政府對地方政府自上而下的經濟管理方面的分權，引起了地方政府間發(fā)展經濟的激烈競爭，在環(huán)境保護等方面卻缺乏動力[1-2]。有學者提出，我國自上而下的“壓力型體制”，造成了地方政府對于經濟發(fā)展“硬指標”的重視，卻忽視了環(huán)境保護等“軟指標”的治理[3]。從中央向下級地方政府逐級發(fā)包的“行政發(fā)包制”把大多數溢出效應明顯的公共服務，如環(huán)境保護等，都發(fā)包給了地方政府，這使得地方政府在環(huán)境治理方面缺乏橫向的合作聯系[4]。因此，學者們提出，弱化增長壓力[5]，建立環(huán)境管理事權與財權需求和責任相匹配的制度體系，是改善環(huán)境治理的有效途徑[6]。

從橫向府際關系來看，有國外學者認為，中國政府部門的條塊沖突、部門壁壘，制約了環(huán)境治理的部門協作和環(huán)保政策的有效執(zhí)行[7]。國內有學者認為，跨行政區(qū)環(huán)境問題的出現，推動著區(qū)域地方政府之間形成共同決策、共同執(zhí)行政策的機制[8]。有學者提出，跨域環(huán)境問題的治理，需要不同層級政府之間、地方政府之間，以及與區(qū)域內的民間組織、企業(yè)廠商一起建立合作的伙伴關系[9-10]。

地方政府與民眾、企業(yè)、社會組織等各方主體的協作也是生態(tài)環(huán)境治理中的一項重要內容。有國外學者指出，工業(yè)化帶來的各種污染問題最終會跨越國界和階層，帶來風險社會，而在應對風險時，官僚和專家的意見起決定作用，民眾參與公共政策的層面和程度都受到很大限制[11]。也有學者指出，地方政府可以使用協議、兼并和契約等方式與社會建立靈活的合作網絡，進行自主治理[12]。有學者進一步提出了區(qū)域協作中的共享型網絡治理、領導型網絡治理和行政型網絡治理等三種結構類型[13]。國內學者也指出，應該構建多元協同網絡來應對大氣污染和水污染治理等跨域治理問題[14-16]。在這一過程中，環(huán)保社會組織的發(fā)展、環(huán)保公民社會的成長，以及環(huán)境社會運動等都成為環(huán)境治理的主要議題[17-18]。

我國環(huán)境治理中地方政府對經濟增長指標的過度重視，環(huán)保職能激勵不足，以及民眾對于地方環(huán)保議題參與的有限性等問題，導致了地方政府對于生態(tài)環(huán)境保護的選擇性忽視。這些問題的出現都指向了同一個議題，那就是地方政府與各個行動者如何就環(huán)境治理問題協作起來。尤其是在當下，地方政府如何緩解經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的利益沖突，實現經濟發(fā)展與環(huán)境保護的兼顧與平衡？

二、生態(tài)環(huán)境協作治理的集體行動框架

在討論生態(tài)環(huán)境協作治理問題時，我們需要特別關注的是行動主體在協作治理過程中的權力獲得、在組織中的角色和作用，構建區(qū)域協作的組織機構，以及各方協作主體行動的利他性和自利性等因素（見圖1）。

（一）行動者在協作治理中權力的獲得

在協作治理中，各個行動主體所擁有的資源和所處的地位是不盡相同的。要想在協作中獲得更多利益，行動者會盡可能獲取其他行動者所沒有的資源或技能（即協作中的權力），從而在合作組織中占據支配地位。按照克羅齊耶與費埃德伯格的觀點，行動主體在協作中通常會從四個方面來獲得權力：一是協作的某一行動主體會想方設法擁有某種獨特的他人無法獲取或難于獲取的專業(yè)技能，從而能夠在合作中處于主導地位：二是某一行動主體會充分利用組織與環(huán)境的關系，控制環(huán)境，讓自己處于比對手更為有利的地位，從而獲得對組織和環(huán)境關系的控制權：三是某一行動主體會充分利用信息的不對稱，讓自己獲取盡可能多的信息，讓對方盡量處于無知的狀態(tài)，發(fā)揮信息于己有利的優(yōu)勢：四是某一行動主體會充分利用組織的規(guī)則，給對方造成盡可能多的限制，從而獲得支配其他行動主體的權力[19]。因而，在生態(tài)環(huán)境的協作治理中，各個行動主體為了自身利益的考量，會通過對組織與環(huán)境關系的控制、信息不對稱的使用、組織規(guī)則的利用等方式來獲取協作中的權力。

從我國縱向的府際關系來看，地方政府處于比中央政府更為有利的地位，他們對地方生態(tài)治理信息掌握更為全面，甚至對地方環(huán)境治理規(guī)章的利用或者規(guī)則的使用方面更得心應手，從而更容易獲得對整個環(huán)境治理的控制權。然而，這種控制權所帶來的也并不都是地方政府對于生態(tài)環(huán)境的良好治理，有時恰恰相反，帶來的卻是地方政府對上一級政府環(huán)保政策的選擇性執(zhí)行、變通執(zhí)行和“打折扣”執(zhí)行。從橫向府際或部門關系來看，控制權的獲取促使政府各個部門在環(huán)境治理的職責、權限方面劃分不清，機構之間的邊界限制了信息的流動和解決問題的視野，導致了在環(huán)境治理中彼此之間的不協作。

（二）組織縱橫向“中繼者”在協作治理中的角色和作用

在協作治理過程中，行動主體為了控制其外部環(huán)境的不確定性，會在組織內部或外部建立專門化的部門，即組織的“中繼者”（relais）①或“代言人”，負責與組織外部環(huán)境的諸種問題與趨勢保持接觸，以最大限度地減少環(huán)境的變遷對組織的影響[19]?！爸欣^者”具有雙重角色：它代表環(huán)境的一部分，使得組織與環(huán)境保持同步：它是組織的代理人，它們將保證組織的發(fā)展，同時也負責構想出諸種決策，以對可能在它們自己的部門里出現的無論是什么樣的最終結局作出回應。因而，中繼者可以是供應商、轉包商，也可以是工會、職業(yè)工會或各種協會[20]。

在生態(tài)環(huán)境的協作治理中，“中繼者”可以是協作各方組成的跨域協作治理組織、環(huán)保部門的派出機構，或是區(qū)域內的環(huán)保非營利組織等。在我國現行體制下，從中央直接派出的環(huán)保督察組和生態(tài)環(huán)境部設立的地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構是目前生態(tài)環(huán)境保護工作中比較常見的監(jiān)督和治理機構。這兩類機構都是自上而下地加強環(huán)境治理績效的監(jiān)督，即縱向的“中繼者”。解決環(huán)境協作困境的另外一種方式是在各個行動主體之間構建橫向的“中繼者”，使他們成為連接地方政府、企業(yè)和民眾等主體的橫向樞紐和信息交匯處。橫向“中繼者”可以是協作各方組成的跨區(qū)域協作組織。

（三）協作主體利他行為與自利行為的并行不悖

從參與主體的行為方面分析，協作治理對行動者既進行限制，又為他們提供機遇。行動者在參與完成組織的共同目標的同時，也在利用組織提供的機遇和有利條件，最大限度地獲取權力，調動可供使用的資源，進而獲得其希望得到的收益[20]。在這樣的集體行動中，各方行動主體在追求共同目標的同時，也追逐各不相同的自身利益：另一方面，行動主體有時會是理性的搭便車者，但有時也會為了公共利益或集體目標奮不顧身。因而，在生態(tài)環(huán)境協作的集體行動中，行動主體會出現利他行為與自利行為并行不悖的局面。這種利他與自利的悖論行為體現了生態(tài)環(huán)境協作治理的復雜性和艱巨性。

在我國生態(tài)環(huán)境的協作治理中，作為主要行動主體之一的地方政府有時是理性的“搭便車者”，為了GDP的增長而對污染企業(yè)“放水”：①中繼理論是19世紀末的丹麥數學家愛爾蘭（Erlang）提出的。中繼是指兩點間的一條傳輸信道，這兩點通常是交換中心。中繼線是承載多條邏輯鏈路的一條物理連接。隨著科技發(fā)展，中繼的概念被應用于無線通信中，在其他領域也有應用。協作理論中借用“中繼”的概念，是為了描述促使行動主體之間更好地溝通與合作而構建的協作組織的作用。有時也會為了公共利益，努力推行退耕還林還草和易地扶貧搬遷等工作。自利行為與利他行為一直是并行不悖的，但關鍵是如何將地方政府為公共利益服務的角色和身份強化。除了地方政府的雙重身份外，企業(yè)、民眾等主體在生態(tài)保護與生產生活對環(huán)境的破壞之間也面臨著兩難選擇。

三、案例分析：祁連山的生態(tài)環(huán)境治理

祁連山是橫亙在我國青藏高原和西北荒漠的巨大山系，地跨甘肅和青海兩省，孕育了河西走廊和古絲綢之路。由祁連山冰雪融水形成的河西綠洲和祁連山共同構成了阻隔巴丹吉林、騰格里兩大沙漠南侵的防線，也是拱衛(wèi)青藏高原乃至三江源生態(tài)安全的屏障。近年來，由于區(qū)域環(huán)境治理的缺失，祁連山地區(qū)出現了大規(guī)模的無序采探礦活動，造成該地區(qū)地表植被破壞、水土流失加劇、地表塌陷等問題。這些問題的出現折射出區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作治理的必要性和緊迫性，而祁連山的生態(tài)嬗變也成為我國生態(tài)文明體制改革的一個典型樣本。

作為一個生態(tài)上的有機整體，祁連山自然保護區(qū)跨越甘肅省和青海省。保護區(qū)在這兩個省份的管理體制并不對等，在甘肅省境內是國家級自然保護區(qū)，在青海省境內則僅是省級自然保護區(qū)。不僅如此，祁連山在甘肅省內還跨越張掖、武威、金昌三個不同的城市。因此，在對整個祁連山區(qū)域的治理中存在著不同層次政府之間、不同級別的保護區(qū)之間以及同級別不同地方政府之間的橫縱向多重府際關系、多種行動主體的跨域環(huán)境協作治理的困境。例如，近年來，祁連山區(qū)域的黑河、石羊河、疏勒河等流域紛紛開發(fā)水電項目，在祁連山保護區(qū)內就建有42座水電站。這些水電站不僅存在違規(guī)審批、未批先建等問題，而且由于在建設、運行過程中缺乏地方政府間的協調，對整個區(qū)域生態(tài)流量考慮不足，水電站隨意關閉閘門，生態(tài)用水下泄不規(guī)范，導致了下游河段出現減水甚至斷流現象，區(qū)域水生態(tài)系統遭到嚴重破壞[21]。

然而，區(qū)域治理的高度滲透性和不可分割性，讓祁連山治理的相關主體不得不共同參與到環(huán)境治理中來。在縱向府際關系方面，從中央到地方的環(huán)?？己酥笜嗽谡g層層下壓，然而考核指標對于地方政府的約束作用有限。雖然近兩年來我國相繼出臺了《環(huán)境保護督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》《關于開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》等文件，強調地方領導干部損害生態(tài)環(huán)境終身追責和自然資源資產離任審計等，但相較于GDP等經濟指標的考核，環(huán)保指標并沒有切實體現在祁連山區(qū)域地方政席領導干部的績效考核中。例如，甘肅省張掖市在設定全市黨政領導干部績效考核指標時，把2015年和2016年環(huán)境資源類指標分值設為9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。環(huán)保政策執(zhí)行中的層層壓力還導致了地方政府對于環(huán)保規(guī)章的選擇性修改和執(zhí)行。地方政府在地方法規(guī)制定層面“選擇性地修改”條款，為生態(tài)環(huán)境的破壞行為“放水”。例如《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定“禁止在自然保護區(qū)內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙”等十類活動，而《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》將這十類活動縮減為三類活動，即“禁止進行狩獵、墾荒、燒荒”等。事實上，這三類活動都是隨著人類社會發(fā)展已經發(fā)生頻次很少的活動，但其他七類則恰恰是祁連山區(qū)域近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項[22]。

此外，在祁連山區(qū)域環(huán)境治理中，地方政府、企業(yè)、民眾等不同的行動主體都會面臨著經濟發(fā)展與生態(tài)保護之間的兩難選擇。地方政府為了經濟發(fā)展有時會對污染行為“視而不見”，有時也在努力推行退耕還林和易地扶貧搬遷等工作。這種兩難選擇在當地的企業(yè)發(fā)展中表現得也較為明顯。例如，位于祁連山區(qū)域內的山丹軍馬場地跨甘肅和青海兩省三市六縣，地處黑河水系和石羊河水系的分界處。祁連山的雪山融水有76.8%歸下游使用，養(yǎng)育著河西走廊的金昌市、山丹縣、民樂縣的幾十萬百姓。作為一個跨域的央企，環(huán)境保護對于山丹軍馬場來說就是企業(yè)社會責任的重要體現。雖然山丹軍馬場在退耕還林還草、荒地造林，協調省際、縣際邊界的生態(tài)治理等方面發(fā)揮了較為重要的作用，但作為一個企業(yè)，山丹軍馬場仍然面臨著經濟效益與環(huán)保成本兩種力量的牽扯。祁連山生態(tài)環(huán)境保護的重任顯然不能只落在一個企業(yè)的身上，它還需要地方政府和其他治理主體的支持，以及因此而作出的各方治理主體的協作方案與契約。另一方面，出于對企業(yè)效益的考量，祁連山生態(tài)保護區(qū)內的部分企業(yè)對環(huán)保資金投入不足，污染治理設施缺乏，偷排偷放現象屢禁不止。例如，毗鄰祁連山保護區(qū)的巨龍鐵合金公司，其排放的大氣污染物長期無法穩(wěn)定達標，當地環(huán)保部門多次要求其進行整改，但均未得到執(zhí)行[22]。

除了地方政府的雙重身份外，作為民眾同樣面臨著兩難選擇。例如，世世代代生活在祁連山區(qū)的裕固族自治區(qū)的牧民們一直依靠放牧生活，養(yǎng)牛養(yǎng)羊的收入是當地居民的主要收入來源。然而，牛羊養(yǎng)多了就會破壞草場，正如上文所述，對祁連山生態(tài)最好的保護就是最大限度地減少放牧活動并實現生態(tài)移民易地搬遷，這樣的矛盾一直貫穿在祁連山的生態(tài)保護工作中。祁連山保護區(qū)內有1000多萬畝草原，近十年來，隨著當地政府生態(tài)移民計劃的推行，祁連山張掖段天然草原已累計減少牲畜28萬多個羊單位，但是目前仍超載13.4萬個羊單位[24]。

另外，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境協作治理過程中，不同的行動主體也會在理性的“搭便車者”和無私的奉獻者之間選擇扮演不同的角色。在某些企業(yè)拼命攫取自然資源的同時，也有相當多的民眾為了守護祁連山而默默地奉獻著。這些民眾中有退休的地方官員，有保護區(qū)的事業(yè)單位人員，有研究院的學者，還有普通的牧民，他們都在以不同的形式為祁連山生態(tài)監(jiān)測和保護工作作出自己的努力。

五、結論與討論

跨域生態(tài)環(huán)境協作治理問題是當下乃至今后幾十年我國區(qū)域和地方治理的重要議題。祁連山的生態(tài)治理是我國生態(tài)文明體制改革的一個典型樣本。該區(qū)域的環(huán)境治理面臨著跨越不同省份、不同城市、不同級別自然保護區(qū)的多重跨域治理困境，面臨著環(huán)保考核有限約束與環(huán)保規(guī)章選擇性修改的問題，并且存在著企業(yè)自身獲取利益和環(huán)境保護之間的張力。

本文認為，跨域生態(tài)環(huán)境協作治理問題反映了中央與地方關系、地方政府之間關系的調適困境。在探討環(huán)境協作治理的過程中，各個行動主體對于權力的獲取從一開始就抑制了協作的形成?？v向環(huán)保政策執(zhí)行中層層壓力導致了地方政府的怠惰拖延，橫向環(huán)保工作推行中地方政府或部門間追逐各自利益導致了環(huán)境協作的忽視冷漠。為此，行動主體建立的縱橫向“中繼者”組織，即連接各個行動主體的樞紐，對于生態(tài)環(huán)境的縱橫向協作治理至關重要。在我國，縱向“中繼者”包括了中央直接派出的環(huán)保督察組和生態(tài)環(huán)境部設立的地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構，他們是目前生態(tài)環(huán)境保護工作中比較有效的縱向監(jiān)督和治理機構。橫向“中繼者”組織的典型方式是跨域環(huán)境協作組織，這樣的組織形式目前在我國還處于剛剛從理論探討轉化為實踐的試點階段?？缬颦h(huán)境協作組織需要被賦予區(qū)域協作基金的分配和管理權，協調區(qū)域內環(huán)保、國土資源、林業(yè)、農業(yè)、水利等生態(tài)環(huán)境行政主管部門的行政執(zhí)法，成為連接各個地方政府、企業(yè)、非營利組織、學者和民眾等各個協作行動主體的外部、橫向樞紐。

抑制行動主體的自利性并強化其為公共利益服務的利他性是實現協作治理的關鍵。在理性的“搭便車者”和無私的奉獻者之間，地方政府和牧民都面臨著兩難選擇。對于地方政府而言，加強地方政府官員的環(huán)?？己思s束和縱向的環(huán)保督察是目前比較有效的約束方式：對于牧民而言，進行有效的資金補償和激勵是順利實現生態(tài)移民和彌補因減少放牧而帶來利益損失的重要措施，這就需要地方政府或者其他行動主體提供資金支持。這些資金的缺口需要地方政府、跨域環(huán)境協作組織、非營利組織等行動主體的共同努力來實現[25]。此外，區(qū)域內還有很多學者、退休官員、護林員和牧民等行動主體都在為祁連山的生態(tài)環(huán)境保護而努力，這些行動主體是未來區(qū)域環(huán)境治理的重要力量。當然，生態(tài)保護的學者和研究人員均來自政府財政撥款的研究型事業(yè)單位（如祁連山水源涵養(yǎng)林研究院），護林員來自政府的派出機構（如祁連山國家級自然保護區(qū)管理局保護站）。因而，在這個意義上，地方政府通過研究型事業(yè)單位和政府的派出機構與這些行動者就環(huán)境治理問題協作了起來。

總之，在生態(tài)環(huán)境治理中，中央政府一方面需要依靠地方政府自上而下地貫徹環(huán)保政策，另一方面中央政府也會面臨地方政府怠慢拖延、選擇執(zhí)行的困境。如何約束地方政府的選擇性執(zhí)行行為，始終是中央政府面臨的難題[26-27]。作為協作樞紐的“中繼者”，中央環(huán)保督察組、生態(tài)環(huán)境部地方派出執(zhí)法監(jiān)督機構，以及跨域生態(tài)環(huán)境協作治理組織，從縱橫向兩個維度推進中央政府、地方政府、跨域協作組織、企業(yè)、非營利組織、學者、民眾等行動主體的協作治理。同時，抑制行動主體的自利性并強化其為公共利益服務的利他性是實現協作治理的關鍵，地方政府需要通過區(qū)域內研究型事業(yè)單位和政府的派出機構等與民眾、學者等行動主體就環(huán)境問題協作起來，形成跨域治理的“空間利益共同體”。

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